广西地税系统稽查管理体制改革研究

广西地税系统稽查管理体制改革研究

自治区地税局、编办、财政厅联合课题组

税务稽查，是指税务机关依照国家有关税收法律、行政法规和财务会计制度的规定，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、代扣代缴义务及其他税法义务情况进行检查和处理的活动。自1994年分税制改革组建广西地税机构以来，全区各级地税稽查部门严厉打击各种涉税违法行为，整顿规范税收秩序，以查促管、以查促收、以查促改，对于推进依法治税，强化税收征管，保证税收收入，维护税收秩序，促进公平竞争发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的快速发展和科学技术的不断进步，现行稽查管理体制越来越难以适应形势发展的需要，一定程度上制约了稽查职能作用的有效发挥。目前，新一轮税收征管改革正在全国税务系统稳步推进，稽查管理体制改革是其重要内容。改革完善现行广西地税稽查管理模式，对于适应经济社会发展形势需要，充分发挥稽查职能作用，规范税收秩序，保障地方税收收入，具有重要作用。

为积极稳妥地推进广西地税稽查管理体制改革，科学划分地税稽查的职责范围，合理设置地税稽查机构，优化地税稽查力量配置，理顺征管、稽查各环节之间的关系，切实减轻纳税人的税收检查负担，维护良好的税收秩序，2012年5－7月，自治区地税局联合自治区编办、自治区财政厅开展了“广西地税稽查管理体制改革”专题调研，对改革完善广西地税系统稽查管理体制提出了初步建议。

一、广西地税系统现行稽查管理体制现状

（一）现行稽查体制基本情况

1．组织机构

目前，广西地税系统稽查机构共93个，按三级设置：自治区级稽查局、市级稽查局、县级稽查局，其中，自治区级稽查局、市级稽查局严格按照选案、检查、审理、执行四分离原则设置内部机构。具体包括：自治区级机构1个，级别为正处，内设机构有综合科、检查一、二、三科、审理科、执行科、举报中心；市级机构数17个（南宁市设立3个稽查局，桂林市设立2个稽查局，其他地级市均设1个稽查局），级别为正科，内设机构一般为综合股、选案股、检查股、审理股、执行股；县级机构75个，级别为股级，内部一般不设固定机构（如表1）。

表1　广西地税系统稽查机构设置（2011年）

2．稽查队伍

截至2011年底，广西地税系统稽查队伍共有1085人，占全区地税系统在编总人数的11．45%。其中自治区级机构23人，占全区地税系统稽查队伍总人数的2．12%；市级机构422人，占全区地税系统稽查队伍总人数的38．89%；县级机构640人，占全区地税系统稽查队伍总人数的58．99%。

从学历看，全区1085名稽查人员中，研究生学历34人，占全区稽查总人数的3．13%；专科、本科学历992人，占全区稽查总人数的91．42%；专科以下学历59人，占全区稽查总人数的5．44%（如表2）。

表2　广西地税系统稽查人员学历构成（2011年）

从年龄看，全区1085名稽查人员中，45岁以上418人，占全区稽查总人数的38．53%；35—45岁（含）428人，占全区稽查总人数的39．45%；35岁以下239人，占全区稽查总人数的22．02%（如表3）。

表3　广西地税系统稽查人员年龄构成（2011年）

从专业资格看，全区1085名稽查人员中，具有注册会计师资格的2人，注册税务师资格13人，法律职业资格3人，“三师”资格人数占全区稽查总人数的1．66%。

（二）稽查工作取得的成效

近年来，广西地税系统稽查部门在自治区党委、政府和自治区地税局的正确领导下，在有关部门的密切配合下，深入贯彻落实科学发展观，全面推进税务稽查现代化，严厉打击各种涉税违法行为，整顿和规范税收秩序，取得了良好成效。2008—2011年，全区地税稽查部门共检查纳税户7202户（次），累计查补收入39．9亿元（含自查收入），占同期全区地税收入（不含代征基金及费用）的2．65%。其中，查补税款10．42亿元，罚款1．76亿元，加收滞纳金7238万元，没收非法所得60万元。为完成全区地税收入任务作出了突出贡献。

1．深入开展专项检查，税收秩序持续好转

2008—2011年，全区地税稽查部门针对房地产、建筑安装、高收入行业个人所得、股权交易、交通运输、物业管理、医药行业、营利性教育机构等重点检查领域，共开展了36项专项调查，有效整顿了行业秩序，营造了公平的纳税环境。

2．加大案件查处力度，办案水平有效提升

2008—2011年，全区地税稽查部门查处涉税违法案件5046件，查处百万元以上的大要案160件，查补税款5．86亿元，占总查补税款的56．23%。

3．加强部门之间协作，虚假发票受到遏制

一是加强与公安、国税等相关部门的协作，对假发票“卖方市场”保持严打态势。2008—2011年，共查处假发票案件271起，端掉制售假发票窝点234个，抓获犯罪嫌疑人457名，缴获各类假发票5166．68万份，票面合计1334．5亿元。二是深入开展整治虚假发票“买方市场”行动。仅2010年，就对3558户用票企业进行了检查，查处593户，共查获虚假发票18．33万份，涉及金额9956．01万元，涉及税款1482．65万元，查补税款1188．09万元。

4．畅通举报信息渠道，有效拓宽稽查案源

2008—2011年，全区共受理涉税举报案件1421件，查处863件，查补税款、滞纳金、罚款共计8926万元。

（三）现行稽查管理体制存在的问题

广西地税系统现行稽查管理体制在“以查促收、以查促管、以查促改”等方面发挥了重要作用，但随着形势的发展，其难以适应经济社会发展变化需要的问题也越来越突出。

1．人员分布与税源结构不相适应

广西地税稽查体系中，自治区级稽查局主要负责区直企业的稽查、本辖区重大偷骗税案件的稽查，市级稽查局主要负责城区内企业的稽查，县级稽查局则负责县辖区内企业的稽查工作。在三级稽查体系中，人员分布呈金字塔形，县级稽查局人数占全区稽查人数的近60%，市级稽查局人数占全区稽查人数的近40%。但是，广西地方税源结构却呈现相反的状态。以各级稽查部门的专项检查查补收入为例，据统计，2008—2011年，自治区级稽查部门查补收入0．67亿元，市级稽查部门查补收入9．43亿元，县级稽查部门查补收入4．09亿元，其中，市级稽查查补收入占总查补收入的66．46%，县级占28．82%（如表4）。市级稽查局以占县级稽查局2／3的人数取得了超过2倍于县级稽查局的查补成绩。与税源结构不相匹配的人员分布会带来行政成本增加和执法的低效。按2008—2011年的数据计算，自治区级稽查局人均查补收入446．67万元，市级人均查补收入223．46万元，县级人均查补收入63．91万元。县级人均查补数仅为自治区级的14．31%，市级的28．60%。

表4　广西地税系统专项检查（含自查收入）数据

注：2008年没有开展自查。

2．组织架构与经济发展不相适应

随着经济社会的快速发展和区域经济一体化程度的加深，广西各类经济主体对外联系越来越密切。经济区域化、一体化深刻影响了企业组织形式的变化，许多企业纷纷设立分公司、二级机构、三级机构，跨县、跨市甚至跨省、跨国经营，经济往来和会计核算复杂。广西地税系统是按行政区划分自治区、市、县三级设置稽查机构，除自治区级稽查局统管全区稽查工作、市级对县级有业务指导管理职责外，市级与县级具体稽查范围划分明确，按行政区划各自负责辖区内的稽查工作。受管辖权所限，市、县两级稽查部门无法按经济区域开展工作，也无法对跨区域经营的企业开展深入、有效的稽查。

3．机构级别与职能地位不相适应

目前，广西地税系统自治区级稽查局为正处级，市级稽查局为正科级，县级稽查局为股级，稽查机构级别整体偏低，具体表现在：

（1）与协作单位相比。广西地税稽查部门在工作中，与法院、检察院、公安、国税等部门的交流协作较为频繁，其中，法院、检察院、公安的对应业务部门整体行政层级比地税稽查部门高半格甚至一格，国税稽查系统除自治区稽查局仍为正处级外，市县两级均高地税半格，分别为副处、副科级。工作中基于级别对等原则，地税稽查部门在与这些部门进行交流合作时，处于难以对等交流的尴尬境地，沟通协调工作开展不畅。

（2）与国有企业相比。国有企业虽然名义上已取消行政级别，除董事长、董事等主要领导仍采取任命制外，高管一般采用聘任制，但其隐形的行政级别依然存在，享有相应的级别待遇，并可根据工作需要进入行政机关任职，一些大中型国有企业隐形行政级别往往高于同一行政区划的地税稽查部门，如广西柳钢集团、广西投资集团、广西交通投资集团、广西金融投资集团等国有企业。地税稽查部门在对类似具有行政级别的国有企业进行检查时，常常面临对方的级别高于地税稽查部门的情况，稽查工作易受到阻碍。

4．人员素质与业务要求不相适应

（1）稽查人员严重不足。国家税务总局对稽查人员配备标准规定为15%～20%，自治区地税局结合广西实际，对稽查人员的配备标准规定为12%。据统计，2011年底，广西地税稽查人员占地税人员的平均比例为11．17%，略低于自治区地税局的规定，距国家税务总局的规定差距更大。14个市除了南宁、百色2个市外，其余都未达标，个别市甚至只有6．16%。而全区纳入地税征管范围的纳税户达到819634户，人均755户，即使按照人均年检查50户来计，也需15年才能检查完一轮，更勿论实际检查远远达不到这个数字。如表5。

表5　广西地税系统稽查人员分布（2011年）

续表

（2）基层一线力量薄弱。据统计，全区75个县级稽查局，每个县级稽查局人员配备平均不到10人，如东兰县稽查局仅有6人，凤山县稽查局仅有4人，这其中还包括局领导、内勤、综合等岗位。人员不足导致许多县级稽查局无法按照四分离的要求设置工作机构，即使按照规定设立了选案、检查、审理、执行各岗位，但在实际工作中，稽查人员往往身兼多职，既当检查员又当审理员、执行员，四分离仅仅通过交叉签名的方式走程序。如凤山县稽查局由包括正副局长在内的4名人员共同选案，分两组交叉进行检查和审理，最后4人共同负责执行。而那坡县稽查局由于稽查人员不足，平时只能配合征管部门对税收执法起到威慑作用，日常稽查形同虚设。当前的广西地税稽查体制同时出现了基层稽查力量严重不足和基层稽查人少事多的矛盾。

（3）人员整体素质不高。一是高素质人才缺乏。稽查的工作性质决定了稽查岗位的要求和执法风险都要普遍大于其他岗位，稽查人员不仅要掌握税收、法律、财会、计算机等方面的知识，同时还要求具有丰富的工作经验。但目前，全区稽查队伍中具有高学历、专业资格的人员太少。在全区稽查队伍中，研究生学历的34人，仅占3．13%；具有“三师”资格的18人，占1．66%。部分稽查人员不懂会计电算化、不懂现代企业制度、不懂国际惯例，对税收制度以及法律法规把握不准，已越来越不能适应稽查业务日益繁重复杂的要求。二是人员年龄偏大。在全区稽查队伍中，35岁以下的239人，占22．02%；35—45岁428人，占39．45%；45岁以上418人，占38．53%，呈现出老龄化的特点。

5．经费保障与工作需要不相适应

广西地税稽查体系中，除了自治区级稽查局经费独立核算外，市、县两级稽查局统一由其归属的各级地税局管理，由归属的地税局按全局人头平均数拨付正常办公经费，不设专用稽查办案经费，检查所发生的费用通过归属的地税局统一核准报销。部分得到当地政府支持的稽查局，可获得地方政府给予的一定数额的专项办案经费补助，或是按照查补入库收入获得一定比例的提成作为办案经费，但此项经费的数额、持续性没有保障，依赖于当地政府的态度和财政状况。稽查办案经费来源的不稳定、缺乏保障，造成稽查手段落后、装备不足、信息化程度不高。据统计，全区稽查部门共配备车辆230辆，平均每个稽查部门不到3辆，车辆超期服役问题突出。例如，北海市稽查局，6辆车中4辆已经超龄使用，部分甚至已经服役近15年。电脑1465台，其中，手提电脑475台，近60%的稽查人员无手提电脑使用，并且设备老化严重。如来宾市稽查局，已达到报废年限的电脑有14台，稽查工作基本停留在原始的手工操作阶段。由于经费的缺乏和装备的不足，一些稽查部门很少派人到辖区外调查，取而代之的是电话委托涉案地稽查部门代为调查或发函调查，严重影响了办案的质量与效率。

6．执法环境与执法刚性要求不相适应

（1）地方干预。地税系统实行双重管理体制，各级地税部门在接受上级部门管理的同时也接受当地政府的管理。按行政区域设置的稽查局在实行属地化稽查时极易受当地政府及相关部门的干扰，执法刚性受到削弱。

（2）内部干预。稽查局的身份归属决定了其易受到来自所属地税局内部的制约。由于稽查部门只接受上级稽查部门业务上的指导和考核，其人事权和经费开支均由所属地税局负责，当上级稽查局与所属地税局出现利益不一致的情况时，上级稽查部门的意图往往难以有效下达和实施，严重影响了税务稽查的独立性和执法效果。同时，稽查的职能不仅在于查处涉税违法行为，也在于通过稽查手段的运用、涉税违法事实的分析，发现征管漏洞，揭露征管部门应作为而不作为、不该作为而乱作为及徇私舞弊等执法违法的问题。而现行体制往往使遇到此类情况的稽查人员碍于同事情面，采取回避或者漠视的态度，使得税务人员违法、违纪行为得不到及时暴露和追究。

二、税务稽查管理体制国际、国内经验与借鉴

（一）国际经验与借鉴

1．部分发达国家的税务稽查管理体制

（1）美国税务稽查管理体制。美国实行联邦、州、地方三级税收制度。国内收入局总部设在华盛顿，下设东北、东南、中、西四个大区税务局，大区税务局下设33个分区税务局。总部及大区税务局都设有单独的税务稽查组织机构，一般以管理税务稽查工作为主，通常不负责案件查处工作，案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。各州地税局内部也设有专门的稽查机构，具体设置各有不同。以加州税务局为例，其州税务局内设稽查部，在全州设有13个地区性办公室，另在纽约、芝加哥、休斯敦单设3个地区性办公室，专门负责跨州甚至跨国稽查工作。美国税务稽查人员拥有较大的查处权，通常可以查阅纳税人的账户、存款，必要时有权直接冻结存款、查封私宅、收缴财产，拥有的执法权限甚至比警察和法官的还大。

（2）德国税务稽查管理体制。德国税务部门具有稽查职能的有：税务征收局稽查处、税务稽查局、税务违法案件调查局，三者在稽查深度、稽查手段、处罚力度上各不相同。从稽查深度上看，税务征收局稽查处仅是进行日常的管理性稽查，如果在检查中发现纳税人有一般税收违法的嫌疑，便移送到税务稽查局进行全面的查账稽查；如果税务稽查局发现检查对象有偷税及其他严重违法的嫌疑，但被查人拒不承认，而通过正常的税务稽查程序又难以取得证据，税务稽查局即将案件转到税务违法案件调查局，由调查局对嫌疑对象的所有涉税事宜进行全面、详实的调查取证。从稽查手段上看，征收局稽查处主要是就企业的纳税申报以及企业提供的账簿、报表进行检查；稽查局可以到纳税人的生产、经营现场进行检查，并可使用询问、调查银行存款等稽查手段；而税务违法案件调查局除可采用税务稽查的所有措施以外，还可采用刑侦手段。若发现偷税者有逃跑迹象的，可经局长批准，对偷税者实行24小时以内的拘留；经法官批准，可对偷税者工厂、商店及其他生产经营场所进行搜查，还可对其个人进行搜身。从处罚力度上看，凡经税务稽查局查处的案件除补税外，还须加收高于银行同期存款利息的滞纳金，并可处以一定数额的罚款，而税务违法案件调查局查处的案件，不仅要补税、加收利息和罚款，而且对构成犯罪的要由调查局向法院直接起诉或由检察机关提起公诉，给予6年以下的刑事处罚。

（3）意大利税务稽查管理体制。意大利负责国家财政和税收工作的职能部门主要是国库部和财政部，由财政警察、税务法院、税务监察服务中心、税务信息处理中心等机构协助财政部共同管理国家的税收工作。财政警察属于军队编制，工作具有相对独立性，其主要职责之一是查处偷漏税案件、保证国家财政收入。财政警察从事税收检查工作，要向财政部长报告。税务法院完全独立于财政部，分高级（国家）、中级（大区）、低级（省市）三个层次，隶属于本级法院，负责处理税务诉讼案件及税务执法人员的违纪问题。税务监察服务中心主要协助财政部在对现行偷漏税形式、主要方法进行分析的基础上，向财政部提供税务检查的重点行业及相关企业名单等资料。税务信息处理中心主要协助财政部登记纳税人税号、统计税收收入情况，确定行业平均收入和应纳税额及提供税收稽查结果的量化分析数据。

2．国际税务稽查管理体制借鉴

上述三国税务稽查管理体制各不相同，但也具有共同的特点可供借鉴和参考，如稽查职能定位准确，稽查机构地位较高、权限较大等。具体如下：

（1）稽查职能定位准确。三个国家都将税务稽查职能准确地定位于“执法型稽查”，即打击和惩戒涉税违法犯罪行为，维护税法尊严，实现税收公平正义。税务稽查虽然能为国家挽回税收损失，增加财政收入，但从根本上说，其作用还是对税收违法犯罪行为的打击与惩处。

（2）稽查执法权威性强。三个国家都赋予税务稽查较高的地位和较大的权限，基本上分为两种模式：一种是实行独立的税务警察制度，成为国家的特殊武装力量，如意大利的财政警察。税警的权力很大，除拥有一般警察所具有的刑事调查权外，税务防暴警察可以荷枪实弹，强制执行公务；另一种是在税务机关内成立专门稽查机构，如德国的税务违法案件调查局，它兼具警察、检察、行政执法的职能，既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦查权和起诉权，在税务违法犯罪案件调查中，拥有警察进行刑事侦查所应具有的职权和手段。

（3）稽查信息化程度高。发达国家税务稽查部门普遍使用计算机等现代化信息工具，特别是在稽查信息的收集和稽查选案中。信息化手段的运用，使税务稽查信息的来源更加广泛，稽查选案更加科学、准确。如美国从20世纪60年代起逐步在全国范围内建立了税收征管网络，目前90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的，实现了从税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源控制到纳税数据的收集、存储、检索等一系列工作环节的信息化。

（4）稽查人员素质较高。国外都非常重视稽查人员的配备，不仅重视人员数量更重视人员质量，有严格的选聘制度也有完善的教育培训制度。在美国税务部门，稽查工作并非人人能干，需持证上岗。查账人员分为普通查账人员和国际查账人员，涉外税收通常要由普通查账人员和国际查账人员两组人员协查。对一些专业化大公司的稽查，通常还要聘请社会上的一些专家协助进行检查。

（二）国内经验与借鉴

1．部分省、自治区地税稽查管理体制改革情况

近几年，国内部分省区对税务稽查体制改革进行了积极和有益的探索，为广西地税系统稽查管理体制改革提供了借鉴和参考。

（1）海南省地税系统稽查管理体制改革基本情况。海南省地税局从2009年开始进行省级稽查集中管理体制改革工作，构建跨区域稽查体制，实行省级稽查集约化、扁平化集中管理。主要做法如下：

一是撤销市、县地税局稽查局，分片区设立直属稽查局。海南省地税局撤销全省19个市、县（区）地税局内设的稽查局，按大片区设置省地税局第一至第五稽查局，分别驻点海口、三亚、儋州、琼海、东方等市，负责辖区内的稽查工作。二是提升直属稽查局规格，人财物统由省局直管。第一至第五稽查局均确定为副处级单位，人财物统一由省地税局直接管理，所有经费纳入省级预算。稽查业务工作直接归口省局稽查局领导管理。三是上收稽查选案权，强化案源系统管理。日常选案统一由省局稽查局负责，第一至第五稽查局有日常选案建议权（市县地税局也可向驻点稽查局提选案建议），但需报省局稽查局审核批准；第一至第五稽查局对举报、转办、交办案件可以直接立案检查，但需向省局稽查局报备。

（2）内蒙古自治区地税系统稽查管理体制改革基本情况。2002年9月内蒙古自治区地税局开始进行稽查体制改革，实行盟市一级稽查体制，取消旗、县（区）级地税局稽查建制。自治区地税局稽查局主管全区地税稽查工作；设立东、中、西部三个直属稽查分局，作为自治区地税局直属机构；各盟市设立稽查分局，作为各盟市地税局的派出机构，系统内上划自治区地税局管理。自治区地税局稽查局仍为正处级单位，东、中、西部三个直属稽查分局升格为正处级单位，各盟市稽查分局为正科级单位。自治区地税局稽查局的主要职责是领导、管理、组织全区地税稽查工作，具体稽查案件的查处由三个直属稽查分局和盟市税务稽查分局承担。

近年来，内蒙古自治区地税系统稽查管理机构改革出现了新调整，原来撤销的旗、县（区）级地税局稽查局又陆续恢复。据初步了解，主要是由于2002年的改革属地税系统内部的改革，未经机构编制主管部门审批，在人员编制管理和经费来源方面没有完全理顺，带来干部管理和经费保障方面的诸多问题所致。

（3）湖北省地税系统稽查管理体制改革基本情况。湖北省地税系统于2004年12月全面提升省、市、县三级稽查局规格，省局稽查局升格为副厅级单位，各市州稽查局升格为副处级单位，县（区）稽查局升格为副科级单位。2008年起，选择部分市州开展市州一级稽查体制改革。即撤销县市稽查局，在全市（州）范围内设立若干市（州）局直属稽查局统管全市稽查工作的体制模式。以武汉市地税局为例，武汉市地税局实行中心城区一级稽查体制，即撤销中心城区各区地税局的稽查局，由武汉市地税局稽查局统一负责中心城区稽查工作，同时保留远城区地税局稽查局，并由市局稽查局负责远城区稽查局的稽查选案和案件审理工作，远城区稽查局只负责案件检查和案件执行。

（4）湖南省地税系统稽查管理体制改革基本情况。2007年5月，根据湘政办发〔2007〕19号文的要求，湖南省地税局稽查局更名为“湖南省地方税务稽查局”，为省地税局管理的主管全省地方税务稽查工作的副厅级行政机构。2009年12月，在省直机关机构改革、简并中，省地税稽查局被重新确定为省政府机构系列中由部门管理的6个副厅级行政单位之一，机构级别、内设处室、人员编制均保持不变。2011年7月，全省的市州地税局稽查局升格为副处级，区县稽查局升格为副科级行政机构。湖南全省稽查机构升格后，省局在全国率先出台《分级分类稽查管理办法》，清晰、准确定位省、市、县稽查部门职责。

（5）其他省市税务部门稽查管理体制改革情况。2012年8月，国家税务总局启动国税系统稽查管理方式改革，在河北、河南、安徽、湖南4省和山东省青岛市开展试点，4省分别设立直属省国税局的第一稽查局，在业务上由省国税局稽查局统一领导；在青岛市国税局设立第一、第二、第三稽查局，在业务上由市国税局稽查局统一领导。省局或者市局直属稽查局的设立目的是上收稽查权限，打破区域限制，优化资源配置，推进专业化稽查、集约化稽查和分级分类稽查。而青海地税局在进行地税系统稽查机构改革时，将三个比较偏远市的稽查局撤并为一个稽查局，以集中稽查力量，提高稽查效率。

2．国内稽查管理体制改革经验借鉴

（1）提高地税系统稽查局的机构级别。湖北省、湖南省地税系统的稽查机构全部实行了升格，海南省、内蒙古自治区地税系统的稽查机构部分实行了升格。据了解，目前吉林、辽宁、黑龙江、陕西等省份也都实现了地税稽查局行政级别的提高，即将省级地税稽查局升格为副厅级，设区的市级地税稽查局升格为副处级，县级地税稽查局升格为副科级，提高了稽查机构的地位和权威，强化了各级地税机关对稽查工作的领导和支持。而广西区内的国税系统，也都在市、县一级实现了稽查局行政级别的提高，即市、县两级国税稽查局调整为副处级和副科级。

就目前全国税务系统稽查局的行政级别来看，国税系统稽查机构基本上都实行了升格；地税系统稽查机构部分实行了升格，尚有部分省、自治区、直辖市在积极研究办理中。可以说，升格反映了税务稽查机构行政级别改革发展的一种趋势。

（2）试行按经济区域设置稽查机构。海南、内蒙古地税部门在稽查机构管理体制改革中，进行打破行政区划限制的探索，按经济区域设置稽查机构。如海南地税系统分别按经济区域设置东、南、西、北、中5个直属稽查局，内蒙古地税系统按经济区域设置东、中、西部3个直属稽查分局。一些地区的国、地税部门在稽查机构改革中，撤销县一级稽查机构，上收稽查权限，强化省、市级稽查力量配置。

（3）进行机构、职能、人员、经费等方面配套改革。稽查管理体制改革，是一项系统工程。四省区在稽查管理体制改革过程中，都对机构设置、职能配置、人员管理、经费管理等进行了配套改革，这是保证改革取得成功的一个重要前提。如果仅机构改革单兵突进，而配套的人事、经费改革跟不上，就有可能影响机构改革的成效。如内蒙古稽查管理体制改革就出现一定程度的反复。

三、广西地税系统稽查管理体制改革的总体思路与基本原则

（一）总体思路

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面准确把握国际、国内税收征管改革和稽查管理体制改革趋势，科学设置稽查机构，实行扁平化管理模式，撤销市、县级稽查机构，按经济区域设置稽查机构，集约化配置稽查人员，并适当提高机构级别，明确稽查职责，理顺征管、评估、稽查关系，合理配置人员，不断提高执法的刚性，以充分发挥稽查职能作用，维护良好的税收秩序。

（二）基本原则

1．科学原则

要用科学发展观统领地税稽查工作，用发展的眼光看待稽查体制改革。稽查体制既要适应快速发展变化的经济形势，又要具有一定的稳定性，不能朝令夕改，经常调整，因此要具有一定的前瞻性。

2．效率原则

资源是有限的，只有科学合理地配置资源，才能发挥其最大效用。新的稽查体制要实现有限税务稽查资源的合理配置，切实做到人尽其才、物尽其用。

3．精简原则

机构精简、人员精干，才能实现机构运转的高效率和管理成本的下降。要改变现行按行政区划设置稽查机构的做法，撤销县级稽查机构设置，以较少的管理层次，确保政令畅通，运转高效。

4．独立原则

稽查机构、人员、经费的相对独立，是保证执法刚性的必要条件。机构相对独立就是下级稽查局在业务上只受上级稽查局的领导；人员相对独立就是对稽查干部管理的相对独立；经费独立就是实行单独的经费预算。

四、广西地税系统稽查管理体制改革建议

借鉴国际、国内税务稽查管理体制改革经验，结合广西区情和地税系统稽查工作实际，建议对广西地税系统稽查管理体制进行必要的改革。

（一）设置片区稽查局

全区地税系统稽查设立自治区级稽查机构，撤销市、县级地税局稽查建制，打破行政区域，设置8个直属片区稽查局，即：南宁（负责南宁市和崇左市区域的稽查）、柳州（负责柳州市和来宾市区域的稽查）、桂林（负责桂林市区域的稽查）、梧州（负责梧州市和贺州市区域的稽查）、玉林（负责玉林市和贵港市区域的稽查）、钦州（负责钦州市、北海市和防城港市区域的稽查）、百色（负责百色市区域的稽查）、河池（负责河池市区域的稽查）地方税务稽查局。设置原因如下：

1．历史原因

贵港、贺州、来宾、崇左4个城市都是年轻的城市，分别于1995年10月、2002年10月、2002年12月、2003年8月建市，建市前分别作为玉林地区辖区、贺州地区、柳州地区、南宁地区存在。贵港建市前就是玉林地区（1997年撤地区设地级市）的辖区，柳州地区、南宁地区行政公署就设在柳州市和南宁市，联系非常紧密。钦州、北海、防城港3市地域相近，历史上都曾是钦州地区辖区，所辖县区较少，同属于海港城市，具有较大的相似性。

2．地理原因

贵港、贺州、来宾、崇左4个城市都相邻一个经济较为发达城市，分别为玉林、梧州、柳州、南宁，相互之间交通极为便捷。并且4市所辖县（城区）较其他市也显得数量较少，地域较小。钦州、北海、防城港三市在地理上交通比较便利。

桂林、百色、河池三市从人口、所辖县等来说，都属于广西辖区较大的市，其中，桂林辖12县，百色辖11县，河池辖10县，其他11个城市所辖县最多不超过6个，三市可称得上地域广阔。三市单设片区稽查局具有地理上的便利。

3．税源状况

贵港、贺州、来宾、崇左等4市由于建市时间短，经济总量较少，属于广西的欠发达地区。据2011年的数据，4市的地税收入仅占全区地税收入的10．27%，纳税户数也仅占18．18%（如表6）。钦州、北海、防城港同处于北部湾经济区内，享受北部湾经济区特殊政策，从税收稽查的角度出发，在钦州设立片区稽查局有利于工作开展。

表6　2011年广西各市辖区地税收入情况

（二）职能与级别设置

1．职能设置

自治区地税局稽查局主管全区地方税务稽查工作，其职能主要为指导、管理、监督、服务，领导全区地方税务稽查工作，对涉税大要案件进行审理把关，管理并组织查处涉税大要案件，协助人事、财务部门负责稽查系统人事、经费的管理等。

8个片区稽查局，作为自治区地税局稽查局的直属机构，行政上直接受自治区地税局的领导，在业务上受自治区地税局稽查局的指导，与基层地税局互不隶属。主要职能为稽查、监督，负责辖区内地方税收稽查工作，受理并查处辖区内涉税举报案件等。

2．机构级别

自治区地税局稽查局行政级别由正处级升格为副厅级，直属片区稽查局级别为正处级。

（三）人员配备

考虑到稽查力量的薄弱和稽查工作的重要性，根据国家税务总局稽查人员配备标准，结合广西地税系统实际，在新体制中建议全区地税稽查人员按地税行政编制总数的12%～15%比例配备。需增加的稽查人员编制从全区地税系统现有人员编制中调剂解决，不增加全区地税系统总的编制控制数。

（四）经费保障

全区地税系统稽查基本经费由自治区地税局列入部门预算，自治区地税局稽查局和各片区稽查局为二级预算单位，财务实行独立核算。

同时，稽查查补收入按属地原则和预算级次分别缴入国库，对应的财政部门根据稽查查补收入情况和办案需要安排办案补助经费，以弥补稽查办案经费的不足。

五、改革建议的评估及可行性分析

（一）改革建议的评估

改革建议方案是对现行稽查管理体制的彻底变革，是在全区地税系统垂直管理的基础上对地税稽查实行自治区一级稽查模式，具有明显的优势。

1．有利于集中稽查力量，提高行政效能

由于实行自治区一级稽查模式，地税稽查机构实行了内部垂直管理，在全区范围设置了片区稽查局，稽查人员由分散管理变为集中管理，检查权由分散行使变为集中行使，便于在片区和全自治区之内统一调配地税稽查力量，集中查处涉税案件，提高行政管理效能。

2．有利于增强执法独立性，避免内外部干扰

在全区范围设置片区稽查局，实现地税稽查系统垂直管理后，可减少地方干预，维护税收法规的严肃性和执法刚性。

3．有利于统一政策标准，促进执法公平

现行体制中稽查局归属当地地税局管理，各地地税局出于各种考虑，在查处违法案件时标准存在不一致的地方。新体制实现了地税稽查系统垂直管理，可以避免由于执法不规范、政策不统一而导致的税务纠纷，从而保障纳税人权益和维护税务系统形象。

（二）可行性分析

1．符合广西经济社会发展实际和税源分布状况

随着广西经济社会的不断发展和工业化、城镇化的不断推进，税收集中度不断提高，税源越来越集中在城市，特别是大中型城市，属于地税征管范围的第三产业和建筑安装业尤其如此。撤销市、县级稽查机构，调整充实省、经济片区两级稽查力量，正是适应经济形势发展、合理配置稽查资源的正确选择。

2．符合税务稽查改革方向

近年来，国家税务总局为适应当前税收集中度不断提高的变化趋势，积极探索适合稽查工作发展实际需要的新的体制模式，并就稽查组织机构扁平化进行了研究和试点。在《2012年全国税务稽查工作要点》中更明确提出：“鼓励各地开展稽查管理创新，推进稽查管理方式改革，积极推行市（地）级一级稽查体制，调整、充实省、市两级稽查力量”。广西地税稽查体制改革的研究和探索符合国家税务总局的改革方向。

3．具有国际、国内成功经验可供借鉴

跨区域设置税务稽查机构，实行机构扁平化、人员集约化管理，是国际一些发达国家比较普遍的做法。近年来，一些省、自治区、直辖市税务部门根据国家税务总局的要求和当地的实际情况，创新税务稽查管理模式，实行了稽查机构扁平化管理模式。除个别地方由于改革的不彻底出现反复以外，绝大部分改革较为成功，已获得较为显著的效果，为广西地税稽查管理体制改革提供了宝贵经验。

4．可以实现政府、纳税人、税务部门三方共赢

（1）政府的方面。改革现行的稽查管理体制，可以充分发挥稽查职能作用，维护税收秩序，保证税收收入，创造良好的税收环境，对于促进经济增长，保障财政收入的持续稳定增长，必将带来积极的影响。

（2）纳税人方面。改革现行稽查管理体制，可相对集中税收检查权，有效避免对企业的多头、重复检查，减轻企业纳税成本，有利于企业的正常生产经营。

（3）地税部门方面。改革现行稽查管理体制，撤销县级稽查机构，上收县级稽查机构人员到片区稽查局，实现稽查人员的集约化使用，可以增强稽查队伍整体合力，有利于改善稽查人员的工作、生活条件，拓宽干部的成长空间，可以获得全区各级地税机关和广大干部职工的支持。

六、推进广西地税稽查管理体制改革的相关配套措施

（一）进行相关配套改革

为保障稽查管理体制改革的顺利推行，必须进行干部人事管理、经费保障等配套改革。为保证稽查干部有正常的晋升渠道，内设机构副科级以下干部由8个正处级片区地方税务稽查局负责提名、考核，报自治区地税局审核通过后任免；正科级干部的任免，由片区稽查局提名，会同自治区地税局人事处考核后，报自治区地税局决定任免。全区地税系统稽查基本经费由自治区地税局列入部门预算，同时，在保证查补税款按预算级次缴入国库的前提下，要协调好查补税款所在地政府、财政与片区稽查局的关系，依据查补税款情况，安排一定的补充经费，以弥补基本经费不足，保证稽查办案工作需要。

（二）构建部门协作机制

要在严格落实稽查既分工制约又协调配合的“四分离环节”管理机制基础上，积极建立起与征管、法规、税政等部门之间的信息沟通衔接机制，实现以查促管、查管互动。要不断巩固和完善税警协作办案机制和信息交换制度，整合部门间协作办案资源，形成部门合力，发挥协同打击涉税违法犯罪的优势。要切实加强与土地、房产、工商、财政以及纪检、监察、检察等有关部门间的协调配合，注重工作沟通，拓宽交流渠道，完善合作机制，切实推进综合治税。

（三）创新稽查工作方式

要根据经济社会发展变化和稽查管理体制的变化，重新设置稽查内、外部管理流程。要继续推行分级分类稽查等行之有效的方式，强化税务稽查案例分析和应用，开展税收违法案件新动向的预测和研究，探索稽查新方法、摸清作案新手段、掌握案发新规律，以指导税务稽查执法实践。要树立稽查创新理念，加强查办情报信息的交流，积极探索税收专项检查和区域专项整治、交叉检查的新模式、新方法，提高检查质量和效率。要逐步建立重点企业和行业稽查信息资源库、案例库和行业税收检查指南等，不断深化税务稽查的科学化、精细化管理。

（四）完善考核评价机制

要建立科学的稽查工作考核指标体系，减少对案值等方面的考核，强化对办案深度和定案准确性等方面的考核，克服收入型稽查考核指标体系对税收稽查执法工作的干扰，建立起以“质”为主，以“量”为辅的地税稽查工作考核评价体系。质的指标主要是体现地税稽查机构和稽查人员依法办案程度的衡量标准。一般应包括：复查查补率、案件移送率、诉讼胜诉率、举报查结率、查补入库率、查补处罚率、税务文书使用合格率、执法程序规范率等。而量的指标则是体现检查面、检查成果的衡量标准，包括查补收入总额、检查面等，作为对质的考核指标的辅助，从而实现以查促收，而不是以查补收，通过强化地税稽查执法的威慑力，积极引导地税稽查实践工作实现从“收入型稽查”向“执法型稽查”的转变。

（五）推行干部能级管理

根据税务稽查工作性质，建议建立类似于公安警衔、海关关员等级制的税务稽查人员等级制度，对不同等级的稽查人员赋予不同的稽查权限，给予不同的职业薪酬待遇，从而在税务稽查队伍中建立一种自我提高和完善的长效激励机制，有效地促进和培养稽查人员的职业荣誉感和敬业精神，促进稽查人员提高自身素质，调动地税稽查人员工作积极性，促进地税稽查事业科学发展。

课 题组组 长：关　礼

课题组副组长：席鸿康　蒙建敏　李　伟　赵汉臣　　　　

　　　　　　　朱伟明　苏忠怀　苏文豪　　　　　　　　

课 题组成 员：陆　敏　黎海君　汪星明　唐啓壮　　　　

　　　　　　　王怡菲　兰　野　高丽峰　欧阳昌永　　　

　　　　　　　马炳寿　龙　泉　蒋艳芳　杨　静　　　　

　　　　　　　苏如飞　刘石敏　韦洛然　龙　娟　　　　

　　　　　　　执笔人：汪星明　高丽峰　马炳寿　杨　静

　　　　　　　苏如飞　刘石敏