广西异地开发扶贫研究

广西异地开发扶贫研究

蒲丽茵

异地开发，就是对居住在生产、生活条件特别恶劣的大石山区，特别是人均耕地不足0.3亩以及难以解决人畜饮水和交通问题的贫困农户，一方水土难养一方人的乡村，按照农民自愿的原则，在政府的统一组织下，实行有计划的开发式移民，异地解决温饱。这是我国重要的扶贫模式之一，是一条不仅为全国，而且为广西的扶贫开发实践所证明了的从根本上解决绝对贫困人口温饱的好路子。

由于特定的地理环境和历史原因，目前广西未解决温饱问题的人口还有486万人，其中国定贫困县石山区人均耕地在0.3亩以下的就有25万多人。这部分贫困人口贫困程度重，脱贫难度大，要靠就地解决温饱非常困难，甚至不可能，必须走异地开发的路子，才能打破贫困的恶性循环，从根本上摆脱贫困。这部分贫困人口能否如期解决温饱，关系到扶贫攻坚的成败，关系到民族的团结、边疆的巩固和社会的安定。因此，研究和总结“八五”以来广西异地开发扶贫的经验教训，探索在社会主义市场经济条件下异地开发扶贫的路子，是一项摆在我们面前迫切而重要的任务。

（一）广西异地开发扶贫的简要回顾

“八五”以来，在自治区党委、政府的领导下，贫困地区各级党委、政府在认真抓好就地开发扶贫的同时，多形式、多渠道地组织缺乏生活、生产条件的大石山区贫困农户异地开发，为大石山区特困人口找到了一条脱贫致富的新路子，使全区扶贫工作实现了新的跨越，加快了扶贫攻坚的步伐。

1．异地开发扶贫的主要形式

广西的异地开发扶贫工作经过20世纪80年代的摸索，90年代以来的试点和推广，至今已走向了规范化发展的轨道，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。归纳起来，异地开发形式主要有三种：

一是实行异地安置，通称移民开发。即是有组织、有计划地将大石山区人均耕地不足0.3亩，生产、生活条件恶劣的特困人口举家搬迁到有土、有水、交通方便，条件较好的地方异地解决温饱。这是异地开发的一项重要内容。广西是在20世纪90年代初总结新中国成立以来移民活动经验教训的基础上，遵照人口流动的自然、社会、经济规律，通过规范的政府行为以及一定的资金投入，融移民、开发与扶贫一体，组织生存条件恶劣的部分特困人口，走“异地发展，体外造血”的扶贫路子，开发改造利用闲置的水土等资源，创造新的生活环境，使迁移人口彻底摆脱贫困，迁出地留居人口酌资源得以宽松，为解决温饱以及脱贫致富创造条件。到1996年止，全区共投入各种资金达3.63亿元，通过多形式、多渠道共异地安置贫困人口18.7万人。其中：（1）通过政府行为，由区、地、县扶贫办负责组织的石山地区贫困人口10.7万人，建立了异地安置点122个，跨地、县安置1.95万人，县内安置8.75万人。（2）通过地市县部门进行产业开发，直属企业和乡镇企业安置2.73万人。（3）通过能人带动和乡村干部组织投亲靠友等自发安置3.02万人。如田阳县尚兴村主任莫文珍，从1987年起，不等不靠，不花国家一分钱从石山搬迁225户1135人到右江河谷租地搞农业综合开发。（4）实施世行项目，办实体安置2.76万人。这些异地安置的贫困户，基本上做到了当年有收入，当年解决温饱。

二是实行异地就业。一种是通过在发达地区和中等城市举办扶贫企业，安置来自贫困山区的剩余劳动力，把扶贫开发与城市建设结合起来。另一种是采取政府组织引导和群众自发相结合，组织健康有序的劳务输出。劳务输出不仅是转移剩余劳动力和增加现金收入的有效途径，而且是加快开发步伐，提高农民素质的一项重大扶贫举措。近几年，广西贫困地区除了组织跨省如向广东、海南的劳务输出外，还开展了区内有针对性的定向劳务输出。1996年，全区49个贫困县（市）输出劳动力达60万人，寄回家乡人民币金额达5亿多元，不少农户出去一、二人，就能解决一家人温饱，许多贫困村、贫困户因此走上脱贫致富之路。

三是实行异地种养。就是贫困人口离乡不离土，交通方便，

土地资源丰富或有水面搞养殖的地方以承包或联营的形式进行开发种养，农忙时到开发地劳动，农闲回家种地，不需搬迁，达到增加收入，解决生活贫困问题。这种形式不涉及土地、财产以及户籍等关系，贫困农户容易介入，而对资源所有者来说，也很有利可图，“客土”矛盾较少，因此，很受贫困农户的欢迎。如田阳县贫困山区农民利用农闲时间到右江河谷地带种芒果、种冬菜，农忙回家种地。目前异地种养已成为贫困山区农民脱贫致富的主要途径之一。

实践证明，对自然条件恶劣的贫困地区实行异地开发扶贫，是贫困地区群众摆脱贫困，异地致富的一条好路子。它可以在更广阔的空间调整资源分布，使农村剩余劳动力与闲置的资源开发结合起来，合理配置生产要素，形成新的生产力，为加快解决温饱提供了条件，也为农村贫困人口奔小康打下了基础。

2．异地开发扶贫基本做法及经验

广西的异地开发扶贫是由政府组织，以国际支持、国家参与、广东对口帮扶、地区合作、扶贫经济实体和企业运作、全社会扶贫济困的方式进行的。经过摸索和实践，总结出以下几条经验：

一是从实际出发，因地制宜，选准异地开发的路子。耕地资源紧缺，人口数量超过资源承载力的地方，在搞好种养业的同时，重点组织异地种养和异地就业。对缺乏基本生产和生活条件，确实找不到其他路子的少数特困乡村，重点组织异地安置，实行开发式移民。

二是发展生产与基础设施建设相结合。首先坚持集中力量把粮食生产搞上去，提高粮食自给水平，解决贫困人口温饱问题。其次下苦工夫，花大力气，加快异地开发点路、水、电等基础设施建设，努力改善移民开发区生产、生活条件，实现可持续发展。再次是以市场为导向，立足资源优势，选准开发项目，以产业开发带动异地开发，以异地开发促进产业开发。产业开发重点以发展种养业和加工业为主，芒果、荔枝、飞龙眼、柑橘、李果、板栗、竹笋、烟叶、甘蔗等名优特产品已形成基地化发展，猪、牛、羊等畜牧业有了较快发展，一批以农副产品、矿产品加工为主的乡镇企业迅速崛起。从一些异地开发搞得比较好的典型看，产业开发目前已由县、乡内的单一产业开发向跨地域、多产业、规模化的方向发展。

三是在组织形式上，除了主要依靠政府的力量外，还动员社会力量积极参与异地开发：（1）通过政府牵线搭桥，组织区内东西部合作。即组织桂东南、沿海发达地（市）县的企业到贫困地区投资、承包项目，就地接纳异地安置移民。（2）组织有关部门对口扶贫，如农林部门开办扶贫农场、林场，发展生产，安置大批移民，并为贫困农民开展异地种养提供条件。（3）动员有实力的经济实体接纳异地安置人口和异地就业人口。（4）贫困农户投亲靠友异地开发。

四在生产经营方式上，实行统一规划、连片开发、分散经营的原则，采取公司（或场、站）+基地+农户或公司+服务+农户的方式，以扶贫经济实体作为承贷承还扶贫资金的载体，组织和带动贫困农户进行开发性生产，走集约化、规模化发展的道路。

五在资金投入上，采取多轨运行、多元投入办法筹集扶贫资金。扶贫资金投放坚持“统一规划，统筹安排，渠道不乱，相对集中，配套使用，确保效益”的使用原则，实行项目管理，采取资金跟着项目走，项目覆盖贫困户，效益落到贫困户的连环管理办法。

六是国家扶持和自力更生相结合，以自力更生为主，国家扶持为辅。国家不包揽，只给予必要扶持，主要靠贫困群众投工投劳建设自己的家园，增强造血功能。

3．异地开发扶贫存在的困难和问题

异地开发是一项政策性很强、涉及面很广、艰巨复杂的社会系统工程，需要一定的资金投入，工作难度相当大。因此，虽然这几年来异地开发工作取得一定成绩，但由于主观和客观条件的限制，工作中还存在着种种阻力和困难，制约着异地开发扶贫向深度、广度的开展。主要表现为如下几个方面：

（1）思想认识不到位，重视不够，措施不力，不利于异地开发开展。有的迁入地、县认为，从外地迁入人口，素质又比较低，是一个包袱，一个负担，所以工作不主动、不热情。有的贫困群众抱着“金窝、银窝不如自己的草窝”的陈旧观念，宁愿苦熬，不愿苦干走出山门，因而延缓了异地安置的进程。有的县对异地就业重视不够，组织引导不力，导致劳务输出处于无序状态，盲目性较大，输出的劳动力没有经过培训，只能做一般劳动工种，收入不高，也学不到什么技术，没有稳定工作和稳定收入。

（2）资金缺口大，异地开发资金落实难。一是异地安置补助投资少，项目难以达到验收要求的标准。就这几年采各县资金落实情况来看，现行的县内安置3500元/人，地区内跨县安置4000元/人，跨地区安置4500元/人的资金投入标准偏低，大部分异地安置点的实际投资都大大高于计划投资。如大化城郊开发区（县内异地安置点）人均投资达5267元，环江东美果场（地区内跨县安置）达5682元，要达到验收标准尚需投资140万元。其他跨地区安置投资更是远远高于原定标准。二是管钱与管事相脱节。1995年以前，扶贫办既管事也管扶贫的以工代赈资金，如今以工代赈资金和发展资金不归扶贫办管，资金运作不畅，造成项目资金到位慢，影响异地开发实施进度。三是由于无偿投入少，基础设施配套建设难。四是异地安置管理费严重紧缺，造成异地安置项目后续管理难。

（3）异地开发项目组织实施与管理方面问题较突出。一是在实施异地安置项目过程中，安置点普遍较分散，点多规模小，达不到应有的规模效益。有些安置点选点不准，缺乏论证，设在离公路干线或离乡镇较远的山区，毁林开荒，对生态环境破坏大，解决路、水、电等基础设施投资过大，不符合稳定解决群众温饱和造福于民、少花钱、多办事的原则。二是与迁入地群众产生土地纠纷，影响团结，土地使用权有待合法化。三是跨地、跨县异地安置，由于跨度大，路途远，涉及面广，群众顾虑多，项目组织实施阻力大，部门协调难。如异地安置农户的户口问题落实难及其子女入学、就业难，社会治安的管理问题也比较突出。特别是跨地区安置，难度大，安置效果不理想，完成任务较差。四是异地开发优惠政策在部分地县没有真正得到落实。

（4）资源相同的地方产业结构趋同化，造成项目低水平重复，市场风险增大。

（5）目前异地开发已向支柱产业的基地化、集约化、规模化的方向发展，但社会化服务体系尚未健全完善，产前信息服务、产中技术指导、产后销售服务及加工配套设施未能及时跟上，不仅影响群众生产积极性，而且直接影响到异地开发项目建设进程。

（6）资源开发与保护生态环境问题较突出，影响到今后的可持续发展。

（二）今后实施异地开发扶贫的基本思路

异地开发是扶贫开发工作的重要组成部分，它不仅是解决大石山区贫困群众温饱的有效途径，而且对调整农业产业结构、优化资源配置、促进经济发展、实现共同富裕有着重大而深远的影响。为了如期实现“八七”扶贫攻坚目标，广西要在总结和推广经验的基础上，切实加强对异地开发工作的领导，加大异地开发的力度，加快扶贫开发的步伐。

1．明确重点，继续加大异地安置力度

异地安置既是今后异地开发扶贫的重点和难点，也是今后扶贫开发工作的一项硬性任务。由于异地安置是政府行为，涉及面广，政策性强，稍有疏忽就会事倍功半，甚至有夭折的可能。因此，在指导思想上、具体运作上必须上合政策下合民意，才能调动各方面的积极性，激发大石山区贫困群众异地开发的信心和决心。

（1）异地安置任务与对象。

按照自治区党委、政府的决定，全区通过政府行为异地安置的贫困人口总任务是25万人。除原来已安置的10万人外，从1997～2000年，通过政府行为还要安置15万人，其中：南宁市、北海市各接收安置3万人，防城港市接收安置2万人，钦州市、来宾县各接收安置1万人；百色地区和县安置2万人，河池地区和县安置2万人，其他地区和县安置1万人。此外，通过企业、投亲靠友等形式，社会总安置15万人。跨地、县安置的主要是都安、大化、东兰、天等及扶贫开发领导小组认可的个别乡镇。

异地安置要确保重点，为此，今后异地安置对象应限定为：①自然环境恶劣，人均耕地面积在0.3亩以下；②农户人均纯收入在自治区定的贫困线以下；③有劳动能力，遵纪守法，志愿异地开发，重建家园。通过异地安置，使全区真正缺乏基本生产和生活条件的贫困户实现脱贫致富。

（2）异地安置必须遵循以下四原则：一是安家立业原则。异地安置的核心是安置。因此必须着眼于可解决好贫困农户的土地长期使用权和永久居住权问题，做到既立业安家，并享有与当地人口同等待遇。二是择优定点的原则。有条件的，应在县内安置。不能在本地区、本县内安置的，要实行跨地区、跨县安置。经过这几年的安置，河池、百色两地区能县内、地区内安置的土地较少，以后要加大跨地区安置力度，重点往桂东南、沿海地区、桂中旱片（如来宾县）等地安置。这是根据广西贫困地区的实际情况和今后市场经济发展的需要而作出的，一方面通过集中选点在桂东南和沿海地区，实行连片开发、集约经营、集中管理，确保取得经济效益和扶贫效益，另一方面也为贫困地区实现可持续发展创造条件。三是继续坚持以自力更生为主，国家扶持为辅的原则。四是效益原则。异地安置要讲究经济效益，坚持效益优先，做到投资省，效益好，可持续发展。

（3）因地制宜地选择异地安置形式。主要有以下六种：①由政府出面，选择有资源、社会条件好、开发潜力大的土山荒地和停办的农、林、牧场，建立异地安置基地，组织特困人口集中安置，统一规划，统一管理，连片开发；②在有条件的国营农、林、牧场中划出土地，由农、林、牧场组织经营或由扶贫开发公司负责经营，再由他们负责吸收需要异地安置的群众进行开发；③由当地政府组织农村发包方转包承包到户的土地，由县扶贫开发公司兴办扶贫农场、林场、果场，组织异地开发群众到场开发；④跨地区安置和地区内的跨县安置，由区、地扶贫经济实体在安置点征用或租用土地，组织异地安置群众进行产业开发；⑤依托有实力的经济实体进行异地开发；⑥兴办工业、乡镇企业和第三产业，招收贫困地区需异地开发安置的劳动力到企业工作。

（4）异地安置点的经营组织采取公司（场、站）加农户形式，独立核算，自负盈亏。公司或场、站负责帮助移民选择好支柱产业，做好产前、产中、产后服务。农户在公司的统一领导和规划下，实行分户承包经营，遵纪守法，并以合同形式明确公司和农户责、权、利，风险共担，利益共享。

（5）异地安置资金来源今后仍将是中央安排的发展资金、以工代赈资金和信贷资金，自治区财政用于配套的发展资金以及广东帮扶资金，重点是中央分给广西的三块资金。异地安置资金不平均到户到人，先期投入到房屋、基础设施建设、生产资料的购置，按规划要求达到能够安置移民启动生产的水平。政府扶贫资金中的无偿部分重点用于异地开发的水、电、路、农用基本建设、学校等公共设施建设，有偿部分由扶贫经济实体承贷承还，按时还贷，滚动发展。从1998年起，异地安置资金投放与管理将作如下改革：①改一年一规划为一次性规划，分年实施。②改按比例投放为在一次性规划的基础上按项目实行专项资金投放。③改革投放时间，由逐年安排改为当年投放，当年实施，当年见效。④改革验收时间，由投放项目三年，搬迁后验收，改为当年投放，当年见效，第二年竣工验收，第三年完成搬迁和扫尾工作。

2．继续稳妥有序地推进异地就业

（1）劳务输出是一项投资少、见效快、覆盖面广的项目，今后要抓住广东帮扶和沿海中等城市迅速发展的契机，加快劳务输出的步伐，力争每年劳务输出人口达60万人以上，其中每年向广东输出20万人。这是解决贫困地区剩余劳动力问题的有效途径，迅速改善农户生活的有效办法。

（2）劳务输出根据输出的地域可分为县内输出、区内输出和区外输出。县内输出适合于季节性的剩余劳动力，外出打工几个月后又回家完成农活；区内输出和区外输出需要有一个半年以上的稳定期，尤其是区外输出，对象一般是完全剩余的劳动力。

（3）劳务输出要实现有序化。首先，要选准对象。劳务输出对象重点是地少人多的贫困乡、村的贫困户的剩余劳动力。其次，要落实部分资金用于劳工借款和组织输出的必须费用。劳务输出对象使用的经费原则上以自行解决为主，国家扶持为辅；有偿扶持为主，无偿扶持为辅。对所需的扶持资金由组织输出的市、县劳务输出工作办公室承借承还，日后在劳工工资收入中扣还。再次，是组织好培训，通过培训提高劳工的自信心、对环境适应和自我保护的能力，更重要的是提高其技能，扩大就业领域。最后，要建立健全区、地、县、乡劳务输出网络和技能培训机构，在组织、机构上给予保证，在信息、培训方面提供便利，在人身安全、权利保障方面加强管理。

（三）加快异地开发扶贫的对策措施

为确保上述异地开发目标任务的实现，拟提出以下对策措施：

第一，强化政府行为，确保异地开发任务的完成。

异地开发扶贫工作，是项政策性强，涉及面广，要求高，难度大而又势在必行的扶贫攻坚举措。搞好异地开发，尤其是异地安置，不仅是对绝对贫困人口的重新解放，而且是大石山区贫困群众求得生存和发展的必由之路。各级领导必须从全局的高度、政治的高度、治国安邦的高度来看待异地开发扶贫工作，这不仅是一项经济任务，也是一项政治任务。为此，要做到以下几点：

——各级、各部门主要领导要高度重视，摆上议事日程，亲自抓组织落实。各级党政一把手必须从异地开发工作时间紧迫、工作量大、涉及面广的实际出发，真正把本地区的异地开发扶贫工作摆上重要议事日程，亲自动手调查研究、安排部署、组织协调、督促检查，亲自动手抓班子、抓规划、抓路子、抓典型，改进作风，真抓实干，亲自动手解决异地开发工作中遇到的重大问题，做到领导力量到位，工作措施到位。

——要做到部门支持，通力合作。各级部门要根据本部门的职能与特点，在异地开发中找准位置，明确职责，切实担负起组织实施的责任。土地管理部门要设法解决好土地使用规划、使用权属征（租）用手续；扶贫办要认真做好项目规划设计；农林工贸部门要设法解决好产业项目开发，产、供、销一体化服务；交通、水电部门要设法解决好路、水电等基础设施；教育、卫生部门要设法解决好异地安置群众看病难、小孩入学难等问题；公安部门要设法解决好异地安置户户口迁出、迁入、社会治安等问题。

——坚持分级负责，分级管理。属县内安置的，由县扶贫开发办公室负责组织实施；在地区内跨县安置的，由地区扶贫开发办公室组织实施；跨地区安置的，由区、地（市）联合组织实施。异地安置迁出地和迁入地政府要建立责、权、利的协议合同，对双方地方政府必须明确如下责任与义务。迁出地、县：（1）确定异地安置对象并登记造册，抄送有关单位；（2）无论是县内异地开发安置、跨县安置，还是跨地区安置，安置点的人数在200人以上的，都要落实村干部随迁并选派乡干部进点工作一年以上，并吸收他们参加公司或场站的领导班子。公司或场站负责人一般由扶贫开发部门委任或聘任，也可招聘能人承包。（3）按项目实施单位的时间要求，组织和带领异地安置的群众，进入指定的异地安置点开展经济开发活动。迁入地（市）、县：（1）要按照解决移民贫困与区域经济开发相结合，异地开发与资源保护相结合的原则，切实做好异地安置项目的规划、设计、论证工作。（2）协助选点和办理租用（征用）土地手续；（3）解决异地安置农户落实户口等问题；（4）将安置群众的治安、儿童就学、就医等纳入当地政府的经济、社会发展计划，纳入当地政府的行政管理。

——针对目前跨地区异地安置难度大、部门协调难的实际，建议今后跨地区安置由自治区政府领导出面，通过强有力的政府行为，确保跨地区安置任务的完成。

第二，多渠道、多途径积极筹措异地开发资金，加快异地开发步伐。

今后四年需要通过政府行为进行异地安置的人口达15万人，按平均每人6000元标准，共需投入资金9亿元，另加上组织劳务输出等有关费用，所需资金投入约达10多亿元。目前上述资金尚待落实。因此，要千方百计多渠道筹集资金，增加投入，努力提高资金使用效益。

首先，争取国家加大对广西异地安置的扶持力度。广西是我国贫困严重省区，异地安置任务重，安置难度大。如果现有的缺乏生存条件的特困人口不能全部安置，整个广西的扶贫攻坚任务就难以实现。针对广西扶贫资金紧张的实际，建议自治区党委、自治区政府继续向中央反映情况，争取国家从1998年起每年增拨广西异地安置专项基金3亿元，到2000年合计共10亿元，以确保广西异地安置任务的完成。在继续争取国家及有关部门增加对广西异地开发投入的同时，省、地（市）、县各级政府要充分挖掘内部潜力，积极拓宽筹资渠道，努力增加异地开发资金投入，确保地方投入的扶贫配套资金按中央要求达到一定的比例，以及确保广东帮扶异地安置项目配套资金的落实。各类扶贫资金要相对集中使用，实行重点投放，形成攻坚力度，发挥整体效益。

其次，要在认真做好异地开发扶贫项目准备的前提下，积极争取国际组织的援助，主动与发达地区结友联营，走东西部联合开发，共同发展之路；实行单位扶贫责任制，吸收挂钩单位的技术与资金；也可多方入股兴办经济实体，建立一定规模的扶贫基金等等。

再次，要加强资金使用的检查监督，防止被挤占挪用，确保异地开发资金专款专用，及时足额到位，用到实处，确保效益。扶贫资金必须集中用到解决群众温饱的种养业和以当地农副土特产品为原料的加工业上，不能随意扩大范围或挪作他用。政府扶贫资金要与自筹资金相结合，与投工投料相结合，避免异地开发移民出现干得成就干、干不成就走的现象。国家扶持部分，主要解决异地开发贫困人口单独难处理和解决的问题，如理顺关系、组织管理、基本设施建设等，而不是包揽一切。针对各地异地安置工作的实际，建议今后在资金投入上作如下调整：（1）资金投向比例中以工代赈应占50％，贴息贷款应占30％，发展资金应占20％。（2）管理费用比例应适当调高，即按投资总额县内安置应提高到6％，县外安置应提高到8％。（3）提高异地安置人均经费投入，县外安置人均应增加到5000元以上，县内安置人均也应不少于4500元。（4）对经济实体承办的异地安置场，异地安置资金应跟人走，资金应下达一部分到迁移县，以利于迁移工作的综合协调与组织实施。（5）异地安置基础设施建设、生产项目投资的各种税费应适当减免。（6）生产开发资金还贷限期应延长为8年。

第三，加强对异地开发的管理，确保扶贫效益切实落到贫困户，保证异地开发扶贫走上规范化、制度化、法制化管理的轨道。

近年来，各地以农业综合开发为主要内容，以各种组织形式的扶贫经济实体为载体，组织和带动贫困户进行异地开发，取得了显著的扶贫效益。从广西异地开发的实际操作看，还需要注意解决好如下几个问题：

一是切实制定和落实各种优惠政策，建立健全各种机制，为扶贫经济实体发展创造良好的外部环境。同时，必须制定有关政策和法规来规范扶贫经济实体的活动，确保扶贫经济实体坚持帮助贫困农户发展经济、解决温饱进而脱贫致富的宗旨。扶贫经济实体要在技术、物资、管理和职务等方面为贫困户异地开发提供帮助，要将收益的大头归农户。对于愿意接收异地安置贫困人口的经济实体，必须按必要的条件要求，与政府部门签订异地安置扶贫的合同协议，明确效益责任，保证安置户真正成为利益主体，而非劳动力出卖者。对以扶贫为幌子骗取国家扶贫资金，侵害贫困户利益的各种实体和个人，必须严厉制止。建议自治区尽快制订异地安置经济实体管理办法，对有关经济实体承办异地安置项目提出必要的要求和条件，以确保异地安置的顺利发展。

二是异地开发要立足于当地资源和根据市场需求，围绕本县区域经济发展的支柱产业，以种养业和农业综合开发为主，兼顾发展加工、服务和运输业。有条件的地方要加大组织劳务输出型的经济实体的力度，同时要加快异地办企业的步伐。

三是异地开发扶贫要做好规划，综合配套，协调发展。尤其是创办异地安置开发区，不仅要制订好产业开发规划、生产规划销售规划，还要做好山、水、田、林、路以及居民点布局、区划管理、生产布局、服务设施等的近期规划和长远发展规划，要按小城镇的建设要求来规划，并按规划一步步实施，确保异地开发项目建设高起点、严要求、高水平，从而保证项目开发的成功率和经济效益。异地安置必须集中财力、物力，树立样板和典型，志在求成，不能一哄而上，要讲究效益。

四是完善异地扶贫开发区的管理，建立与形成异地扶贫开发新型经营管理体制与持续发展机制。目前，广西相当部分异地安置开发区现行管理体制基本上属于单纯的行政组织管理，不利于对外合作与引资。今后异地安置应着眼于未来，着眼于高标准，把开发区逐步办成公司或企业集团，使其既能发挥行政的组织管理职能，又能充分利用企业的经营手段领导这个群体进行规模开发、生产和经营，走产业化道路。如环江肯福科技扶贫异地开发示范区就建立起了异地安置区新型经营管理体制与持续发展机制，使示范区成为资源综合开发、经济快速发展、生态环境优美、农村基础设施和社会化服务功能较为完善的新农村，将为广西及我国喀斯特地区提供扶贫开发示范样板和技术辐射源。

五是要建立健全异地开发区基本建设及开发投资的财务管理制度，保证国有资产不断增值。审计部门要经常监督检查，严防扶贫资金被挤占、挪用和分流。

六是大力加强扶贫人才的培养和队伍建设。通过组织参观、脱产学习，走出去、请进来等多种途径和办法，不断提高广大干部群众的整体素质，包括扶贫系统干部的整体素质，使之适应新形势的需要。

第四，广泛动员社会力量积极参与异地开发，鼓励多形式、多渠道地组织异地开发。

帮助群众解决温饱问题是党和政府的重要任务，也是社会的共同责任。尽管用政府行为组织异地开发是异地开发的重要渠道，但不是唯一渠道。所以，必须广泛动员社会力量，调动一切积极因素，共同参与异地开发工作。一是继续组织好自治区内东西合作。桂东南、沿海比较发达的地、市、县与贫困地、市、县结对子要立足于帮扶，互惠互利，优势互补。有接收异地安置任务的地、市、县要主动积极热情地做好安置工作，扎扎实实地作出成效来。发达地区要建立健全各种利益机制，真正落实自治区颁布的各项优惠政策，努力促进贫困地区异地办企业和劳务输出的顺利开展。贫困地区异地办企业要正确处理好四方面关系，即本地利益与外地利益的关系，近期利益与长远利益的关系，局部利益与全局利益的关系，扶贫效益和经济效益的关系。桂东南、沿海较发达地（市）、县要最大限度地让利于扶贫企业、贫困地区和其他参与方，为扶贫企业和参与各方在项目实施的各个环节上做好服务工作。南宁、北海、防城港市计划在未来的几年中，在城市不断增加的就业总量中，安排来自贫困地区的10万个劳动力，主要安排在环卫、建筑、码头搬运和餐饭服务等二、三产业中。为了搞好这项工作，有关各级政府都出台了相应的政策和办法。如北海市已经颁布了《北海市人民政府关于贫困地区劳务定向输出若干问题的暂行规定》等等，为输入贫困地区劳动力和接纳扶贫企业提供了宽松环境。二是要主动地做好广东帮扶广西的工作，组织协调和落实好有关帮扶事宜。当前最重要的就是要做好广东帮扶异地安置点的组织管理和经济开发管理工作，把实施广东帮扶项目作为异地开发工作的突破口，把异地开发工作推上新的台阶。三是继续动员有实力的经济实体接收异地安置人口，带动贫困人口脱贫致富。四是继续鼓励贫困人口投亲靠友实现异地开发。总的就是要动员全社会都来关心、参与扶贫攻坚，关心、参与异地开发。

（本文是1997年自治区科技厅、财政厅下达的软课题《广西“八七”扶贫攻坚实施方案研究》专题之一）