广西育林基金管理研究

广西育林基金管理研究

曾纪芬　梁　智　陈兴才　杨真祝　何业锦　陈庭均　靳友雯

一、研究背景、意义、内容及创新成果

(一)研究背景

育林基金制度作为维持和促进林业发展而建立起来的一项林业专项资金制度，实行50多年来，对我国、也对广西林业发展起到了极其重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济不断发展，公共财政管理体制不断完善，科学发展观深入实践的新形势、新任务，对加强广西育林基金管理提出了更新、更高的要求。

1.党中央、国务院对新时期育林基金管理工作提出了更高要求。2003年，中共中央、国务院就在《关于加快林业发展的决定》中明确指出“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实观林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务”，标志着林业发展方针，开始转向科学、可持续发展道路。2008年，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确要求，改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。

党中央、国务院关于林业发展及育林基金管理方面的重要论述和要求，是当前乃至今后一段时期林业改革与发展的重要指针，为推进广西育林基金管理改革指明了方向。育林基金管理改革必须从实际出发，采取有效措施，着力推进广西育林基金管理改革。

2.林业的可持续发展对育林基金管理提出了更高要求。育林基金制度从建国初期建立开始到现在，虽历经多次修订、完善，一直是我国林业发展一个重要、稳定的资金来源。据不完全统计，自建国初期至2004年，全国共筹集育林基金850多亿。建国初期至2008年，广西共筹集育林基金约71亿元，为广西林业的维护和发展积累了大量资金。育林基金的建立促进了“以营林为基础”林业经营方针的贯彻落实，有效地弥补了林业生产经营过程中出现的“重采轻育、采育脱节、森林资源得不到及时恢复和增加”的缺陷，在资金筹措方面基本上保证了营林生产资金之需。

近年来，随着林业改革的不断深化，实现林业可持续发展的各项措施的落实，对育林基金管理提出了更高的要求。一方面，育林基金征收数额萎缩。自1998年中央实施天然林保护工程以来，来自天然林的林木采伐量大大减少，林区林农来自天然林的收入急剧萎缩，育林基金征收数额也随之相应减少。另一方面，森林资源的培育、保护和管理又需要大量的资金。在这种背景下，我们对育林基金的管理，既要考虑对林业发展资金的筹集问题，更要通过政策的调整，引导更多的社会资金投入林业的可持续发展中。

3.政府职能的转变对育林基金管理提出了更高要求。我国政府正经历由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题。但由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性，政府职能转变的任务仍然十分繁重。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把精力更多地放在促进社会事业发展与和谐社会建设上。

林业部门作为负责我国生态建设和森林资源保护的职能部门，也必须向公开、法制、服务型转变。就育林基金而言，林业部门由原来的征收、使用、管理三位一体，变为征收者和管理者，即由基金的经营者变为确保基金有效运作的服务者。因此，育林基金的改革必须与相关政府职能的转变、优化相结合，明确各部门间权责划分，积极转变相应部门职能，收足、管严、用好育林基金，杜绝育林基金使用中截留、挪用、平衡财政预算等现象，实现政府职能由传统的行政审批型向现代的公共服务型转变，保证林业事业持续健康有序地发展。

4.财政管理体制的不断完善对育林基金管理提出了更高要求。随着我国财政管理体制的不断完善，及财政预算管理的加强，育林基金也由最初的行政事业性收费转为政府性基金，从最先的部门管理过渡到预算外管理，再由预算外管理过渡到预算内管理。2002年以来，国家已明确育林基金列为政府性基金管理。育林基金作为政府性基金纳入预算管理后，对育林基金的管理提出了更高的要求。一方面，改变了育林基金作为部门基金、部门所有的传统观念，把育林基金纳入更高层次的政府管理范畴，育林基金的管理必须站在全新、更高的角度去思考。另一方面，作为政府性基金，育林基金在管理上必须更加规范化，诸如征收标准的确定、基金预算的编制、基金的使用范围等等，都要通过改革予以完善。

5.“三农”问题的全面解决对育林基金管理提出了更高要求。近年来，由于政府对林业生态建设的不断重视，出台了一系列林业税收优惠政策，林业总体税负变轻。但与其他行业，特别是涉农产业的税负相比，林业总体税费负担仍然较重，其中育林基金一项的征收比例就高达20%。而就全国宏观税收环境来说，自2006年全面取消农业税以来，近期几次税收制度(含行政事业性收费)的改革都体现出“减税让利”的改革方向。特别是随着农业税的免征，各项农业补贴制度的建立，及国家对粮区、粮农和粮食产业的“多予”机制不断健全，农业结束了“剪刀差”，迎来了“反哺”时代。

但与此同时，“林业弱、林区困、林农穷”的“三林”问题逐渐浮出水面，林农生活贫困加剧，要求减低育林基金征收比例的呼声日趋高涨，“三林”问题已成为我国“三农”问题的新“瓶颈”。育林基金作为与林农切身利益及林业发展密切相关的政府性基金，其改革是我国深化税费改革、深入解决“三农问题”，促进林业发展和社会和谐的必然选择。

(二)研究意义

广西森林资源十分丰富，是我国南方重要的林木产区之一。丰富的林业资源，是国民经济可持续发展的重要基础，是老百姓安居乐业的物质保障。深化广西育林基金管理研究，既有利于完善和深化广西育林基金改革，又能对全国育林基金的改革起到探索和借鉴的作用，具有非常重要的政策创新和现实指导意义。

1.丰富了国家有关林业改革与发展的内容。党中央、国务院基于国家发展战略的需要，多次提出了要改革育林基金管理办法。按照中央确定的战略方向，立足于广西现状，对广西的育林基金管理办法进行了系统的研究，全面分析了现行育林基金管理的问题，提出了切实加强育林基金管理的具体政策措施，进一步丰富了国家有关林业改革与发展的内容。

2.适应了当前林业和财政管理的需要。育林基金作为一项政府性基金，是国家财政收入的重要组成部分。随着林业改革和财政管理的不断深化，对现行的育林基金管理暴露的诸多问题，需要及时研究，采取可行措施加以完善。

3.实现了育林基金管理的体制创新。一是进一步深化了林业科学发展理论;二是明确指出育林基金改革应实施分类指导的原则;三是提出构建育林基金绩效评价体系。在新形势下创新了育林基金的管理体制。

4.具有较强的现实指导意义。在比较中外育林基金管理制度的基础上，提出了加强广西育林基金管理的总体思路，具体阐述了推进广西育林基金管理改革的政策措施，提出了建立健全育林基金绩效评价体系和奖惩机制的政策建议，对当前和今后的育林基金管理具有较强的指导意义。

(三)研究内容

一是全面考察育林基金管理改革的时代背景。我国育林基金制度始建于建国初期，随着社会主义市场经济的发展、财政管理体制的完善，以及国家对林业投入模式的转变，其征收、使用和管理制度不仅不能适应新时期党中央、国务院对林业可持续发展的需要，也与转变政府职能、加强财政管理、及解决“三农”问题的要求不相适应。因此，中共中央、国务院早在2003年就明确指出“要改革育林基金征收、使用和管理办法”，育林基金的改革势在必行。

二是深入分析广西育林基金管理状况。育林基金是我国最早建立的林业专项资金，自1972年我国将育林基金由林业部统一管理改为由省、市、地统筹安排，广西育林基金征管除了在提取标准、管理体制等方面的进行了局部调整外，这一由省、直辖市、自治区统筹安排的育林基金制度一直沿用至今。从2006～2008年三年间广西育林基金收支现状来看，全区育林基金的征收收入基本呈逐年增长的趋势，征收工作取得一定进展，支出结构虽然逐渐趋于优化，但仍不合理，需进一步改革。营林造林和森林保护支出逐渐加强，营林造林能力有很大提高，但用于机构人员的支出占总支出的比例超过1/3，育林基金“养人”问题仍十分突出。此外，当前育林基金在征收管理上也存在着如制度建设滞后、征管效率偏低、征收比例过高、支出管理不严、支出结构失衡、使用效率不高等亟待解决的问题。产生这些问题的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的，既有政策因素，也有管理和体制等方面的原因，是诸多因素相互交织、共同作用的结果。

三是借鉴国内外育林基金管理的成功经验。一方面，虽然各国的林业管理体制和林业经营模式各不相同，扶持政策的形式与内容也存在差异，但从本质上讲，国外的林业基金与我国的育林基金制度都是林业筹集资金的一种形式，都为各国林业发展做出了重要贡献，其成功经验对我国也具有一定的借鉴意义。另一方面，随着1972年我国将育林基金由林业部统一管理改为由省、市、地统筹安排，以及我国市场经济体制的建立，各省为适应社会主义市场经济的发展，对育林基金征收管理改革进行了积极的探索，在征收比例及留成比例的调整、加强征管、规范使用、完善配套措施等改革中获得了许多宝贵的经验。

四是探索育林基金管理改革的政策措施。深化广西育林基金管理改革，需要在全面贯彻科学发展观，构建和谐社会的前提下，从广西林业发展全局出发，既要考虑长远，又要顾及当前，按照总体设计、逐步推进的原则，制定分阶段递进的改革目标。以减轻负担、分类指导、平稳过渡及规范管理为原则，推进育林基金管理制度创新，不断深化育林基金的预算改革，深化征管改革，降低征收比例;建立稳定的财政投入机制，和有效的育林基金绩效评价体系;转变职能、强化责任，深化林业部门机构改革，最终实现林业的科学可持续的发展。

(四)成果及创新

1.研究成果。一是深入调研，收集了大量广西育林基金管理的一手资料。本课题组深入一线调研，收集、整理了大量广西育林基金收支及管理的第一手资料，为深入分析广西育林基金收支及管理中存在的问题及制定改革措施提供了可靠的依据。并在此基础上，对广西育林基金的征管政策、收支情况等管理现状及问题进行了较为详尽的阐述和分析。

二是深入剖析广西育林基金管理问题的成因。本课题不仅对广西育林基金现状进行了客观、深入分析，提出了广西当前育林基金管理上存在着诸如制度建设滞后、征管效率偏低、征收比例过高、支出管理不严、支出结构失衡、使用效率不高等亟待解决的问题。更为重要的是，对广西育林基金管理中存在问题的成因进行了深入的分析，为深化广西育林基金管理夯实了研究的基础。

三是提出了广西育林基金管理改革的总体思路和具体措施。本课题提出，深化广西育林基金管理改革，需要在全面贯彻科学发展观，构建和谐社会的前提下，从广西林业发展全局出发，从长远考虑，既要考虑长远，又要顾及当前，按照总体设计、分布推进的原则，制定分阶段递进的改革目标。以减轻负担、分类指导、平稳过渡及规范管理为原则，推进育林基金管理制度创新，不断深化育林基金的预算改革，最终实现广西林业的科学可持续的发展。就育林基金管理改革的具体措施而言，一要应深化征管改革，减低征收比例，强化征收管理，深化会计核算改革;二要建立健全林业财政投入和评价机制，在健全相应财政政策的基础上，建立稳定的财政投入机制和有效的育林基金绩效评价体系;三要深化林业部门机构改革，以转变职能、强化责任为基础，严格控制机构人员数量。

2.课题创新。一是进一步深化了林业科学发展理论。我国林业发展理论经历了从传统的林业生产理论，到现代林业理论，再到可持续发展理论的转变。育林基金改革作为林业变革和转折时期中的一项重要内容，其改革不仅全面贯彻落实科学发展观和以人为本的理念，其经营管理新机制亦是积极探索林业科学发展之成果。本课题对育林基金改革的研究与探索，不仅是对新时期我国林业可持续发展理论的实践检验，更是对林业科学发展理论的进一步深化。

二是明确指出育林基金改革应实施分类指导的原则。从育林基金设立至今，我国对于育林基金的征收、管理只在所有制形式上有所划分。由于现阶段经济、社会、资源条件，以及林业产权制度等的不同，育林基金改革不能沿用以前的模式搞“一刀切”。本课题报告明确指出，深化育林基金改革必须坚持分类指导原则，区分不同情况，针对不同特点，采取不同的改革措施。这是基于我国国情、广西区情、林业特点的现实选择，有利于稳妥推进育林基金的改革。

三是提出构建育林基金绩效评价体系。绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。育林基金作为我国发展林业，保护、培育和开发利用森林资源，维持林业再生产的政府性基金，长期以来由于缺乏考核标准，至今仍没有建立相应的绩效评价体系。本课题研究报告提出构建育林基金绩效评价体系，在新形势下创新了育林基金的管理体制。

二、广西育林基金管理状况

林业作为为人类社会生存和发展提供环境条件的重要部门，它既是国民经济的基础产业，又是重要的社会公益事业。在实现国民经济和社会可持续发展中，林业始终处于“优化环境与促进发展”的基础和主体地位，具有不可替代的保障和支撑作用。

(一)育林基金管理的历史沿革

育林基金是为了恢复、培育和保护森林资源，弥补国家营林资金投入不足，本着“以林养林”原则而建立的林业生产性专项资金。主要由林业部门从木材销售收入中按规定比例提取或征收。育林基金是我国最早建立的林业专项资金，其发展历程大体可分为三个阶段。

1.第一阶段:建国初期至1964年。这一时期，全国统一了育林基金管理办法。1953年以前，各地区对采伐国有林制定了征收育林费的办法。东北、内蒙古规定，在销售环节按木材售价征收20%的育林费，华东规定征收10%，西南规定征收6%。中央林业部根据中央人民政府政务院财政经济委员会批准的育林基金收支管理原则，于1954年3月统一颁发了《育林基金管理办法》，其主要内容为:(1)采伐国有林征收的育林费，85%编入财务收支计划上缴国库，余15%留作育林基金，汇缴林业部。清理林场及森林抚育的一切收入，亦列为育林基金。(2)育林基金使用范围。国有林征收的育林基金用于国有林更新育林支出，私有林的育林基金，以奖励、补贴、供给种苗等方式资助林农营造用材林等所需费用。(3)育林基金单独编制专项预算，专款专用，由林业部统一管理，不列入国家预算。(4)建立育林基金预决算制度，育林基金预算由中央、地区、省林业部门分级管理，在各自范围内调剂平衡，接受同级财政部门监督。(5)育林基金收入不足，周转困难时，由银行发放短期贷款解决。

大跃进时期，森林遭到大破坏，为了解决恢复森林所需的经费，财政部、林业部联合下发的《财政部、林业部关于国营木材采伐企业的迹地更新经费列入木材采伐成本的几项规定》明确，从1960年起，对国有林区国营采伐企业所需迹地更新费，按固定金额列入木材成本，不再提取和交纳育林费，利润上缴财政。迹地更新费定额按当年需要核定，一年一定，专款专用。由于当时在经营思想和工作上重砍轻造，企业为了降低成本，往往少提或不提迹地更新费，影响采伐迹地及时更新。同时，由于影响木材成本的因素复杂，不便于考核、对比，从1962年起，国有林区停止实行迹地更新费计入成本的做法，恢复提取育林基金。提取办法由按木材销售比例改为按数量计提，每销售1立方米原木征收10元。育林基金既用于国有林迹地更新，也用于国营造林事业的支出，使用范围也扩大了。育林基金收入由省、直辖市、自治区汇集后，统一上缴林业部，实行分级管理。

2.第二阶段:1964年至1972年。这一时期，主要是对国有林区育林基金的征收和使用范围作了一些补充规定，并根据集体林区的特点，单独制定了集体林区育林基金制度。1964年2月，财政部、林业部和中国农业银行联合颁发了《集体林育林基金管理暂行办法》。这个办法规定建立甲种育林基金和乙种育林基金。

甲种育林基金是生产经营单位收购时或直接组织采伐集体林的木材和竹林时，按木材每立方米5元，毛竹每百根5元的标准缴纳育林基金。国营林业企业在销售时缴纳，供销社、手工业合作社和其他单位在收购或采伐时缴纳，按月汇缴省(直辖市、自治区)林业厅。该项育林基金主要用于集体林采伐迹地的更新和竹林的垦复，其次用于扶助社队造林、育林、护林;有多余资金时，也可以用于国社合作造林。

乙种育林基金是从社队向生产经营单位交售木材、竹材所得的山价收入中提取的。木材按每立方米2元，毛竹每百根2元，由收购或组织采伐集体林的单位，按收购或采伐木材、竹材的数量，在付给的山价中代扣，并汇缴当地县林业部门，该项育林基金，主要用于原缴纳育林基金的生产单位进行迹地更新造林、竹林垦复、育林和护林，不足时，可由省、市、自治区林业厅用甲种育林基金给予补助。

甲、乙两种育林基金由省、直辖市、自治区林业厅统一管理，必要时，林业部可对甲种育林基金在省际间进行调剂。

3.第三阶段:1972年至今。1972年5月，农林部、财政部联合颁发的《育林基金管理暂行办法》规定:育林基金(包括从国有林和集体林中提取的)由省、市、自治区革命委员会统筹安排，用于发展林业;年度收支计划和会计决算抄送农林部、财政部备案。由此，我国将育林基金由林业部统一管理改为由省、直辖市、自治区统筹安排，年度计划和决算报送林业部备案的管理办法。几十年来，除了在提取标准、管理体制等方面的局部变化外，这一由省、直辖市、自治区统筹安排的育林基金制度一直沿用至今。

自1972年我国将育林基金由林业部统一管理改为由省、直辖市、自治区统筹安排以来，广西育林基金征收标准的主要变化有:1982年，根据林业部、财政部《关于提高南方等省育林基金、更改资金提取标准的通知》，育林基金提取标准由每立方米木材提取7元(其中甲种5元，乙种2元)提高到12元。1988年，国家经济委员会、林业部、财政部、国家物价局、国家工商行政管理局下发《关于整顿和调整南方集体林区木材费用负担问题的通知》规定，育林基金、更改资金按木材经营单位收购后的第一次销售价的20%征收(育林基金12%、更改资金8%)。2003年，财政部、国家发展和改革委员会、国家林业局《关于全面清理整顿涉及木材生产经营收费项目的通知》(财综〔2003〕56号)、《财政部关于发布全国政府性基金项目目录的通知》(财综〔2004〕6号)，将维简费并入育林基金，在国家下达新的规定和标准前，仍按原规定和征收标准执行，即按木竹经营单位收购后的第一次销售价的20%征收。

表1　各阶段育林基金征收标准比较

(二)广西育林基金管理现状

近年来，广西财政、林业部门认真贯彻落实国家和自治区关于育林基金管理的各项政策，采取了切实可行的措施，不断加强育林基金的征收管理，取得了明显成效，有力地促进了林业各项事业的发展。

1.广西林业基本概况。广西是一个“八山一水一分田，还有一片海”的少数民族自治区，山地面积占总面积的75%。由于广西地处亚热带，水量丰沛，雨热同季，物种资源丰富，植物一年四季均可生长，自然条件优越，是我国南方重要林区之一。广西现有林业用地面积2.26亿亩，占全区土地面积的64%;现有森林面积1.93亿亩，森林覆盖率54.2%，居全国第四位;活立木总蓄积5.58亿立方米，居全国第七位。“十一五”期间，每年商品材采伐限额达1300万立方米，约占全国七分之一，居全国第一位。2008年，全区实现林业产值670亿元，松香、八角、玉桂、栲胶产量在全国各省(自治区)中列第一位，松香产品产量占全国松香总产量50%以上。

图一　广西林业用地面积及森林覆盖率

2.广西育林基金管理政策。(1)育林基金征收标准。广西育林基金的现行征收标准是，按木竹经营单位收购后的第一次销售收入的20%征收。

木材类:木材按木材经营单位收购后的第一次销售价的20%征收育林基金，其中桉树10%;罚没类木材征收育林基金20%。

竹类:毛竹、篙竹及其制品(制品只征收毛竹片和毛竹跳板)，按基层供销社收购后的第一次销售价(不包括从销售点到购货单位的运杂费;如实行送货制，从销售点到购货单位的运杂费另行开票，不列入销售价款内)的8%征收育林基金。如果原竹已征收育林基金，其制品则不再征收。

林副产品:旧房料(包括木柱、板、方)，不分年限，按经营者第一次销售价的20%征收育林基金;按成交价征收的育林基金分别有砧板、木制半成品、成品(除中小家具外)10%(如果生产木制品时所使用的原木已征收育林基金的，则不再征收)，香粉皮及半成品20%，栓皮、栲胶原料和茯苓5%;薪柴和木炭(即产地在乡(镇)而销往外地)按每五十公斤征收育林基金1元和4元;云耳、木耳、香菇(即使用木材作辅助材料生产耳、菇品)按实际耗用木材数量的10%征收育林基金，并且只能在生产环节征收。

边贸木材及其制品、林副产品:对于边贸木材及其制品、林副产品，按照自治区人民政府《关于清理规范我区边境贸易收费有关问题的通知》(桂政发〔1999〕75号)和自治区物价局、林业厅《关于部分木制品、林副产品征收“两金一费”及有关问题的通知》(桂价农字〔1991〕248号)精确规定，其育林基金按成交额的10%征收。

(2)育林基金管理政策。①使用范围。育林基金专项用于森林资源的培育、保护和管理。

造林营林支出。包括荒山荒地植树造林、飞播造林、采伐迹地更新造林、造林贷款贴息;封山育林、幼林抚育及改造残次林;种苗生产及良种繁育;森林资源清查、建档、造林规划设计。

森林保护支出。包括护林防火、防止森林病虫害装备及设施;动植物自然保护区、水源林、海防林管护;改燃节柴补贴。

林业科研教育支出。包括林业科研课题及技术成果推广、应用;林业教科和技术辅导、培训。

更新改造支出。包括林区维护再生产的道路、桥梁建设及其维修、改造、养护;为改善木材水运条件进行局部河溪疏通整治、简易过坝及防洪设施;伐区简易房屋、零星基建和乡镇林业工作站、基础推广站、林业派出所、乡村林场建设补助;多种经营综合利用的基础设施。

林政支出。包括林政管理和办案经费;林政机构、木材检查站业务费、设备购置费及人员所需的办公室、住房建设补助;林业公安、林业检察、林业审判人员经费、装备及设施。

其他支出。包括林业宣传;经林业基金领导小组批准的保护、发展林业的各种检查评比及奖励;林业基金管理机构和人员经费补助。

②征收部门。育林基金属林业主管部门负责征收并用于林业建设的基金，由木材经营部门统一计缴。未设收购站的地区，由县责成有关部门征缴。部门每季按规定比例上缴林业部门。

③分成比例和缴款方式。育林基金收入属于自治区、市、县的共享收入，由自治区、市、县之间划定使用分配比例，统筹安排，用于发展林业。其分成比例为:市、县林场上交自治区林业局20%，上交市林业局10%，留县林业局70%;少数民族自治区县上交自治区林业局10%，上交市林业局10%，留县林业局80%;国有林场上交区林业局20%，上交市级林业局10%，上交县林业局10%，林场留用60%(见图二)。

市、县林场分成比例少数民族自治区县分成比例

国有林场分成比例

图二　育林基金分成比例和缴款方式

县级林业主管部门按规定的比例分成后，属于自治区分成收入的部分和市级分成收入的部分，由自治区及市级林业主管部门取得收入时上缴国库，属于县级分成收入的部分由县林业主管部门缴入县国库。

③预算管理。自2002年7月1日起，育林基金纳入预算管理，育林基金征收收入全额上缴国库，支出通过预算安排，实行专款专用，年终结余转入下年继续使用。育林基金的使用计划，由各级林业部门提出，与财政部门研究后下达，接受财政、审计部门和上级林业主管部门的监督和检查。

(三)广西育林基金收支情况

1.广西育林基金收支情况。(1)总体收入情况。从育林基金收入的总额情况看。2006～2008年，全区育林基金收入均呈逐年增长的态势，其中2006年收入3.6亿元，2007年收入4.5亿元，2008年收入5.1亿元，三年累计征收育林基金133165万元，年均增长20%。但是，从相对数上看，育林基金占非税收入的比重基本维持在4%左右，呈下降趋势;育林基金占财政收入的比重维持在1%上下，也呈递减趋势。这说明育林基金的收入在财政收入中的地位逐渐弱化。一方面说明全区国民经济发展势头良好，财政收入增幅较大;另一方面也暴露出广西现行育林基金的征收管理存在问题，征收过程中未能足额征收入库的现象仍然存在(见图三)。

从育林基金收入的分级情况看。2006～2008年，全区征收的育林基金133165万元中，林场留成11985万元，占9%;县级留成86557万元，占65%;市级留成13317万元，占10%;上解自治区财政21306万元，占16%(见图四)。

(2)总体支出情况。①总体支出规模。2006～2008年，全区育林基金累计支出93603万元，其中2006年25478万元，2007年31737万元，2008年36388万元。从支出情况看，全区育林基金基本上均安排用于造林营林支出、森林维护支出、林政支出和林业基础设施支出等各项支出。由于各市具体情况不同，各市各项目支出的所占的比例不尽相同。

②分项目的使用情况。对于育林基金分项目使用情况，从图五中不难发现，以三年的总量来看，广西育林基金支出中用于育林基金征收机构人员的经费规模相当庞大，三年共计3.4亿元，占总体支出的36.4%(含国有林场);直接作用于林业项目的营林造林支出和森林保护支出分别为2.7亿元和1.3亿元，分别占总支出的28.8%和14.4%，两项加总比林业机构人员支出略多。支出中最小的项目是林业科技、技术推广的支出，仅占支出总额的1.7%，与其他项目形成鲜明对比。

图三　2006～2008年广西育林基金收入情况

图四　2006～2008年广西育林基金留成情况

另外，林业基础设施支出占总支出的9.21%，林业宣传、检查验收等其他支出规模也较大，支出额1.01亿元，占支出总额的10.8%。

就人员支出而言，如若剔除国有林场的人员开支，2008年广西育林基金安排的人员经费占全区林业行政事业人员工资支出的31.08%。据对基层林业单位的调查统计，1602家林业事业机构17335名职工中，财政全额拨款占44.13%，差额拨款的占9.44%，自收自支的人员占46.43%。从工资构成的开支渠道看，育林基金占42.02%，负担着近半数的林业事业单位人员工资支出(见表2)。据调查，2008年度育林基金支出用于市、县(市、区)林业行政事业机构人员经费为1.16亿元，而用育林基金支出用于林业部门行政事业机构人员经费的县又以林区县的较为普遍。

2008年与2006年相比，最需要直接作用于林业的营林造林支出和森林保护支出占支出总额的比重分别上升了7.5%和0.61%，尤其是营林造林支出，居各项支出中比重上升之首。这说明，全区营林造林和森林保护情况正在逐渐加强，营林造林能力有所提高。育林基金的投入，已为广西林业的可持续发展奠定了基础(见图五)。

表2　2008年广西林业行政事业机构及人员情况汇总表　　　单位:万元

图五　2003～2008年广西育林基金使用情况

与之形成鲜明对比的是，林业机构人员经费支出在育林基金整体开之中的比例是逐步下降的。2008年与2006年相比，林业机构人员经费占育林基金支出比例下降4.42个百分点，是各项支出中下降幅度较大的。这表明林业机构在合理规划人员机构编制的同时，管理效率有所提高。同时，林业部门已意识到机构人员经费的庞大，近年来采取各种措施，不断压缩育林基金中的人员支出，相应的增加了对营林造林、森林保护或者科技研发推广的支出安排。但不可否认的是，至今，机构人员经费仍然占据育林基金各项支出中最大的比重，支出结构仍需进一步优化。

育林基金支出中用于科技、技术推广的部分虽然近年来有所上升，2008年比2006年占总支出比重上升0.7个百分点，但总体规模仍然相当小，仅占总支出的1.7%，这说明广西育林基金使用过程中的创新性投入仍较小，依靠科技高效管理的理念还没有很好的被贯彻到具体林业管理中。

总体来看，过去三年来，广西育林基金的使用情况有所改善。虽用于林业机构人员的经费比重偏大，但呈现出逐步压缩趋势;营林造林、森林保护以及科技开发推广方面得到重视，积极优化林业发展环境;用于检查验收等项目的非生产性支出有所控制，基金管理的效率有所提高。以上种种表明，育林基金的使用虽然存在不合理现象，尤其是支出结构上主次概念模糊，但育林基金的使用已开始注重提高效率，使用结构也开始逐渐优化。

2.各市育林基金收支情况。(1)各市收入情况。2005～2008年，全区累计征收育林基金15.75亿元，其中，2005年3亿元，2006年3.6亿元，2007年4.5亿元，2008年4.6亿元，年均增长20%。除个别市的个别年份有下降外，总体收入呈逐年上升趋势。

①各市之间收入不平衡。从三年的征收额看，桂林市育林基金收入超过2亿元，柳州市和河池市分别为1.9亿元、1.8亿元位居第二、第三，这三个市的收入总额已占全区的47.91%，其他市仅占52.09%。在各市中，收入最多的是桂林市，三年育林基金收入2.3亿元，收入最少的是北海市，仅为495万元。

影响各市收入不平衡的原因一是桂林、柳州、河池三市拥有丰富的林业资源，且木材蓄积量大，自治区每年下达三市的木材采伐限额指标相对较多。据自治区林业局统计，广西“十一五”期间，全区森林木材采伐年限额出材量指标1313.6万立方米，其中三市为287.68万立方米，占21.9%。采伐指标的增加，有利于商品材的采伐，直接增加了育林基金的收入。

二是桂林、柳州两市盛产毛竹。毛竹生长期短、种植简单，一般毛竹种植4年左右即可采伐，这也是桂林、柳州两市育林基金收入增加较多的原因。据统计，自治区“十一五”期间下达桂林、柳州两市毛竹采伐限额量7000万根左右，占全区总量的90%。2006～2008年，桂林、柳州两市实际完成毛竹采伐量约3000万根，其中，桂林市2100万根，柳州900万根。按每根毛竹平均征收育林基金1元计，桂林、柳州两市三年约可征收育林基金3000万元。这是其他市县，特别是北海市所没有的因素。

三是桂林、柳州、河池三市集中了全区的主要国有林场和规模较大的集体林场，如九万林场、凤凰林场、都庞岭林场、林朵林场、华山林场、庆远林场等等。林场的企业管理基础较好，也有利于育林基金的及时足额征收。

②年度之间收入呈现先增后缓的态势。在2006～2008年全区征收的育林基金中，2006年比上年增加6120万元，增长20.4%;2007年比上年增加9246万元，增长25.6%;2008年比上年增加733万元，基本与上年持平(见表3)。主要原因有三个:指标因素、价格因素、特殊因素。

指标因素。由于桉树林的生长量剧增，为了满足工业用材的需要，自治区下达“十一五”木材年采伐限额指标比“十五”增加近570万立方米左右，约增长75%。这为2006年“十一五”开局增收奠定了基础。2007年育林基金收入的剧增，主要是由于2006年桉树刚进入采伐期，采伐指标结转下年使用的较多。据不完全统计，全区2006年结转2007年使用的采伐限额指标约600万立方米左右，比“十一五”年限额指标增加45%。这是助推2007年育林基金增长的主要原因。

价格因素。2006～2008年，由于实施积极的财政政策，全国各地基础设施的大量投入、房地产项目不断增加，相应拉升了广西木材销售价格。据调查分析，“十一五”期间，全区木材平均价格比“十五”时期提高15%左右。木材销售价格的提高，直接增加了育林基金的收入。

特殊因素。2008年，广西遭遇了历史罕见的雨雪冰冻天气，林区大量的树木被大雪压坏。为了及时做好林木的更新维护，国家追加了广西部分木材采伐指标，相应增加了当年的育林基金收入(见表3、表4，图六)。

表3　2006～2008年广西各市育林基金征收情况　　　单位:万元

表4　2006～2008年桂林市育林基金收入构成及比重　　　单位:万元

图六　2005～2008年广西各市育林基金征收情况

(2)各市支出情况。从2006～2008年全区各市育林基金支出情况来看，呈现出支出总额不均衡、增长幅度差距较大、支出结构不够合理的特点。

从支出规模来看，桂林、柳州、百色、河池四市支出规模最为庞大，三年合计支出都超过1亿元，其中桂林市育林基金支出在广西各市中居首位，三年合计达1.8亿元。总体来看，此四市支出占了总支出的63%。与之形成鲜明对比的是，育林基金支出规模最小的北海市，三年合计支出459万元，支出规模仅为桂林市的1/30;此外，防城港、钦州两市支出规模也较小，三年合计在3700万元左右，支出规模约为支出桂林的1/4(见表5)。

表5　2006～2008年度广西各市征收及使用育林基金情况一览表　　单位:万元

在营林造林支出方面，河池市投入最多，占育林基金支出一半以上，崇左、百色两市次之，占本市育林支出的42%和36%;北海、桂林、贵港营林造林中支出力度最小的三市，其支出规模分别占本市育林基金支出的3%、16%和16%，远远低于广西29%的总体平均水平。崇左、防城港虽总体支出规模较小，但注重从营林造林直接支出方面促进林业的长远发展，投入大量资金支持营林造林。

在森林保护支出方面，广西的总体平均水平为14%，三年来呈略微下降趋势。在此领域投入最多的是防城港、钦州两市，支出分别达到总支出的27%和22%，远远高于全区平均水平。森林保护支出中占比最少柳州、河池市在生产性的营林造林领域中投入了相当多的资金，而在森林保护中投入则最少，若林业发展后期乏力，可能导致林业保护缺位。

在林业机构人员经费方面，柳州、桂林两市支出规模最为庞大，达53%超过总支出的半数以上。机构人员经费却持续走高，这是导致近年来桂林、柳州两市育林基金支出规模庞大的直接原因。北海市营林造林支出规模最小，机构人员经费却位居第三，很大程度说明本应用于生产性领域的资金却用在了非生产性领域，育林基金“养人”现象严重。另外，贵港、梧州两市的机构人员经费也偏高，支出规模占总支出的40%以上，这充分说明育林基金增长中，有相当部分资金用在了机构人员身上。相对来说，南宁、百色、崇左的机构人员经费支出规模很小，仅占总支出的15%左右，经费支出控制得较为合理，有助于资金使用效率的提高。

在林业科技、技术推广方面，全区育林基金的平均支出水平为2%，呈现三个支出层次。北海市的支出最高，其支出水平高达9%;百色、梧州、贺州、河池、崇左、来宾六市支出水平在2%～3%之间;其他各市支出水平较小，占1%左右。总体来看，育林基金中用于科技、技术推广的支出规模偏小，不利于林业的长期发展。

在林业基础设施建设方面，玉林市的投入偏低，仅占总支出规模的3%左右;南宁市的林业基础设施支出在各市中最高达19%，比全区平均水平高10个百分点。林业基础设施的逐渐完善是对林业发展的支持，但短期内迅速扩张，有可能造成对其他支出项目的挤占，给林业发展造成不利影响。

在林业宣传、检查验收等其他支出领域，各市差别较大，支出最多的是百色、贺州两市，支出规模占总支出的19%，支出最小的是钦州、防城港、河池三市，支出规模占总支出的3%～5%左右。支出规模过大会对生产性支出造成挤占，将制约育林基金在造林护林方面的投入;但支出规模过小，又有可能忽视了林业宣传工作的开展。因此，必须结合各市的实际，统筹使用好育林基金的各项支出。

综合来看，以广西总体平均水平为基准点，百色、崇左、河池的支出结构较为合理。其支出特征是，一方面大力支持营林造林的发展，支持林业产业迅速壮大;另一方面在加大林业宣传的同时，努力控制结构人员经费等非生产性领域的支出，把更多的资金用在林业发展上，而不是用于养人。而桂林、柳州、北海、梧州的支出结构有所失衡，本应用于营林造林和森林保护的资金，却被大量用在机构人员经费供给方面，科技发展推广不力，这些市的育林基金投入规模虽然大小不一，但在投入结构上均呈现不合理倾向，针对性和侧重点有所偏差。

(四)当前广西育林基金管理存在的问题及成因

实践证明，育林基金制度作为林业发展的一项重要政策，不仅保证了森林采伐迹地的及时更新，而且为林业的建设和可持续发展筹措了相当数额的资金，在一定程度上缓解了营林生产资金不足的矛盾，对促进广西各个时期的林业发展都起到了重要作用。但是，随着国家对林业投入模式的转变，以及林业自身地位、任务及发展方向的转换，现行育林基金管理制度已不适应现代林业发展的需要，存在诸多矛盾和问题，需要认真研究，及时采取对策予以解决。

1.育林基金管理的主要问题。(1)制度建设滞后，管理不够严格。改革开放三十年，我国经济、社会都发生了巨大的变化。但现行育林基金制度和政策多为二十世纪七八十年代制定的，后虽经过一些修改，但大多都是细微调整，并没有本质上的变革。因此，现行的一些制度需要废止，一些需要修订完善，一些需要制定，以适应财政管理和林业发展的需要。

(2)征收比例过高，征管效率较低。①征收比例过高。育林基金征收比例为木材销售收入的20%，是我国林业涉及税费中比例最高的一项。相较2006年全面取消农业税后的农民而言，育林基金征收比例过高，不但造成林农营林成本过高，影响到林农有限资金的回笼和林农扩大再生产资金周转，而且挫伤了其生产投资的积极性，同时也与我国减轻农民负担的大政方针相矛盾。“林业弱、林区困、林农穷”的“三林”问题，已成为我国“三农”问题的新“瓶颈”。②征管效率较低。一是征收手段落后。广西育林基金征收至今仍未能建立一套先进的管理信息系统。最常见的育林基金征收现象是，基层林业站以及委托征收的同志，经常在山路、村边、乡道、县道对采伐后运离林区的林木进行“守株待兔”式的人工等候检查征收。征收手段落后，使得广西尚不能及时高效地进行基金的征收与管理，在一定程度上影响了育林基金的入库和使用。二是基金未能足额征收。有的地方育林基金漏征或少征现象时有发生，有的地方存在“人情式”征收，实质上是降低征收标准。近年来，有些被征收单位为了在销售环节中多得利润，故意降低征收基数，造成育林基金征收规模大幅度减小。三是监管不严。如在调查中我们发现，桂林市一些被征收单位钻管理不严的空子，以“三杆材”(松木杆、杂木杆、小径木)不作为主产品的办法不提育林基金，甚至有的木材企业将大径材、商品材、高价材也以“三杆材”的名义作销售收入，以达到不提育林基金的目的。

(3)支出结构失衡，绩效不高。①支出结构失衡不合理。一是有的林区地方政府为平衡财政预算，常以各种名义挤占、挪用育林基金。二是林业部门由于正常的林业事业费“入不敷出”，被迫用育林基金来弥补，这种做法久而久之便成了常态。林业机构人员费用和林业宣传、检查验收两项非生产性支出占育林基金总支出的48.4%，几近一半，削弱了育林基金用于营林造林方面的支出(见表4)。②绩效不高。育林基金支出项目多，覆盖面广，资金投入重点不突出且移位现象严重，使得育林基金使用效益低下。现实中，育林基金支出不仅包括采伐迹地更新、种苗培育、森林抚育、森林资源管护、森林资源调查规划设计、营林基础设施建设、设备购置、林区道路维护、林业科技推广、林业技术培训、营林造林支出、森林保护支出等生产性支出，还包括林业机构人员经费支出等其他非生产性支出，几乎涵盖了基层林业部门正常行政职能的全部范围。由此可见，育林基金支出广而不“专”，细而不“突”，到处撒“胡椒面”。而具体项目的安排又大多缺乏严格和规范的事前可行性论证、事后检查验收，不少单位存在重复安排项目现象。这是造成育林基金的资金运用绩效不高的重要原因。

2.育林基金管理问题的成因分析。育林基金管理问题产生的原因是多方面的，但最主要的是体制因素、政策因素和管理因素。

(1)体制因素。一是体制缺陷。自1972年《育林基金管理办法》，将育林基金由林业部统一管理改为由省(直辖市、自治区)统筹安排以来，在三十多年的执行过程中，除了在征收标准、管理体制等方面局部调整外，这一制度一直沿用至今。随着市场经济体制的建立、公共财政体系的架构和林业分类经营改革的深化，现行育林基金制度已经落后于时代的发展，无法适应市场经济体制下的公共财政管理和林业改革发展的要求。继续沿用则不利于深化林业分类经营改革，不利于林业事业的可持续发展。二是职能交错。在计划经济体制下，我国地方行政组织体制形成了由“条条”和“块块”组合而成的矩阵组织结构。在现行的行政实践中，“条块”仍分属两个独立的系统，容易出现协调不一的情况，甚至会滋生出较为紧张的矛盾和冲突。目前，广西育林基金管理政策，是由自治区财政、林业部门根据国家的有关政策规定，结合广西有关情况而制定的。但育林基金的收入除自治区集中一小部分，用于平衡全区育林管理工作外，绝大部分收入属于市县收入，育林基金的具体管理工作属于地方林业部门管理。按照财权与事权相统一的原则进行衡量，在自治区与地方之间天然形成职能的交错现象，甚至出现职能的“缺位”和“越位”。这种职能的“缺位”和“越位”现象，使得育林基金政策执行不利，行政效果减弱，从而造成育林基金未能起到预期效果。三是责权失衡。由于林业生产的特性，广西林业生产和建设的主要职责是由广大基层林业部门承担，林业部门要通过育林基金的征收和管理，促进林业的简单再生产和扩大再生产，为林业的可持续发展创造条件。作为履行职责，其相关林业财政经费及行政事业经费通常应由同级财政安排。一般而言，履行林业生态建设和发展责任的条件，不仅需要有与责任对称的经费保障，还要有林业政策的自主权。而广西育林基金的管理重点大多是山区贫困县，是生态比较脆弱的地区，林业生态建设和保护的责任较重，经济比较落后，县级财政极为困难。这些林业县通常无财力将林业部门行政事业机构人员经费全部纳入预算，甚至还通过调用育林基金来平衡财政预算。这些地方林业部门被迫动用比较高比例的育林基金用于安排人员经费支出，育林基金用于林业生产和发展的经费得不到应有的保障。同时，育林基金征收标准、减免权限又属于国家，地方无力自由掌握。这就造成了与育林基金管理相匹配的林业管理的责权失衡，不仅不利于林业职工队伍的稳定，也不利于林业改革和发展。

(2)政策因素。一是定位有偏差。一方面，长期以来政府把林业单纯地作为一种产业对待;另一方面，忽视了森林在人类可持续发展中的生态保障功能。从而导致育林基金征收标准的确定和具体管理政策的设计着重于林业补偿性投入，没有充分考虑育林基金管理在林木补偿和生态建设中的协同作用。育林基金的支出直接用于市场主体方面的开支，如用于基层林业部门“养人”、林木恢复性开支的较多，而用于全社会成员受益的生态公益林的开支相对较少。二是政策不完善。育林基金作为一项制度，它的完善需要与时俱进，需要与国家特别是林业的改革相适应。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制以来，中共中央、国务院在不同时期关于加快林业发展的各种政策性文件中，都对育林基金的改革提出了原则性要求，但具体落实到部门的规章却很难出台。至今，国家对育林基金的管理还没有一套完善的规范制度，只是在执行过程中针对发现的问题进行补充规定，造成相关政策不具有系统的连贯性，对于育林基金的具体操作只是进行笼统的规范，缺少具体明确的操作规程。因此，虽然国家对林业发展做出了原则性要求，但由于具体可操作的规章不够完善和系统，育林基金的管理与林业发展的实施还难以同步推进。三是政策不配套。育林基金作为一项制度，它的运行涉及到不同的部门，如林业、财政、税务、发改、金融、公路等;涉及到不同的经济利益主体，如企业、林农、林业管理工作者、政府公务员等;涉及木材的产、供、销和资金的征、收、缴各环节。因此，育林基金管理不仅其自身需要一套完善的规章制度，还需要有各种配套政策予以保障。目前，由于各方原因，与育林基金改革息息相关的各部门的配套政策也尚未完善。

(3)管理因素。一是管理方式不规范。一方面，有些地方尚未使用统一财政票据，这就造成了育林基金征管与使用的混乱。另一方面，育林基金实行的是条块结合的管理方式，资金实行集中和分配相结合的办法。在安排资金时，中央和地方的资金层层下达到基层，各级林业主管部门按照各自的需要安排使用资金，中央、省级的育林基金管理部门对基金的实际管理减弱，导致育林基金使用不规范。二是人员队伍庞大。随着木材市场的放开，林业改革的深化，林业管理的难度也随之提高。为了保护森林资源，培育新林地，保障林业的稳定发展，林业部门建立了林业工作站、木材检查站、林业公检法等多个职能机构，并配备相关工作人员。机构设置的增加，尤其是基层机构的增设，加之历史沉淀造成林业部门编外人员队伍庞大，财政供给不足，为了保证机构正常运转，只好将育林基金用于养人，弥补财政拨款不足的缺口。三是监督管理不严。目前，育林基金尚未建立一个有效的内部监督体系，是造成育林基金使用范围不规范，且使用效率低下的重要原因。管理中，责任和权利的关系没有明确，没有建立起完善可行的育林基金使用绩效评价体系。在实践中，育林基金项目投入的前期没有可行性研究和项目评估，资金投入期间又没有及时进行资金使用状况的跟踪;投入完成后，没有进行项目验收，检查基金的使用效果。

三、国内外育林基金管理的借鉴与思考

林业基金制度作为林业发展的一项重要政策，为世界各国特别是林业发达国家普遍采用。尽管各国的林业管理体制和林业经营模式各不相同，扶持政策的形式与内容也存在差异，但从本质上讲，国外的林业基金与我国的育林基金制度都是筹集林业资金的一种形式，都为各国林业发展作出了巨大贡献。

(一)发达国家林业基金管理制度

随着经济和科学技术的发展，西方发达国家在不同时期也产生了不同的林业发展理论。从17世纪德国创立的森林永续利用理论，到森林多效益功能论、林业分工论、新林业、近自然林业、生态林业直至21世纪的森林可持续经营理论，林业理论在不断进步和发展。由于各国国情不同，在不同时期所受的各个林业发展理论的影响程度各不相同，其建立的林业基金模式不尽相同。为了便于比较分析，本节选择比较有典型的国家的育林基金制度进行介绍，以期从中对发达国家的育林基金制度有一个比较概括的了解。

1.美国林业基金制度。美国林业基金制度主要包括林业基金、造林补助基金、更新造林信托基金、减免国有林固定财产税返还等制度。美国造林补助基金制度建立于1970年，支持的对象是私有林主，其目的是增加针叶林供给能力，筹集林业建设资金、改善林业生产条件，保证林业生产持续稳定发展。此后，美国每年造林速度虽有快有慢，但森林面积基本稳定，立木蓄积量和生产量逐渐增加。1980年美国又制定并通过了鼓励更新造林的长期法案，该法案设立了更新造林信托基金，作为国会对国有林更新与林分改良拨款的补充，以保证更新造林和林分改良工作及时完成。

美国的林业基金制度的最大特点在于其林业基金制度并不是孤立的。美国不但有多种林业基金制度，而且其林业基金制度与其他相关的林业保护和扶持政策紧密结合。

2.英国林业基金制度。英国林业基金的来源主要包括林业委员会销售木材的收入，国有林产品销售收入和土地财产的租金收益;议会每年通过由国库安排的资金;接受的捐助金;农业部长取得的土地出卖、出租或交换其他土地而取得的收入。

英国林业基金的收入、支出以及关于基金的其他事项和长期贷款等，按财政部制定的管理办法进行管理，林业基金的预算提交国会。经财政部批准，林业委员会可随时把由长期贷款形成的基金用于投资，如果用于投资的是信托基金，基金的保管人应为法律所承认。林业委员会应编制自每年4月1日开始的财政年度账目，说明本年度林业基金的支出数额。

3.日本林业基金制度。日本林业基金主要包括:农林渔业金融公库基金、森林开发集团基金、国有林业事业特别会计基金。

农林渔业金融公库基金，主要是对从事原木生产、木材加工等森林所有者和森林组合，提供致力于维持和促进林业生产力的长期低息贷款。支持的范围非常广泛，从购买林地到造林和育林，从购买立木、原木到木材的加工和灾害的防治，几乎涉及林业生产的各个环节。对改善日本林业的融资状况发挥了重要作用。农林渔业金融公库资金按用途分为八类，每一类资金在用途、贷款限额、贷款期限和利率方面都有明确的规定。

森林开发集团基金，是由政府于1956年出资成立的。其基金主要用于支持开发内地地理条件差的林区修建林道和造林。基金的使用对象为个人、企业、森林组合及联合会等，用于人工造林、天然更新补植和林木抚育等。其贷款最高限额不超过造林经费的80%，但营造公有林不受最高额限制;贷款利率根据造林规模大小和是否再次造林等予以确定。

国有林业事业特别会计基金，其资金来源是国有林收入、一般会计拨款、借款、发行公债和金融债券等。国有林的全部收入留给林业部门作为育林经费，由林业厅统一管理和核算。如出现赤字，则由国家预算予以补贴;若收入有结余，则可转入下一年度继续使用，必要时，经国会批准，农林水产省还可通过发行公债的办法，获得林业基金。这项基金主要用于造林、抚育、采伐、治山等。多年来，一直以无补偿补助为主，并逐渐形成了造林补助金制度。

4.借鉴与启示。主要发达国家在促进林业发展方面的成功经验，对推进广西育林基金管理制度改革具有重要借鉴作用。

(1)林业的发展必须建立一个可靠而稳定的资金投入机制。广西是一个欠发达地区，经济基础比较差，单纯依靠政府增加林业投入是不切实际的。因而，育林基金作为用于营林造林的专项政府基金，以及长期以来林业发展的重要筹资渠道，其制度存在具有必要性。

(2)林业基金制度要依法建立。发达国家都从立法层面，制定了一整套的林业保护与扶持政策，使林业基金制度以法律的形式固定下来，为筹集林业基金提供了法律保障。

(3)林业基金的来源渠道都比较稳定。从已建立林业基金制度的国家来看，其来源主要包括预算安排、林产品销售收入、税收返还、低息贷款或贴息贷款等，这些方面均作为林业基金的法定来源，并建立了具体的操作方法和会计制度，为林业基金的使用和管理奠定良好的基础。

(4)建立了严格的预决算财务管理制度。这些国家都建立了严格的预决算财务管理制度，对林业基金的使用都作了很具体的规定，对其管理起到了非常重要的作用。

(5)实行有差别的扶持政策。这些国家的林业基金均包括无偿和有偿两部分，无偿部分主要用于森林培育和森林保护，有偿部分主要用于以经济效益为核心的林产工业项目和开发林产品，支持发展林产工业和林产品生产，保证林业基金的滚动增值。

(二)国内部分省(区)育林基金管理政策

我国林区按区域划分主要分为北方林区和南方林区，北方林区是我国森林资源分布最为集中的地区，主要是国有大林区;而南方林区中集体林占大多数，且林种特殊、复杂。由于各省的经济、资源等方面的条件不同，各省育林基金的征收和管理情况存在一定的差异，我们选取几个有代表性的省份，对其育林基金管理的主要做法进行介绍。

1.北方林区。(1)辽宁省。辽宁林区现有林的一半集中在丹东、抚顺、本溪三个市;中幼龄林多，现有林的85%以上是中幼龄林，人工针叶纯林多，占人工林面积的60%，低质林多，天然林中林分质量差的占50%。近年来，随着林业改革的发展和天然林禁伐决定的实施，辽宁省的林业产业结构有了一定的调整，林业产业形成了一定的规模，自我发展能力也有了一定的提高。辽宁省生产木材交纳15%～21%育林基金。私营者投资营造商品林生产的木材，减征70%的育林基金;在非林业用地上营造商品林生产的木材免征育林基金。

(2)吉林省。吉林省育林基金改革的措施主要体现在基金投入上，该省在采伐限额中规定抚育出材免收育林基金，在此基础上，育林基金投放实行“拨改买”的方式，就是把拨付育林基金进行营林生产，改为按照营林生产质量兑付育林基金。同时，各单位还结合本地本单位实际，研究制定可行的扶持政策，将国有林透光抚育采伐纳入多种经营项目管理，实行利润全部留场，集体和个人透光抚育减免育林基金和设计费等。

2.南方林区。(1)福建省。1995年，福建省在全省范围内推行源头预征收育林基金的办法。由县(市、区)林业主管部门或其委托的单位向申请采伐木竹的单位或个人预征收育林基金。在育林基金支出方面，规定育林基金生产性支出占总支出的比例不得低于70%。1996～2000年，福建省为加快中幼林抚育间伐，对间伐材实行减征税费的优惠政策，间伐材育林基金减征30%。

2001～2005年，福建省实行计征价制度，降低计征价格;规范税费项目，统一征收标准。对1998年1月1日以后营造的人工用材林征收育林基金70%和维简费采取自提自用的办法，留给生产经营者，专项用于造林育林。征收的育林基金30%部分实行省、市和县(市、区)分成，分成比例统一调整为三者各10%。2002年7月以后，福建省育林基金等林业规费全部纳入预算管理。

(2)江苏省。江苏省育林基金管理的主要特点是源头征收，规范管理。随着江苏省各级行政主管部门推行处罚决定与罚没款收缴相分离的要求，木材检查站对违法运输木材进行没收所得的变价款，停止使用育林基金专用收据，而采用罚没款专用收据，全额上交国库。

各市育林基金征收工作及时进行了调整，依托执法和行政处罚，立足源头，牢牢抓住育林基金征收工作的几个关键环节。首先，在办理林木采伐批准文件或核发林木采伐许可证时及时足额收取育林基金，并在办理木材运输证时再次检查育林基金的征收情况，对少征或漏征的给予补征。其次，全面实施《木材加工经营许可证》制度，对较大的企业实行定额征收育林基金制度，同时在办证服务上，提高服务质量。第三，加强木材市场的管理，凡进入木材市场必须有合法来源，对“四旁树”资源进入流通的采取补征育林基金的办法。第四，强化育林基金征收的统一标准，减少了各县之间相互争夺资源的现象。

(3)江西省。江西省采取“两调整”政策，即将定向培育的工业原料林、胸径10厘米以下间伐材计费价格调整为每立方米180元，其他商品材每立方米360元，标准竹每根征收育林基金1元。调整集体育林基金分成比例，省、市共让利7%，全部补助给乡镇。同时，加快配套改革，建立林业产权交易中心;建设和完善“六大体系”(有效的森林资源管理体系、完备的林业政策法规体系、开放的林业投融资体系、高效的林业科技服务体系、新型的林业产业体系、强有力的林业保障体系);实行“五统五放”(公益林管理要统，商品林经营要放;“三防”管理要统，营造林要放;采伐管理要统，社会化服务要放;资源流转要统，木竹交易要放;林业规划要统，林业投融资要放)。此外，江西省财政和一些地方财政还建立了生态公益林补偿基金，用于省级生态公益林保护和建设。2007年，育林基金改革进一步深化，全省开始开展林业保险业务，组建林业担保公司等等。

(4)贵州省。贵州省育林基金的使用基本上做到了“年初有预算，年末有决算”。1995年，营林生产和森林保护两项支出占育林基金总支出的80%，支出比例符合规定，生产性支出合理。各级林业部门为保证育林基金的足额征收，加强了育林基金征管工作，制定并实施了许多行之有效的措施:①制定检查站岗位责任制，对检查人员进行了培训，以提高检查站的人员素质，实行不定期轮换制，加强检查站工作，对违法违纪人员调离岗位，同时处以经济和行政处罚，把好征收工作的第一道关口，防止资源和专项基金的流失。②在全县各个村各聘一名林业副主任，与乡林业站配合，负责全村林木采伐的全额管理，协助林业站征收本村农民的自用材、培植业用材和商品木炭、“两窑”烧柴的育林基金，杜绝专项基金流失。③为防止计征收费人情网，各部门分段把关，互相监督，保证基金的足额征收。在办理购销手续的同时，由林业站—检查站—计财股—林政股分段把关审核是否足额征收育林基金，发现少征、漏征的一律补征，减少资金的流失。

3.经验与借鉴。上述各省为适应社会主义市场经济的发展需要，对育林基金管理改革进行了有益的探索，获得了许多宝贵的经验，这些经验对推进广西育林基金管理改革具有重要的借鉴意义。

(1)降低征收比例。林业税费负担重，是我国林业发展的普遍问题，因而各省在育林基金改革的过程中都以各种方式降低育林基金的征收比例，让利于民，以调动林农的积极性，促进林业长远发展。如:辽宁省对私营者投资营造商品林生产的木材，减征70%的育林基金，在非林业用地上营造商品林生产的木材免征育林基金;吉林省对采伐限额中规定抚育出材免收育林基金;福建和江西两省都对计征价格进行了调整;此外福建省还将间伐材育林基金减征由30%提高到50%。

(2)调整留成比例。福建和江西两省对育林基金的留成比例进行调整。福建省对人工用材林征收育林基金70%(国有林场自提自用比例为60%)，和维简费采取自提自用的办法，留给生产经营者，专项用于造林育林。江西省调整集体育林基金分成比例，省、市共让利7%，全部补助给乡镇。

(3)加强征管，规范使用。福建省对林业基金的征收管理采取动态管理的办法，随不同时期逐步调整，并推行源头预征收育林基金的办法;江苏省依托执法和行政处罚，立足源头，牢牢抓住育林基金征收工作的几个关键环节;贵州省制定一系列措施，实现各部门分段把关，互相监督，保证基金的足额征收等都取得了较好的成效。

(4)完善配套措施改革。育林基金是一个涉及多部门，且具有重要影响的政府性基金，因而改革并不单单是育林基金自身和林业部门的问题。从国内一些省(区)育林基金改革成功实践看，若想取得理想的效果，还应辅之以相应的配套措施。如完善森林资源保护机制;健全林业社会化服务体系;建立新型林业合作经济组织;建立健全林地林木流转制度，引导森林资源有序流转;推进林业投融资改革，切实解决林业发展资金不足的“瓶颈”;大力实施科技入户工程;加强林地使用费的收取、使用和管理;建立高效的林业管理体系;建立健全支持林业发展的公共财政制度。

四、深化广西育林基金管理改革

(一)深化广西育林基金管理改革的总体思路

育林基金管理改革涉及林业、财政管理的各个领域和环节，是一项庞大且复杂的系统工程，必须立足广西实际，借鉴国内外经验，明确目标任务，理清总体思路。

1.广西育林基金管理改革的目标。深化广西育林基金管理改革，需要从广西林业发展和财政管理的全局出发，从长远考虑，按照轻重缓急，制定分层递进的目标。

(1)近期目标。通过改革，制定和完善育林基金的各项管理政策，增强林业自我发展能力;降低育林基金的征收标准，切实减轻林农负担;完善调整林业管理职能，健全林业事业管理的财政投入机制;建立健全育林基金的资金使用政策，分类指导，引导和调动林农投入林业建设的积极性，推进林业产业化，增加林农收入;夯实基础，加强育林基金的内部管理，不断提高育林基金的资金使用绩效，实现林农收入与经济增长同步发展。

(2)远期目标。建立适应社会主义市场经济体制要求的权、责、利相统一的育林基金管理新机制。统筹改革，理清管理思路，实现基金管理制度的创新和提升;深化改革，加强支出管理，健全资金管理的绩效评价体系;建立健全林业财政政策和稳固的财政投入机制;深化机构改革，转变职能，强化责任，采取切实措施，促进现代林业的建设，满足经济与社会发展对林业生态效益、社会效益和经济效益的多种需求，实现经济和社会的持续、协调和快速发展。

2.广西育林基金管理改革的原则。根据林业产业发展的特点和规律、国家产业政策以及公共财政的目标要求，深化广西育林基金管理改革，要注意把握好以下原则。

(1)减轻负担的原则。由于国家对林业生态建设的不断重视，出台了一系列林业税收优惠政策，林业税负有所减轻。但就林业总体税费负担而言仍较重，林农经营十分困难。因此，深化育林基金改革，要把减轻林农负担作为一项重要原则。通过改革，逐步降低育林基金征收比例，切实减轻林农负担，调动林农育林造林的积极性，促进林业的可持续发展。

(2)分类指导的原则。由于各地的经济、资源等条件以及林业产权制度的不同，育林基金的管理情况各有差异。深化改革必须坚持分类指导原则，区分不同情况，针对不同特点，采取不同的改革措施。分清产权制度，对国有林区和集体林区不搞“一刀切”，只有这样改革才能收到良好的效果。

(3)平稳过渡的原则。育林基金管理改革涉及各方面的利益，处理不好就又可能给林业发展带来冲击，给林业管理工作造成较大的损失。因此，推进育林基金管理改革要循序渐进，遵循平稳过渡的原则，避免过大的震动，有计划、分步骤实施。对改革中形成的资金缺口，应通过上级转移支付等方式解决，实现平稳过渡。

(4)规范管理的原则。规范化管理的原则主要体现在两个方面:一是基金管理制度的运行要做到有章可循，不论是基金收入征管还是基金支出安排，都应以具有强约束力的法律法规或规章制度为依据，任何单位或个人不能随意作出调整、变更。二是基金制度的确定要保持相对稳定，一旦确定下来以后，不得经常作出调整，应在一定时期内保持相对稳定，有利于发挥制度的正确导向作用。基金管理制度的规范化要求，是对各级政府特别是林业部门执法行为的共同约束，有利于各级政府形成比较稳定的基金收入和支出预期。

3.广西育林基金管理改革的重点。(1)实现林业的科学发展。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。发展现代林业要把科学管理的理念贯穿到林业建设的全过程，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设生态文明，保持林业平稳较快发展。要以深化改革为动力，以兴林富民为宗旨，以科技创新为支撑，继续解放思想，抓住发展机遇，加大投入力度，强化基础建设，转变发展方式，提升可持续发展能力，把现代林业建设全面推向科学发展的新阶段。

森林资源是人类生存、发展的物质基础，保护和培育森林资源是林业工作，也就是育林基金管理工作的出发点和落脚点。随着社会经济的飞速发展，人民生活水平的不断提高，对森林资源、生态环境的依赖和需求逐步扩大，生态环境保护与社会经济发展的矛盾日渐突出;如何协调经济效益与生态效益的双提高，统筹兼顾可持续发展与木材生产，实现林业发展的转型，成为当前的紧要课题。我区林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主，向以可持续发展的生态建设为主的历史性转变。

育林基金的改革作为林业变革和转折时期中的一项重要内容，应全面贯彻科学发展观和以人为本的生态理念，正确处理林业发展长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益的关系，积极探索林业科学发展之路。通过育林基金改革，建立权、责、利相统一的管理新机制，使林业经营者、广大林农能提高自觉保护森林资源的积极性，增强造林、育林和护林意识，实现能依靠林业增收致富。改革的每一步都应遵循育林基金改革的指导思想，坚持减轻负担、分类指导平稳过渡、规范化的原则，尊重历史，正视现实，坚持依靠群众，尊重民意，体现民主，真正实现平稳改革。通过育林基金的改革，最终实现林业的科学发展。

(2)推进育林基金预算管理改革。从长远看，政府性基金预算管理应脱离现行的部门预算，而形成独立的预算管理体系。育林基金作为政府性基金的组成部分，其改革不能单独来看，应与政府性基金的整体预算改革相结合，并作出必要的调整。

一是完善育林基金预算管理。目前，广西的育林基金管理还停留在预算的计划管理上，收支安排粗放，随意性强。完善育林基金预算管理的重点是编制育林基金预算。要细化基金预算编制，严格按照修订后的基金预算收支科目编制积极预算，全面准确反映育林基金收入来源，清晰反映育林基金支出总量、结构与方向。在全面分析本年度育林基金预算执行情况基础上，科学预测下年度育林基金收入，根据本年度林业事业的发展变化、任务指标和定额标准，按照零基预算和“成本—效益”原则确定下年的育林基金预算编制。严格预算调整和变动，强化预算约束力，增强执法刚性。对由于客观原因确需追加的支出，必须事前及时报告，做好分析论证，避免不必要的追加和过度追加。

二是建立项目库管理制度。应按照统筹规划、分级建立、立足近期、兼顾长远的思路建立育林基金项目库。建立和健全项目库管理制度，并按照项目库制度的要求，对备选的项目分级进行申报、筛选、评审和入库。根据林业项目的时效性，适量储备项目，确保入选项目的质量，以确保育林基金的使用取得明显效果。

三是加强基金使用的监督管理。各级政府必须强化育林基金监督检查工作，既要加强林业部门的内部监督管理，保证专款专用，不得以任何方式挤占、截留、挪用、抵扣育林基金，更不准木材生产单位截留、挪用育林基金，充分发挥资金使用效益;也要加强对育林基金项目使用情况的跟踪检查，发现问题，及时纠正，确保资金使用安全。就具体措施而言，一是要建立健全育林基金内部资金监督检查机构，加强育林基金内部资金检查监督力度;二是应充分发挥政府财政、审计的职能作用，借助行业外部的力量来纠正行业内部的违规违纪问题;三是充分发挥社会中介机构力量，采取市场经济的办法，动员社会力量进行监督检查，客观、公正地反映育林基金使用情况。通过以上措施，形成政府财政、审计、内部稽查、社会监督和舆论监督等相结合的各层次管理监督机制，以最大限度地减少直至杜绝林业资金使用中违法违纪现象的发生。

(3)加强育林基金管理及制度创新。一是对现行管理政策进行清理。按照中央林业改革和育林基金管理的有关要求，对育林基金政策特别是征收范围和标准进行梳理和清理，确保育林基金征收的规范，确保基金征收基础不被侵蚀。对现行育林基金政策和执行情况进行清理的范围包括全区涉及育林基金征收的各类林木、毛竹等对象和征收标准，凡不符合征收对象和自行出台的征收标准，一律取消。全区现行涉及木材生产经营的收费项目，包括林农(含集体林承包经营者)、森工企业、国有林场、木材加工企业等木材生产经营者，在造林、育林、采伐、加工、销售及运输过程中负担的行政事业性收费、政府性基金、政府性集资、摊派。取消市、县、乡(镇)、村自行出台的所有木竹收费项目。对取消涉及木材生产经营的行政事业性收费项目，各地不得以任何理由和任何名义推迟执行或者拒不执行，也不得变相恢复征收，或者将已公布取消的收费转为经营服务性收费。同时，各级物价主管部门要及时办理收费许可证注销手续，各级财政部门要及时收缴已发放的票据。并向社会公布现行涉及木材生产经营者的所有收费项目、标准和收取办法，接受社会监督。

二是要强化育林基金支出管理。按照“严管林，慎用钱，质为先”的总体要求，加强育林基金的管理，使育林基金能够真正为营林造林发挥作用。在安排育林基金支出时，应明确育林基金使用范围，严格按支出规定使用，任何单位和个人不得截留或挪作他用。广西育林基金支出中有相当一部分用在了人员经费上，为杜绝育林基金用于“养人”，切实体现育林基金的“育林”作用，各级政府还必须将林业部门行政事业经费纳入财政预算，并确实落到实处。只有林业部门行政事业经费纳入财政预算，并由同级财政部门通过部门预算予以核拨，不再从育林基金中列支，才能真正解决广西育林基金“养人”的问题，实现专款专用。

三是要坚持分类指导，不断推进制度创新。随着我国集体林权制度改革的不断推进，以及林浆纸一体化项目的建设，广西将出现国有林、集体林、企业生产林、农户个人林四种林业产权并存的局面。而按林业分类经营的要求，各种不同所有权下的林地又划分为公益林和商品林。划分种类繁多，结构交叉复杂，既是我国林业生产的历史遗留问题，也是我国产权制度改革和分类经营带来的现实问题。而育林基金的主要管理工作集中在县，下一步将推进财政“省管县”改革试点。在这种改革的大环境下，如果育林基金的改革无法针对纷繁复杂的产权及经营现状制定切实有效的措施，无疑将成为广西“省管县”财政改革中的一大阻碍。因此，育林基金改革必须正视不同产权结构，区分不同的经营性质，坚持分类指导的原则，推进管理制度创新，真正实现育林基金科学管理，为林业可持续发展提供资金保证。

(二)推进广西育林基金管理改革的政策措施

围绕上述总体思路，按照科学发展观、建设林业强省和规范财政管理的要求，推进广西育林基金管理改革，要综合采取以下对策措施。

1.降低育林基金征收比例。建国以来，广西长期对林业采取“重取轻予”的方针，林业背负着沉重的税费负担，税收、林业税费、地方附加费这三块税费，曾占到木材销售收入的40%～60%。近年来国家出台了一系列林业税费减免和优惠政策，使林业总体税负降至30%左右，其中育林基金就占全部林业税费的20%。育林基金征收比例过高，加重了林农及相关企业成本负担，营林的利润空间十分有限，挫伤了林农和企业的生产积极性。

育林基金改革势在必行，适应当前林业发展形势需要，按照中央提出的“多予、少取、放活”的方针，适时调整育林基金征收比例，减轻林农负担，调动林农积极性，促进林业可持续发展。广西调整育林基金征收比例的具体办法可以参考国家对农业税分年减免的相关政策办法，结合历史情况，兼顾各方利益，逐年分步递减。可先将征收比例降低一半，即按木材售价的10%征收育林基金;五到八年后再降低一半，即按木材售价的5%征收育林基金;十年后实现彻底免征育林基金。

2.深化育林基金征管改革。(1)强化育林基金征收管理。一是明确职责，强化征管。育林基金作为纳入财政预算管理的政府性基金，在对其管理过程中要强调政府财政的主体地位，由财政部门宏观调控和统一管理。由于育林基金具有明显的行业特征，各级林业部门必须负责承担育林基金管理工作的具体实施责任，以规范、统一的育林基金管理制度为依据，通过充实人员、责任到岗、改善征管条件等，不断强化育林基金的征收管理。

二是规范上缴办法。各级林业部门要按照非税收入(包括政府性基金)收缴制度改革的要求，通过完善、规范现行的育林基金上缴办法，按照就地缴款、分级化解、及时结算的原则，将收缴的育林基金交由所在县级财政部门及其非税收入管理机构按规定及时、足额划解，认真做好各项结算工作。

三是严格票据管理。票据管理是育林基金征收管理的源头，也是监督征收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。育林基金实施票据统一化、电子化管理，可以由以往事后监督改为事前、事中监督，把监督关口前移，为预防和遏制源头腐败提供了技术支持。要实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，严格票据核销制度，严把票据核销关。要切实做到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”。大力推进票据管理的网络化，跟踪每一张票据使用的具体情况，逐步实现育林基金从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的微机网络化管理。

四是加快信息化建设。根据育林基金管理的内容，按照既有利于及时足额征收、方便缴款，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，结合“金财工程”建设，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，实现财政与银行、财政与林业部门、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，从而达到全面监控育林基金收缴和资金有效运转的目的，确实提高育林基金征收工作效率和管理质量，使育林基金的管理逐步走向规范化、科学化、智能化、网络化，为实现育林基金管理透明、运转高效提供技术支撑。

(2)改革育林基金会计核算。一是改革应遵循国家现行方针政策。育林基金会计核算制度应以国家颁布的现行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》为基础，结合育林基金管理制度的改革和林业行业特点进行修改完善，以适应新形势的需要。

二是改革应联系实际，兼顾实用性和可操作性。育林基金会计核算应由国家级、省级、市级、县级林业主管部门分别进行本级核算，汇总会计报表通过由下至上逐级汇总产生。有些会计科目和报表指标，对于市级以上林业主管部门来说，平时并无核算内容，只有在报表逐级汇总后才产生数字，而日常的、大量的林业基金征缴核算业务主要集中在县级林业局。所以，育林基金会计制度的改革应密切联系实际，考虑由于核算制度改变，基层征收管理工作需要面临着日常账务处理上的突出问题，因此要在维护统一性的前提下，兼顾基层使用新制度的实用性、可操作性，使设计的新会计制度能够与《事业单位会计制度》顺利接轨，既要能够及时、正确、完整、真实地反映林业基金的征收、使用和管理全貌，又要可以简化基层会计核算的工作量。

三是增设必要的补充报表。林业不同于工业、农业等其他行业，育林基金会计核算是目前市级以下林业财务部门会计核算工作中的一个重要组成部分，在与《事业单位会计制度》衔接中，应充分考虑林业基金管理和核算上的特点，在现有的事业单位会计报表中可以增设必要的补充报表，如“育林基金支出明细表”等，并定期组织基层单位汇编。

四是准确设置会计科目。会计科目设置的正确与否，直接关系到提供会计信息的准确性。这就要求育林基金新会计科目的设置要注重延伸性和互斥性，每个科目应有其特定的核算内容，每项经济业务也应有适合其特定内容的科目来核算。不应出现一个科目可以核算多种经济业务，或一种经济业务可用几个科目核算，甚至出现有的经济业务没有合适科目来核算的现象。育林基金会计核算制度应尽量在核算和项目衔接两方面与现行《事业单位会计制度》接轨。

五是加强会计信息化建设。首先，建立健全的管理制度，如会计信息化岗位责任制、检查管理制度，并严格执行管理制度，为会计信息化系统顺利运转的保证。其次，加强人员培训，为育林基金会计信息化建设输送大量具有信息化的知识和技巧工作人员。再次，开发统一的行业特色软件，满足育林基金部门多种核算制度并存核算的特殊要求。

3.健全林业财政投入机制。(1)完善林业财政政策。林业资金投入应按林业分类管理的要求，划分为公益林和商品林两大类。为实现林业的可持续发展，应分别对公益林、商品林的育林基金征收建立和完善相应的财政支持政策。

一是公益林扶持政策。公益林是以实现最佳生态效益为目标，为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能的森林、林木、林地。公益林的社会性和公益性决定了投入来源应该由财政解决。因此，必须建立健全林业财政政策。就林业的财政政策而言，具体可以通过财政补助、转移支付、征税和向受益者直接收取补偿费等方式扶持公益林发展。目前，广西主要通过财政转移支付设立的森林生态效益补偿基金，对公益林予以扶持，补偿手段单一，且补偿标准相对较低，一定程度上阻碍了广西公益林的保护与发展。改革育林基金，应充分考虑公益林的社会公益性，制定更为有利于广西公益林发展的征收标准和管理政策。

二是商品林优惠政策。商品林业是以市场为导向，以生产木材、薪材及其他林木产品为主要经营目的，以追求经济效益为主要目标的森林、林木、林地。同公益林业主要依靠政府投资相比，商品林则主要依靠经营者投资。商品林中征收的育林基金应归林业经济组织自行支配，实现生产经营目标，保证企业营运的资金需要，林业主管部门和财政部门不应将之用作公益林的投入和其他用途。

(2)建立稳定的财政投入机制。林业作为人类社会生存和发展环境的保障部门，既是国民经济的基础产业，又是重要的社会公益事业。财政应加大对林业的投入力度，建立起稳定的财政投入机制，确保林业可持续发展。

①设立林业专项资金。根据林业的公益性特征，国家应加大对林业的支持力度，实施生态林业建设。按照事权、财权的划分，国家对生态林的投入，应纳入各级政府公共财政预算支出范畴，设立林业生态专项资金。林业生态专项资金应确保国家对重点林业工程、林业科研、技术推广、资源管理、生态移民长期稳定的投入。各级财政应将生态林业建设作为重要内容，优先安排并逐步增加各项资金的投入比重。

今后，要在育林基金的基础上逐步建立林业发展基金，并纳入公共财政体系，形成长期稳定的林业资金渠道。林业发展基金应专门用于森林资源管理和保护。同时，可将原从育林基金中开支的森林资源管理、野生动植物资源保护、森林病虫害及火灾的防治、中龄林抚育、林业生态建设工程、林业基础设施建设、生态型国有林场、地方森林防火与病虫害防治等经费，以及林业工作站、木材检查站、林区文教卫生、社会保障、林业公检法、林政、为区域和地方提供公共服务的地方级林业行政事业单位的基本建设、机构与人员经费等方面的经费列入同级财政经常性预算项目予以保障。

②加大转移支付力度。一是加大纵向财政转移支付力度，推进民族地区公共服务的均等化。广西是民族自治地区，由于自然地理、历史等方面的原因，经济发展的基础差，过去国家投入少，经济社会发展先天不足，发展的现实制约因素多。要增强广西的发展能力，推进广西公共服务能力均等化，需要中央加大对广西的一般性转移支付力度。根据经济发展需要的轻重缓急对初步实现均等化进行排序，从初级阶段到高级阶段，逐步实现均等化服务目标。在这过程中，将民族地区公共生态保护与发展列为初级阶段，加大对民族地区生态环境保护的财政转移支付力度。同时，增加林业生态因素在转移支付“因素法”测算中所占的比重，使转移支付进一步向西部地区、民族地区倾斜，更好的发挥其在平衡政府财力，实现公共服务职能均等化方面的作用。二是建立育林基金改革的专项转移支付，实现平稳过渡。林业行业的功能已经由采伐为主的经济效益转变为以公益性为主的社会效益和生态效益。而且，我国林业的生态效益高于经济效益10倍以上，林业的生态公共属性更加彰显。因而具有管理和社会公益性双重性的林业部门，其行政事业经费和发展所需资金应由财政保障。鉴于目前广西经济落后、财政困难的情况，单靠自己无法弥补由降低征收标准带来的资金缺口，中央应加大纵向财政转移支付力度，确保林业可持续发展和改革平稳进行。三是建立横向转移支付制度，推动地区间生态效益补偿。从20世纪90年代中期起，我国开始实施东部对西部地区的对口支援和扶持。目前，我国在区域之间、流域之间、行业之间、经济主体之间的生态补偿机制还是处于空白状态。林业的生态效益具有无形性，无法用货币价值进行衡量，所以导致区域之间、流域之间以及行业之间虽然发生了生态服务交易，但是却无法按市场原则进行价值交换。从而，出现生态受益地区“搭便车现象”，享受生态建设区带来的生态服务却不用为此付出生态成本，形成成本溢出;而生态建设区投入大量人力、物力和财力保护生态环境，却未得到相应回报，形成效益溢出。所以，应在国家的统一指导下，尽快建立横向转移支付制度，实施区域间生态效益补偿。

③完善地方生态效益补偿基金制度。随着中央森林生态效益补偿基金的建立和全面实施，广西地方生态公益林补偿基金的制度体系也应不断完善，以实现公益林投入与育林基金及国家公共财政投入的有机结合，共同推进林业实现可持续发展。此外，在财力允许的条件下，应逐步提高生态公益林补偿标准，完善生态公益林建设投入保障机制。同时，确保生态公益林的建设管护等各项投入全部纳入各级政府预算，各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在中央财政补偿基金中列支，并保证集体和个人经营的生态公益林获得同等的政策与资金投入扶持。

4.深化林业部门机构改革。(1)转变职能。目前，林业部门在管理上仍然存在“缺位”和“越位”现象。在市场经济条件下，政府管理职能必须要由微观转向宏观，由直接转向间接，由实物转向价值的宏观管理和公共服务上去，政府实施林业宏观调控领域的范围、层次必须分明。林业部门的职能，既要“补位”，也要“退位”，转变好职能，做好本职工作，把林业发展，包括育林基金管理过程中属于市场主体的职能回归市场。首先，做好林业部门对林农的政策服务，编制林业中长期发展规划和年度计划并组织实施;其次，做好科技服务，为林业发展提供有力科技保障;再次，做好市场服务，引导市场信息，为林业市场的健康发展提供完善的公共服务;最后，做好林业“三防”服务，即做好森林防火、防虫、防盗工作。同时，发挥林业部门公共服务的职能，引导和扶持林农对林业合作组织的建设，为健全林业管理和林业发展开辟新道路;引导和扶持林业中介组织的建设，以优化资源配置及生产要素组合，取得最好经济效益。建立森林资产评估制度，帮助林农评估林业资产的价值，确保林农利益。

(2)强化责任。林业部门要针对在育林基金实践工作中出现的问题，及时进行研究总结，制定积极可行的方案，采取确实细致的措施，加强对育林基金管理工作的指导，强化指导责任。首先，林业部门要以新理念、新思维来指导当前的育林基金管理工作，扎扎实实做好各项工作，以实际行动把党的十七届三中全会精神贯彻落实好，把自身的工作落实好。其次，要细化责任和落实责任。必须完善工作机制，每一项工作都要有专人负责，限定时间按期完成，形成人人头上有指标，以明确责任，强化林业工作者做好分内之事的意识，使每个环节有章可循，每个岗位规范运作，每个林业工作者真正做到有心、用心、尽心。再次，强化落实，追究责任。责任明确之后，如果没有检查、监督、抓落实、强化问责，责任就会流于形式、陷于空谈。要建立科学、严密、规范的育林基金管理监督制度和问责制度，确保责任真正落实到位。

(3)严控编制。目前，林业部门编外人员队伍庞大，且经费由林业部门负担，是造成挤占、挪用育林基金的重要原因。由于人员开支的“刚性”，给育林基金改革带来了巨大阻力。为确保育林基金改革的顺利施行，必须严格控制林业人员编制。一是规范机构编制。按社会、经济、林业发展以及职能对称性的要求，遵循精简、效能、依法等原则，对现存林业机构进行梳理。二是规范人员编制。一方面，对人员编制进行清理，可以采取自然减员、提前退休、培训转移、精简人员等有效方法，其中对于提前退休或中止雇佣合同的人员可以采取优惠政策和相关办法，并在经济上给予一定的补偿。另一方面，对新增人员编制，应根据林业发展和职位需要对林业部门人员定额定编。

(三)建立育林基金绩效评价体系和奖惩机制

当前，广西育林基金的使用缺乏有效的绩效评价体系，育林基金的使用效果难以考量。构建育林基金绩效评价体系无论是对于育林基金使用效果的提升，还是对以后育林基金使用发展态势的把握，都有重要的监督和指导意义。

1.构建育林基金绩效评价指标体系。以合理收支、突出重点、细化绩效评价项目为指导方向，将构建育林基金绩效评价体系作为育林基金管理的重要环节。一方面要合理确定育林基金的征收标准，既要保证林业发展资金，又要减轻现阶段林农过重的负担;另一方面要明确支出重点，细化支出内容，量化支出标准，合理控制支出规模及结构，根据实际需要和动态需要，合理安排育林基金的使用。

广西育林基金绩效评价的指标体系应包括以下三个层次:一是征收层面。按照“及时足额”的判断标准选择相应绩效指标，并出台相应的配套奖惩措施。如可将育林基金的征收工作分解到岗，以合理确定的征收时间及各岗位的征收任务，对育林基金的征收工作进行考量。

二是使用层面。由于人员扩张造成的支出规模的扩大和支出结构的扭曲，是现阶段广西育林基金支出中最为主要的问题，因此，育林基金使用绩效的评价，在现阶段应着重纠正当前基金使用过程中的偏差。育林基金支出管理的绩效考核指标，应合理落实育林基金的使用项目，并确定相应的范围和量化指标。如可以“人员经费”“营林造林支出”“森林保护”等各项支出所占的比重确定支出考核的标准，并逐步细化各个项目指标，进一步提高育林基金的使用效率。

三是管理层面。要加强育林基金征收使用的预算编制和育林基金绩效评价的执行与监督。育林基金的预算，应该做到合理编制，分解好征收和使用的各项细化内容，并确保执行到位，使育林基金的征收使用真正做到按预算合理收支。在执行过程中，根据基金使用项目的支出实际情况，结合既定标准，做好收入支出预算的执行。尤其是在支出项目中，属于控制的则严格控制资金数量及流向，逐步优化支出结构。育林基金评价标准的监督，要求财政部门和林业部门通力合作，定期对林业基金的使用去向进行盘查审核，对于基金使用过程中资金不到位的地方提出纠正要求。当然，对于育林基金的绩效，要达到给定的标准并不是一蹴而就的，而是一个逐渐完善的过程，在育林基金绩效评价标准的执行与监督中，要采取渐进的方式，使现行的支出项目标准逐渐向合理的方向转化，最终提高育林基金征收使用的绩效。

2.建立育林基金使用的奖惩机制。过去由于不考虑育林基金征收使用的绩效，经常是哪里问题多就增加哪里的开支，导致各部门都把办事作为讨价还价的博弈筹码，夸大自己的困难，缺乏节省资金、提高资金使用绩效的内在动力。因此，要建立与绩效评价体系相适应的奖惩机制，激励各部门加强征收，合理支出，注重效益的提高。一是要建立激励机制。财政预算拨款与林业部门的目标、任务的确定和绩效的完成紧密联系起来，从征收及时到基金支出产生的最终影响，任何一个环节都加以注重，使部门拥有更大的自主性和灵活性。同时，努力调动部门的积极性和主动性。此外，还应建立与绩效评价相联系的工资、奖励制度。二是建立责任机制。健全责任机制是绩效管理成功的关键因素。要将各部门绩效管理目标与责任明确联系起来，使各项工作的管理者和员工清楚做好工作应采取的措施，以及熟悉他们在工作过程中的责任，并意识到责任者要对结果负责。

(作者单位:广西财政厅、广西大学)