完善广西地税稽查管理体制研究

完善广西地税稽查管理体制研究

自治区地税局办公室课题组

一、前言

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他税务当事人履行纳税义务、扣缴义务及税法规定的其他义务等情况进行检查和处理的行政执法行为。上世纪八十年代，我国借鉴国际上稽查从税收征管独立出来的通行做法，对征管体制进行了改革，税务稽查开始从税收征管中分离出来；九十年代，随着国地税机构的分设，广西地税稽查开始走上了改革创新的实践探索之路，稽查体制得到了不断健全，稽查职能作用得到了有效发挥。但随着经济社会的不断发展，经济体制改革的不断深化，特别是随着税收法律体系的不断完善，税收征管实践的不断发展和进步，广西地税稽查体制不科学、不完善的问题也日益凸显，如税务稽查机构设置不合理、稽查机构独立性不够、地方干预普遍、稽查力度不大、稽查刚性不强、稽查效能不佳、稽查成本较高等，极大地影响了税务稽查功能的发挥，影响了税收法治的实现程度。

税务稽查体制是税收征管体制的一个重要组成部分，不断改革完善税务稽查体制，对于维护税收秩序、提高征管质量、打击涉税犯罪、促进依法治税、保障财政收入、提高纳税人税法遵从度有着非常重要的意义。因此，在当前经济全球化和区域经济一体化不断发展的新形势下，尤其是在新一轮税收征管改革不断深化的新时期，主动顺应国内外的新经验和国家税务总局的新要求，进一步改革完善广西地税稽查体制非常必要。这就需要我们从理论和实践两个方面进行探索和研究，不断优化完善地税稽查体制，加快税务稽查规范化、专业化、信息化、国际化建设，不断推动税务稽查步入更专业、更规范、更高效的发展轨道，促进以查促收、以查促管、以查促改职能作用的全面发挥，为广西经济社会又好又快发展营造公平竞争的税收环境。

二、改革完善地税稽查体制的必要性

（一）改革完善地税稽查体制是进一步顺应经济转型发展、充分发挥稽查职能的迫切要求

随着广西经济的不断转型发展，经济发展方式和经济结构的不断转换升级，特别是自治区第十次党代会报告提出“富民强桂新跨越”、“翻两番、跨两步、三提高”和“五区建设”的战略目标，保持经济平稳较快发展将是今后很长一段时期广西经济发展的重要目标，广西的经济总量也将进一步扩大。税收是经济发展的命脉。作为税收工作重要组成部分和税收征管最后一道防线的税务稽查，尤其需要进一步改革完善地税稽查体制，不断推进稽查现代化建设，充分发挥稽查监督、惩处、教育、收入等职能作用，严厉打击税收违法犯罪行为，全力保障财政收入，增强服务经济发展能力，为广西经济的健康有序发展保驾护航。

（二）改革完善地税稽查体制是进一步深化税收征管改革、强化税收保障体系的内在要求

随着税收信息化建设的不断推进，以风险管理为导向、以信息管税为目标的税源专业化管理的不断深化，必将对传统的征管理念、征管方式、征管手段提出挑战，也对税务稽查提出新的更高要求。随着经济的迅速发展，纳税人的数量急剧增长，跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，经济主体多元化趋势日益明显，经济交易越来越频繁、交易手段更加多样化、交易方式更加隐蔽，纳税人的经营方式、经营业务不断调整、日益复杂，企业经营和管理的电子化、智能化趋势日益突出，规模庞大、交易复杂的电子商务飞速发展等，税源的复杂状况日益突出，特别是各类信息管理手段和财务管理软件在企业经营中的广泛应用，网上交易越来越普及普遍，这些都使税收征管的复杂性越来越强、难度越来越大，让传统稽查手段无所适从。为此，有必要进一步深化税收征管改革，特别是改革完善作为税收征管体制重要组成部分的税务稽查体制，加快实施稽查现代化、国际化建设，更好地适应形势不断发展的要求。

（三）改革完善地税稽查体制是进一步推进依法治税、营造公平竞争税收环境的客观要求

随着我国社会主义法制建设不断推进，纳税人依法维护自身合法权益的意识和要求不断增强，而稽查干部的执法质量意识和执法风险意识还不能完全适应这一形势的要求；税收流失问题依然比较严重，偷逃骗税行为仍然比较普遍，重大涉税违法案件时有发生，涉税违法犯罪活动更加隐蔽，各类新型涉税违法手段越来越呈智能化、专业化、协作化、复杂化的新特点，严重扰乱了市场经济税收秩序，对稽查部门的执法能力提出了严峻挑战。尤其是一些地方政府受利益驱动，随意干预税务稽查执法的现象时有发生，削弱了税务稽查的执法刚性。因此，有必要进一步改革完善地税稽查体制，使稽查人员由分级管理变为集中管理，检查权由分散行使变为集中行使，严厉打击和震慑各种涉税违法行为，维护税法的尊严，为各种经济成分的发展创造平等竞争的税收环境。

（四）改革完善地税稽查体制是进一步优化稽查管理机制、提高稽查执法效能的必然要求

要有效解决目前地税稽查体制存在的各种突出问题，就有必要进一步突出专业化管理的要求，对地税稽查体制进行改革完善，着力构建自治区级大稽查体制。要通过改革完善地税稽查体制，有利于税收检查权的相对集中，有效避免征、查双方业务范围的交叉，避免征、查多头进点造成的重复检查；有利于发现税收政策的漏洞、税收征管的薄弱环节以及税务机关和税务人员执法问题，以便及时采取措施加以纠正，堵塞漏洞；有利于加快稽查信息化建设，有效提高应对经济社会外部环境日趋复杂条件下税务稽查的能力；有利于征收、管理和稽查各专业职能机构科学分工、各司其职、高效运转，提高稽查工作的质量和效率；有利于把地税与公安、国税、法院、检察院等部门的联络协调统一到区局稽查局，建立更加顺畅的协调联动机制，在涉税案件移交、情报互通、联合行动等方面形成统一的工作制度，从而有效增强稽查整体合力。

三、2006年以来广西地税稽查职能作用的发挥情况

（一）稽查执法理念不断转变，有力地提高了稽查效能

一是从收入型稽查逐步向执法型稽查转变。由过去过分强调稽查实现税收收入作用的做法改为更加注重“以查促管”和提高稽查执法质量的做法，使稽查工作更加注重执法程序、更加注重证据质量、更加注重执法公平。二是从单一的打击震慑涉税犯罪逐步向打击教育并重转变。由稽查工作被单纯定位在打击各类税收违法行为和片面强调执法刚性的做法，改为在严厉打击震慑涉税犯罪的同时将服务理念融入稽查执法全过程，推行稽查查前告知和查后反馈制度，推行查前企业自查自纠方式，主动与被检查人交换意见和建议，充分听取纳税人陈述申辩和提出建议等稽查服务，发现未缴、少缴税费等问题及时纠正。三是稽查手段从单纯查账逐步向多种措施结合使用转变。在开展查账征收的基础上先后采取了查前约谈、案头分析、税票同查、纳税评估等方式来加强稽查。四是稽查办案从单一作战逐步向联合办案转变。如与国税局开展联合稽查，与公安、财政、审计、国税等部门联合开展打击假发票等，取得了突出成效。

（二）稽查力度不断加大，有力地整顿了税收秩序

围绕税收中心工作，大力组织开展税收专项检查、重点税源企业税收检查和严厉查处重大税收违法案件，深入开展打击发票违法犯罪活动专项整治，大力整顿和规范了税收秩序，促进了税收法治环境的不断好转。“十一五”期间，全区各级地税稽查部门共开展了22项税收专项检查项目，共检查纳税户13363户，立案查处案件6911起，其中大案253起，共查补入库税款35．9亿元，查补收入占“十一五”期间全区地税收入的2．3%；与公安、国税等部门联合查获假发票3109万份，打掉团伙333个，抓获涉案人员464人，避免虚开发票金额1000多亿元。此外，深入开展整治虚假发票“买方市场”行动，其中2010年共查获虚假发票18．3万份，涉及金额9956万元，涉及税款1482．7万元，查补税款1188．1万元。

（三）稽查方式不断改进，有力地提升了稽查水平

在普遍轮查与重点抽查相结合的基础上，积极探索分类分级稽查方式，完善了上查下、上级抽查、交叉检查、查前约谈、统一自查等方式。同时从2009年起每年抽调全区稽查骨干组成若干检查组，在全区范围内开展集中稽查和交叉稽查，有效解决了当地检查办案干扰因素多、阻力大和稽查人员少、检查力量不足等问题。此外，通过以查促查，统一稽查业务操作流程，统一执法标准和尺度，统一稽查卷宗制作，促进了全区稽查执法行为的规范统一；通过以查促管，纠正了一些纳税人对税收制度的认识偏差，保证了税收政策的落实，堵塞了政策管理上的漏洞；通过以查促管发现和查处了一大批漏征管户，纠正了税收政策执行不统一的现象，堵塞了征管上的漏洞。

（四）稽查制度不断完善，有力地规范了稽查管理

在全系统推广了重大税收违法案件集体审理制、执法责任追究制、首查责任制、一案双查制和办案限时制等制度。制定了《重大税收违法案件管理办法》、《税收违法案件举报奖励相关管理办法》、《税务稽查重点环节监督管理工作方案》、《广西地税系统稽查工作绩效考评实施办法》，并实行目标考核管理办法，促进了各项指标的完成，如“十一五”期间查补税款入库率和选案准确率均超过国家税务总局规定的标准，平均税款入库率为97%。同时不断完善协调制度，制定征管与稽查的协作办法，畅通部门之间的信息传递与反馈渠道，使稽查与收入分析、纳税评估、税源监控和日常征管形成良性互动，进一步规范了税收执法；加强与国税、公安、工商、海关、金融等相关部门的协调配合，形成了有效的打击涉税犯罪网络。

（五）稽查队伍建设不断加强，有力地增强了稽查执法能力

通过采取以案代训、查前培训、专题讲座、实战练兵、查案经验交流等多种方式，加强对稽查业务骨干的培训，连续举办了多期专项检查、交叉检查以及资本交易项目检查业务培训班，提升了稽查人员的专业素质；通过采取走出去和请进来的方式，先后举办多期市级稽查局长和业务骨干法律高级培训班、县（市）局稽查局长业务培训班，提高了稽查干部检查技能；通过机构改革，调整优化了稽查人员配置，充实了自治区、市两级稽查力量；通过建立稽查人才库平台，分行业选拔培养人才，初步打造了一支专业化的稽查人才队伍，并在查办各种大案要案中发挥了中流砥柱的作用；通过开展“十佳稽查能手”评比活动，发现培养了一批既掌握政策理论知识又具有实战经验和工作能力的稽查人才；通过“一案双查”，强化了稽查执法监督，促进了廉政建设，保证了干部队伍安全。

四、广西地税稽查管理体制的现状、弊端及原因分析

（一）广西地税稽查管理体制的现状

1．稽查机构改革情况：自1994年地税稽查机构组建以来，广西地税系统在稽查体制和机构设置上经历了多次改革历程。如2002年机构改革后，对征管模式作了相对统一的选择，即实行征管、稽查机构间的分离，但在地级市地税局的城区仍设置有稽查机构；2005年底，自治区地税局对地税机构进行微调，撤销了在各市城区设置的稽查局，由原来的“两级稽查”体制全面改为“一级稽查”体制，具体分市级“一级稽查”体制和县（市）级“一级稽查”体制两种模式；2011年机构改革时，南宁、柳州、桂林市局撤销了稽查科，柳州市稽查局由原来3个稽查局改为1个稽查局。现全区地税系统共有稽查局93个，比2011年机构改革前少5个，其中市稽查局有17个（南宁、桂林分别设置3个、2个稽查局），县（市）稽查局有75个；此外，自治区地税局直属税务分局仍设置有1个稽查科。目前自治区地税局稽查局的内设机构是2006年机构改革时形成的，各市、县局稽查局是2011年机构改革时形成的。自治区地税局稽查局的内设机构现设有综合科、检查一科、检查二科、检查三科、审理科、执行科。各市局稽查局内设机构的设置全区没有统一规定，因而各不尽相同，但是本着稽查“四分离”、以检查为主、上下相统一、从实际出发的原则，都设置有综合股（办公室）、检查股、审理股、执行股，检查股的具体数量则由各市局根据业务量的大小来设置。其中柳州、玉林、贵港、来宾、钦州等市的稽查局设置有选案股，没有设置选案股的都将选案环节的职能纳入综合股（办公室）来履行。

2．稽查人员配置情况：截至2011年底，全系统共有稽查人员1077人，总体上比2011年机构改革前少了60人；占全区地税干部的11．8%，与国家税务总局要求的比例还有较大的差距；本科以上文化程度1018人，占稽查人员总数的94．5%；持有注册会计师、注册税务师、律师专业资格的18人，占稽查人员总数的1．67%；中共党员731人，占稽查人员总数的67．9%。其中区局稽查局有稽查人员15人，约占区局机关干部的7%；配置在检查岗位的人员仅有5人，审理岗位人员2人，执行岗位人员1人；各市稽查局的稽查人员一般在10－50人，占各市地税人员的比重在12%左右；各县（市）稽查局的稽查人员一般在4－20人，占各市地税人员的13%左右；各市稽查局配置在检查岗位的人员一般占该市稽查人员的30%－40%，比重偏低。

3．现行“一级稽查”体制的主要职责：目前“一级稽查”的工作职责主要有：一是专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。具体负责列入稽查部门检查计划的个案检查；负责举报案件、上级交办案件、其他部门转办案件的检查；牵头组织实施专项检查、交叉检查；结合税务稽查，提出改进和完善税收征管的措施和建议；对本局稽查案件具体行政行为引起的行政复议和行政诉讼负责提供案卷、举证和应诉。二是履行系统管理和指导职能。组织实施上级和本级制定的稽查工作制度；对下级地税稽查机构的稽查工作进行指导和协调；制定和实施本局年度税务检查计划；负责各级税务检查计划相关问题协调。三是受理税务违法案件举报工作。四是负责税侦联系工作。五是上级机关和领导交办的其他事项。推行“一级稽查”体制模式，进一步规范了执法权和执法程序，起到了“外查偷漏、内促征管”的作用。

（二）广西地税稽查管理体制的弊端及原因分析

1．稽查执法理念和思路与当前经济发展形势要求不相适应。随着广西对外开放的不断深入，特别是与东盟之间的贸易服务不断发展，跨国度、跨地区、跨行业的大型企业集团不继涌现，经济活动的跨区域化与税源管理的属地化之间的矛盾日益突出，企业经营方式、核算方式和交易方式越来越复杂，税源的复杂性、流动性、区域性、国际性也越来越突出，税务稽查面对的形势日益严峻，企业数量迅猛增加，稽查难度不断加大。特别是随着经济的网络化、数字化，电子商务、电子政务与企业信息化使经济和管理活动发生了革命性变化，无纸化程度越来越高，这必然对税务稽查产生深刻的影响，对基本上仍停留在手工操作阶段的稽查手段提出全新挑战。尤其是随着我国社会主义法制建设不断推进，纳税人依法维护自身合法权益的意识和要求也在不断增强。这些都对税务稽查的发展方向和工作内涵带来了深刻影响。但是，现在稽查部门的执法理念和思路还没能及时跟上经济不断发展变化的环境、形势和任务，稽查干部的执法质量意识和执法风险意识也未能完全适应这些形势变化的要求，稽查方式还是传统的思维方式，还停留在纯粹的查补收入的观点，导致稽查执法存在的质量问题被忽视，对如何运用稽查手段、整顿税收秩序、规范税收征管方面的思路还不够宽，税务稽查管理的模式已越来越不能适应现代经济形势发展的需要。

2．稽查组织构架与当前税收征管改革不断深化的要求不相适应。一是现行稽查机构的设置不适应税收征管改革不断深化的要求。目前，广西地税系统设置有自治区、市、县（市）三级稽查局，其中市、县（市）稽查局既要接受本市、县（市）地税局的领导，又要接受上级稽查局的业务指导，存在层级过多、双重领导。同时，稽查权还没能集中在市、自治区级稽查局，这种低层次的“集中稽查”，导致行政干扰层次多，无法整合优化稽查资源，不能形成打击合力，影响了稽查执法刚性。另外，现在的县级稽查局仅仅是个股级单位，而很多大企业是厅级甚至是省部级单位，县级股级单位无法入手，而且这些大企业大多核算制度复杂，仅靠县级稽查局几个人难以查深查透。二是稽查内设机构“四分离”制度落实不彻底。目前，14个市稽查局中有一部分稽查局设置了选案股，其他稽查局则将选案岗位配置在综合股（办公室），在程序上基本实行了“四分离”。而各县（市）稽查局由于稽查力量太少，无法按“四分离”的要求设置内设机构和划分职责，只能是一人多岗，各岗位既有分工又有合作。这样的体制容易使涉税问题被内部“消化”，不能对执法权运作过程实施有效的监督与制约。三是征管、稽查互相监督制约机制作用未能充分发挥。目前广西地税的稽查部门是所在行政区域地税局的下属机构，这影响了征管、稽查互相监督制约机制作用的发挥，一旦发现征管上有漏洞有执法违法问题，稽查人员首先考虑的是，都在同一系统，碍于情面，往往采取回避态度，更谈不上向领导报告，这会使得违法违纪的地税人员得不到应有追究，也在一定程度说明现行管理体制违背了法律制衡的原则。

3．管查互动机制与当前提升税收征管质效的要求不相适应。一是以查促管有待加强。目前我们的稽查大都是同级查同级，发现不了问题，发现了问题也不敢提出建议，特别是在实施稽查过程中往往侧重于涉税案件的检查与处理，对稽查案件进行总结和深层次的研究和分析不够，向征管部门提出可行性的建议不多，有些地方甚至还存在地方保护主义，撕不下面孔，打不开情面，不适应一体化的需要，税收分析、税源监控、税务稽查和税收征管相互联动的方面还不够，对规避执法风险不利。二是以查促改有待加强。对检查结案案件缺乏深入分析、总结、提炼的能力，对今后检查工作还不能提出指导性建议。三是以管促查有待加强。地税征管部门与稽查部门之间还缺乏有效的配合与协作，传递给稽查局的案源信息比较少，征管部门的信息优势很难转化为稽查信息资源。由于稽查局不直接参与税收征管，征管方面出现的漏管户、申报不实等问题稽查不能及时掌握，对纳税人的实际经营状况、资金运作情况往往了解不深不多，从而造成稽查选案准确率不高。

4．稽查执法力度与当前税收法制建设的要求不相适应。当前，整个社会的依法纳税意识还比较淡薄，偷逃税行为也比较普遍，如通过做假账、假发票、假列支、假亏实盈、假股实卖、假合实转、假证经营、假弱势等，手段越来越高明。同时，从实际工作中看，稽查执法随意性还比较大，执法不公、暗箱操作、查“人情案”的现象也时有发生，往往是应补不补、应罚不罚、以补代罚、以罚代刑，滞纳金加收不到位，稽查威慑作用不明显。尤其是目前的行政干预层次较多，部门配合不积极，稽查取证难、定案难、执行难。这些都严重弱化了稽查打击、震慑职能，导致对偷逃税行为处罚力度不够、震慑力度不强。2011年广西地税稽查部门共对3389户企业开展了检查，其中立案查处1196户，组织企业自查2193户；查补税款合计11．3亿元，加收滞纳金0．24亿元，处以罚款0．54亿元。可以看出，税款占整个稽查收入的比例为93．1%；加收的滞纳金占整个稽查收入的比例为2．12%；罚款占整个稽查收入的比例仅为4．78%。可见，当前广西地税稽查仍停留在收入性稽查、征管性稽查的层面上，使税务稽查变成了税款征收的后置程序，往往容易出现收入紧时稽查紧、收入松时稽查松的怪圈，存在抓一把就走的现象，不能够查深、查透、查细，而且税务稽查处罚力度小，威慑作用不够大，这不利于纳税人税法遵从度的提高，也不利于税务稽查的震慑、打击作用的充分发挥。

5．稽查信息化水平与当前信息社会迅速发展的要求不相适应。一是稽查信息化水平偏低。广西地税稽查部门的信息化建设进程比较缓慢，相比纳税服务和税收征管，地税稽查信息管理系统软件的开发应用还相对滞后，还无法开展人工智能选案，无法借助网络信息系统对稽查执法各环节的工作进行管理和全面监控。二是稽查信息渠道不畅通、共享不充分。地税部门与各相关政府部门信息还不能充分共享，内部征管、稽查信息共享不充分；稽查部门与纳税人之间的信息不对称，不掌握第三方数据信息，甚至有的还处于等案上门、等人举报的状况，导致案源不足，稽查专业化水平不高。三是电子查账软件还没能全面推广应用，无法适应企业核算电子化不断发展的新趋势。随着电子商务和企业财务电算化的迅速发展，企业财务的各种凭证、报表都以电子信息的形式出现和传递，不法企业利用会计电算化进行逃税越来越普遍，传统的稽查方式进不去软件、看不懂核算、拷不回数据、查不清问题，特别是现在的“电子查账”软件只能按财务数据自身逻辑关系“就账查账”，比对的只是电子财务数据与纳税申报数据，而未与企业生产经营管理数据和第三方数据比对，很难查深查透。四是缺乏网上稽查软件，难以查处电子商务中的税收违法行为。目前，电子商务、网络经济使企业涉税数据日益电子化、虚拟化，传统的以手工记账、纸质凭证为依据的稽查模式将逐步被淘汰，取而代之的将是以电子信息技术为依托，以电子数据信息为基础、以电子证据为法律凭证的现代化税务稽查模式。而我们地税稽查部门对电子商务开展稽查执法还不多，特别是税务稽查电子取证还面临诸多困难和问题，因而还无法对网上交易中的税收违法行为进行查处。

6．稽查队伍素质与当前稽查业务日益繁重复杂的要求不相适应。一是稽查力量不足。一些市、县在机构设置和人员配备不足，甚至出现稽查骨干力量流失较多的情况。从目前广西地税稽查系统人员结构来看，在编正式干部1077人，占全区地税干部的11．8%，有些地方低于全区平均水平，个别地方甚至仅占5%，与国家税务总局要求的比例还有较大的差距。特别是能够独立开展稽查工作的不多，能够查处大要案件或疑难复杂案件的就更少。由于稽查人员少、纳税户多，稽查力量明显不足，难以适应当前稽查业务越来越繁重复杂的需要，从而必然影响税务稽查的广度和深度。二是稽查队伍整体素质亟须提升。随着经济的发展，企业规模的壮大，高科技的运用，涉税违法行为呈上升趋势，稽查查处的难度越来越大，而当前广西地税一些稽查人员的思想观念、业务水平和综合素质相对偏低，熟练操作计算机系统的能力不强，查案办案的方式方法没有及时转变。特别是相当多稽查人员的知识结构比较单一，综合素质远远低于一些大企业财会人员素质，中介组织的从业人员素质也比稽查人员高。尤其是很多稽查人员不懂电算化会计，不懂现代企业制度，不懂国际惯例，不会看电子账，不懂世贸规则，完全不适应现代企业稽查的需要，对国际化、电子化管理的企业往往是束手无策，无法适应税务稽查现代化建设的需要。三是办案能力与形势发展存在差距。税收违法行为的多样性、隐蔽性、高技术性特征进一步显现，需要有高素质的稽查人员来解决检查问题，但就目前来看，广西地税稽查干部队伍中能够独立查账的复合型的高素质稽查人员寥寥无几，如持有注册会计师、注册税务师、律师专业资格的仅有18人，占全区稽查人员总数只有1．67%，很难适应企业电算化核算越来越普遍的需要。

7．稽查监督制约机制与当前反腐倡廉建设的要求不相适应。一是稽查权力分解不尽合理，缺少相对制衡。目前，县级稽查局由于人员不足无法按照选案、检查、审理、执行等程序进行严格的“四分离”，无法对稽查执法权力进行分设和权限划分，也无法对稽查办案全过程进行相互制衡和监督。二是稽查执法空间较大且不规范。目前，对如何实施税务稽查各环节执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，加之《税收征管法》规定的税务稽查处罚有较大的自由裁量权，给税务稽查人员的执法随意性留下了很多的余地，也给违法违纪留下了不小的空间。同时由于税务稽查重实体轻程序，很容易导致税务行政行为被变更、撤销，甚至诉讼失败。三是监督制约手段落后。由于广西地税稽查信息化建设进程缓慢，仍无法满足对稽查工作进行实时全程监督的要求。目前稽查“四环节”相互监督制约主要是通过对相互间传递的资料进行审核和审查，并靠稽查人员的经验和业务素质进行判断，存在较大的主观因素和随意性。四是稽查局内部纪检监察机构不健全。目前广西地税系统只有柳州市地税局稽查局设立了人事监察股，其他的市、县稽查局由于稽查人员偏少，都没有设立纪检监察机构，执法风险点得不到及时有效的排查，税务稽查权力不能有效监督制约，廉政建设工作与税务稽查工作同部署、同检查、同考核的要求得不到保障。

8．稽查执法环境与当前稽查工作不断发展的要求不相适应。一是地方干预稽查执法的现象时有发生。一些地方政府以招商引资为由对税务稽查进行人为的干预，对个别涉税案件提出从宽处理的要求，少数行政领导替被查的纳税人说情，极大地影响了稽查办案的公正公平，削弱了税务稽查的执法刚性，也导致税务稽查存在较大的执法风险。二是部门协作有待加强。目前国、地税稽查工作协作仍缺乏制度保障，相关信息不能共享，案情与案源缺乏沟通与交流，重复检查、重复取证现象普遍存在，浪费了巨大的稽查资源，弱化了打击偷逃税行为的执法合力。另外，由于地税、公安等部门按行政区划进行管理，造成各市县稽查局与所辖市县公安等部门协作较为困难，在案件移送、联合检查方面还有待加强。与发改、国土、房产、建设、银行等部门的配合也有待加强，一些部门常常站在自身的立场加以推诿和拖延，导致失去打击涉税违法行为的良机，使稽查执法力度受到影响。三是税务稽查缺少必要的侦查权。与公安、检察、法院等部门的沟通乏力，税收司法保障体系尚未建立健全，税务稽查缺乏强有力的司法后盾做保障。特别是在某些稽查对象具有重大偷、逃、骗税嫌疑时，因税务稽查无侦查权而束手无策，无法取得足够有效的证据，使案件难以突破或难以准确定性，导致入库率、结案率不高，税务稽查的威慑作用没有得到充分发挥。

五、国内外税务稽查管理体制改革的借鉴启示

（一）国外税务稽查管理体制改革的现代化经验

笔者认为，一些发达国家的税务稽查管理体制改革的经验值得我们学习借鉴。

1．稽查机构呈现扁平化。大多数发达国家都建立了与现代税收征管专业化分工相适应的税务稽查机构，并且基本上实行完全独立于征收系统之外的稽查模式，即将税务稽查与税务征收机构分别设置。与稽查理念相适应，稽查局（或称税收审计局、税收遵循局、税务监督局等）大多为两级设置，个别为一级多层设置或三级设置。如美国、加拿大等为一级多层设置；瑞典、日本、澳大利亚等国为总部和大区两级设置；法国为总部、大区和地方三级设置。在两级设置中，稽查业务一般由中央垂直管理，并在稽查机构内部设置专业化的分支机构。无论是一级设置还是两级设置，稽查机构和人员的配备一般以经济区域作为主要参考，对经济总量大、经济活动多的地区一般设置多个稽查局，对经济相对滞后的地区则少设或不设稽查局。美国、法国、奥地利、日本等发达国家都在总部设置专门负责对大企业进行稽查的大企业局，并按营业额大小或案件税款额度确立分级检查的体制。

2．税务稽查呈现程序化。大多数发达国家都对税务稽查内部工作实行专业化分工，即将稽查工作分解为选案、检查、审理、执行、申诉等环节和程序，并形成内部相互联系、相互制约的机制。如美国，审计程序包括纳税申报表的选择和分类、纳税申报表的审计、税务审计结果的处理三个阶段。纳税人申报后，所申报的信息通过计算机进行标准化、程序化处理。如申报信息符合要求，将录入计算机信息库并作自动处理，不符合要求则按规定予以一定罚款，并由征税中心的专业人员作更正后，录入计算机信息库，计算机运用标准化程序自动作出稽查对象选案分析，再辅之以税务审计专家的工作，选出需要进行税务审计的对象。选案后，将所选对象移送相关部门进行专业化税务审计。由于税务审计操作过程是实行专业化协作分工的，因此，整个税务审计从人员配置到审计的各个环节都突出较高的专业化，从而保证审计质量的准确性和公正性。

3．稽查权限呈现扩大化。尽管发达国家的纳税遵从度相对较高，但这些国家仍通过法律赋予稽查机构更高的地位和更多的权限，都在税务（财政）机关内部设置了不同的部门负责行使行政调查与刑事侦查权。为了更好地加大打击税收违法犯罪力度，大多数发达国家税务人员的稽查权限出现了逐渐扩大的趋势，突出表现是税务警察的出现，即形成了拥有刑事侦查权的税务人员。稽查人员除具有索取纳税资料权、查账权等一般检查权限外，还能行使部分警察职能，具有搜查住所权、封存账簿权、查封财产权等刑事侦查权。在具体的设置上，有的国家在税务机关外设立单独的税务警察机构，如意大利等国家；有的国家则选择在税务机关内成立专门机构的形式，如日本、德国、荷兰、法国、瑞典、比利时等国家设立的税收违法案件调查局，它是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构，但具有警察、检察和行政三种职能，兼具税官和警官的双重身份，对税收违法犯罪案件可直接立案、侦查并移送检察机关提起公诉，为税收执法提供强有力的保证，极大提高了执法效率，节约了执法成本。

4．稽查手段呈现现代化。发达国家税务机关的信息来源建立在可与其他经济管理部门互通共享的计算机网络基础之上，能够方便快捷地获取纳税人的相关涉税信息；在税务稽查机构内部，大都相应地设立信息处理或信息技术支持的专业部门，运用现代化的征管手段进行稽查信息的收集和稽查的选案工作，使税务稽查信息获取渠道更加广泛，稽查选案更加科学。如在美国，为了使计算机自动选案有数据基础，主要通过三种方式获取稽查信息：一是纳税人的申报表。二是从工商注册部门、土地与地产管理部门、海关、银行、邮政电信、新闻等第三部门或举报人、会计师等处获得的信息。三是根据事先设计好的“纳税人遵循纳税情况考核表”对纳税人进行分类抽样调查。这是美国税务稽查部门进行的一项非常重要而且是经常性的工作，是衡量今后纳税人的申报是否正常的重要依据。

5．稽查惩罚呈现严厉化。税务稽查的根本目的是通过稽查查出纳税人的偷逃税行为，并给予其惩罚，使纳税人在严格的法律监控下形成高度自觉的纳税意识和合法的纳税行为。世界上大部分发达国家都制定有严厉的税收惩罚制度，有的能达到把纳税人罚到“倾家荡产”的地步，以真正发挥税务稽查的威慑作用。税收惩罚措施主要分为两类：一是经济惩罚，包括加收滞纳金、补收滞纳税款利息、罚款等。二是刑事惩罚，包括拘留、判刑等。

6．稽查人员呈现专业化。为保证稽查任务的完成，发达国家的税务机关都非常注重优先配置稽查人员，不仅配备有足够数量的稽查人员，更重要的是配备有能够掌握税收、会计、审计、法律、计算机知识的高素质和专业化的复合型稽查人才。为了提高稽查人员的素质和进行知识的更新，各国也相应制定有完善的教育培训制度，稽查人员定期进行培训和接受再教育。如美国联邦税务局现有税务人员11．5万人，其中税务稽查人员4万人，占总人数的35%。同时美国还对稽查人员实行评级制度，一共设有14级，9级以下是新手，只有14级的稽查人员才能稽查大公司大企业，以较好地保证稽查质量。

（二）国内部分省市税务稽查管理体制改革的情况

1．海南省地税稽查体制改革情况：2009年12月28日，海南省地税局对全省地税稽查体制进行了全面改革，打破行政区域的限制按经济区域分片设立稽查局，在全国率先建立了省级“一级稽查”体制，实现了全省省级稽查大集中管理。

（1）海南地税稽查体制改革的基本内容和主要特点：一是保留并加强省地税局稽查局，撤销了原有19个市县地税局稽查局，分片设立省地税局第一至第五稽查局，分别驻点海口市、三亚市、儋州市、琼海市、东方市。二是提高直属稽查局规格，人、财、物统一由省地税局直接管理。各直属稽查局作为省局的直属机构，行政上直接受省局的领导，在业务上受省局稽查局的指导，实现了省局以下稽查机构的集中和相对独立。三是上收稽查选案权，统一由省地税局稽查局集中负责选案。四是稽查总编缩减，稽查骨干整合。五是稽查局检查科驻市县办公，其他部门实行驻点集中办公。

（2）海南地税实行省级“一级稽查”体制改革的重要意义：一是有利于充分发挥稽查职能作用，实现稽查绩效的最大化。在新的稽查体制下，稽查力量由分散的20个稽查局集中调减为6个稽查局，便于统一整合力量，优化资源配置，合理统筹安排日常检查、专项检查、专案稽查，相对集中稽查力量开展稽查工作，实行集约化、扁平化管理，实现稽查质量和效益的最大化。二是有利于加大执法力度，增强稽查刚性和震慑力。在新的稽查体制下，县级地税局稽查局的稽查工作向省地税局所属稽查局集中，有利于对重点企业、重点税源、重点地区专项稽查和重要案件工作的统一部署和行动，进一步加大执法力度，形成打击涉税违法行为的整体合力，增强稽查刚性和震慑力。三是有利于执法尺度的统一公平，规范稽查执法行为。在新的稽查体制下，选案权相对集中在省局稽查局，有利于整体性、准确性科学制定稽查计划和选取稽查对象，实现稽查四环节从“内四分离”到“外四分离”转变。四是有利于克服行政干扰，确保稽查工作依法开展。在新的稽查体制下，稽查机构和全省稽查人员统一纳入省地税局直接管理，各直属稽查局与所管辖区域的地税局没有隶属管理，从根本上实现了征收、管理和稽查相分离，较大限度减少了稽查工作的行政干预。同时有利于稽查部门对管辖地区征管工作的监督，发挥“以查促管”作用，又能避免地方主义、人情关系干扰，提高稽查执法的有效性。此外，各直属稽查局的行政级别提高到副处级，提高了执法层次，增强了稽查执法效能。五是有利于激活稽查队伍，增强工作积极性和创造性。在新的稽查体制下，提高了5个直属稽查局的行政规格并纳入省地税局直接管理，相应增加稽查领导职数，解决了多年来地税基层稽查干部职务待遇偏低的问题。同时通过择优选配稽查人员，优先选拔本科以上学历，具备会计、税收、财政、财务管理、法律等专业的年轻税务人员进入稽查局，有效提高了稽查队伍的综合素质。

（3）海南地税推行省级“一级稽查”体制改革取得的主要成效：海南省地税局推行省级“一级稽查”体制取得了较理想的成效，进一步优化了稽查人力资源，提升了稽查执法层次，减少了行政干预，增强了稽查执法刚性，提高了稽查执法效能，促进了以查促收、以查促管、以查促查职能作用的有效发挥，推动了依法行政和依法治税。在推行省级“一级稽查”体制后的开局之年（2010年），全省地税稽查部门由省局稽查局统一选案，稽查工作在时间和空间上分布更加合理，使选案准确率达到了90%以上；稽查查补收入和组织企业自查收入总额达4．1亿元，同比增加1．5亿元，增长57．4%；稽查查补收入总额在2009年突破2亿元大关的基础上突破4亿元大关；仅2010年全省全年就查处税收违法案件107起，其中查补百万元以上税款案件15起，查补收入1．55亿元，分别比上年增加7起和0．42亿元。

2．武汉市地税稽查体制改革情况：2011年6月，武汉市地税局再次对稽查管理体制进行改革，将原来的两级架构稽查模式改革为“一级稽查”体制模式，原有的9个中心城区稽查局和市局稽查局5个处室集中为市局稽查局内设的8个处室。这8个处室基本上按稽查的4个流程来设置，分别为综合管理处、稽查选案处、稽查审理处、执行督导处各1个以及4个检查处，检查处按行业类别进行专业化划分，其中检查一处负责房地产、建筑安装行业的稽查，检查二处负责商贸、金融行业的稽查，检查三处负责工业、交通行业的稽查，检查四处负责大型企业的稽查。在总人数保持基本不变的情况下，专职稽查小组由原来的38个增加到55个，稽查一线干部得到有效整合和充实，稽查工作流程得到进一步优化。实践证明，一级稽查起到了提高稽查质效的目的，改革一年来（2011年7月－2012年6月），武汉市地税局稽查局共对13个行业、500余户企业组织开展了税收专项检查，查出1000万元以上的大要案件18起，查补收入近18亿元，比2010年度增长了近8倍。

3．伊犁哈萨克自治州地税稽查机构改革情况：2009年底至2010年初，新疆伊犁哈萨克自治州地税局实行“一级稽查”体制改革，将原8县2市基层地税局内部稽查科的人员和职能进行裁撤，并将原稽查科的职能与权责统一上收到该局新组建的伊犁哈萨克自治州地税局稽查局。改革后的稽查局内设机构由原来的4个科室增加到10个科室，具体包括综合科、选案科、业务科、审理科、执行科和五个稽查科。其中综合科、选案科、业务科、审理科、执行科、稽查一科、稽查二科、稽查三科设在州局稽查局，稽查四科和稽查五科分别设置于奎屯市地税局和新源县地税局，稽查四科与五科的稽查人员和财务统一由州地税局稽查局统一管理，行政职能、权限、经费等方面与两个县市地税局单列分开。在稽查人员配备上，伊犁哈萨克自治州地税局将地税系统思想素质高、业务能力强、工作作风好、品行端正的优秀干部充实到稽查局来，提高了整体稽查执法能力和水平。改革后的稽查局干部由原来的22人增加到48人，平均年龄40岁，全部具有大专以上学历，其中2人具有注册税务师和注册会计师资格证书。

六、进一步改革完善广西地税稽查管理体制的具体对策

当前，广西发展已站在一个新的历史起点上，正处于赶超跨越的关键时期。“富民强桂新跨越”和“翻两番、跨两步、三提高”战略目标的提出，对新时期广西地税工作提出了新的更高要求。因此，在经济转型发展不断加快、税收征管改革不断深化的新形势新背景下，我们要主动顺应世情、国情、区情、税情发展变化的大势，牢固树立依法稽查、风险稽查、高效稽查、信息稽查的理念，积极借鉴国内外税务稽查体制改革的先进做法，与时俱进地对广西地税稽查体制进行改革完善，不断加快税务稽查现代化建设，充分发挥稽查职能作用，严厉打击涉税违法行为，营造良好的税收法治环境，切实为推动广西经济社会又好又快发展保驾护航。

（一）广西地税稽查管理体制改革的目标定位

科学、准确地确定稽查管理体制改革的目标定位，是进一步深化改革的前提。笔者认为，下一步对广西地税稽查管理体制进行改革时，应重点把握以下方向要求：

1．稽查管理体制要与广西经济发展形势、趋势和水平相适应。随着广西经济的不断发展，网络经济的迅猛发展，信息技术的广泛应用，经济总量、税收收入规模将进一步扩大，纳税人户数将迅速增加，企业涉税数据也将日益电子化，特别是随着跨国跨区的企业越来越多，税源也变得更加复杂，流动性更强，原来的稽查体制已越来越不适应经济不断转型发展的要求。为此，广西地税稽查体制应及时适应这些不断变化的经济环境、形势和任务，及时加以改革与完善，合理地设置稽查机构，整合稽查资源，使稽查机构和人员的配置配备与经济发展水平、税源发展状况、地理位置情况、交通情况等相适应，从而更好地充分彰显稽查职能作用，增强服务经济发展能力，为广西经济的健康发展保驾护航。

2．稽查管理体制要与广西地税征管改革不断深化相适应。当前，广西地税系统正在构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以完善征管运行机制为保障的现代化税收征管体系，税务稽查作为税收管理的重要组成部分和最高涉税风险应对层级，应主动融入税源专业化管理改革，在风险管理中不断创新稽查管理体制，正确处理好稽查与征收、管理、评估的分工协作关系，充分利用税源管理部门税收风险分析的成果，提高案件检查的深度和质量，发挥好稽查的威慑与打击职能，发挥好稽查建议完善征管制度职能，达到以查促收、以查促管、以查促改、以查促廉的目的，不断提高税源管理科学化、专业化、精细化水平。

3．稽查管理体制要有利于进一步加大执法力度、增强稽查刚性。要通过体制改革、机制创新，提高广西地税稽查机构的行政级别，实现广西地税稽查的有效转型，即由松散型、粗放型稽查向集约型、规范型稽查转变，由收入型、单一检查稽查向执法型、科学管理稽查转变，有效地统一集中全区地税稽查力量，消除多头检查、重复检查、执法不严等现象；有效地整合优化全系统的稽查资源，实现人员的统一调配、统一部署和整体联动，形成强大的打击涉税违法行为的稽查合力，不断增强稽查执法刚性，增强稽查执法打击力，达到促进依法治税的根本目的。

4．稽查管理体制要有利于进一步提升执法层次、提高稽查效能。改革完善后的稽查体制，应有利于集中稽查执法权，提升稽查执法层次，从根本上实现征收、管理和稽查相分离，最大限度减少行政干预，增强稽查威慑力；有利于集中审理确保定性准确，增强执法严肃性和合法性，减少错案发生，提高稽查质量；有利于统一处罚口径和稽查结论，减少执法随意性，增强稽查权威性；有利于独立行使稽查职能，发挥“以查促管”作用，避免地方主义、人情关系干扰，提高稽查执法有效性；有利于择优选配稽查人员，充实稽查力量，实行稽查人员等级制、辅之以主查、主审制度，实现稽查队伍从经验型向专业型转变。

5．稽查管理体制要有利于进一步强化执法监督、防范执法风险。改革完善后的稽查体制，总的要求应是有利于细化权力的分解与制约，实现稽查四环节从“内四分离”到“外四分离”转变，形成选案、检查、审理、执行在不同层级的稽查、征管部门来实施的相互配合、相互制约、相互促进的工作格局，强化对征管部门执法的监督和制约，避免不廉洁行为的发生。具体是要实现五个层面的监督：有利于实行集中选案，有效打破地方保护主义，从源头上保证选案的科学性、准确性、平衡性，实现对稽查案件的第一层监督；有利于上自治区级稽查局定期对各稽查局所查的案件进行复查，确保各稽查局的办案质量，实现第二层监督；有利于实行分级审理制度，实现外部门对稽查办案质量的第三层监督；有利于将执行环节交由各市县地税局征管部门来完成，便于征管部门对稽查办案质量的反馈，实现第四层监督；有利于全面推行税务稽查廉政回访卡制度，强化稽查工作事后监督，实现第五层监督。

（二）改革现行稽查管理体系，实行自治区级“一级稽查”管理体制，按经济区设置垂直管理的独立性稽查机构

按照税收征管权和税务稽查权相对分离的原则，从体制上保障税务稽查的相对独立性，增强稽查执法刚性，减少来自系统内外的行政及人情关系干预，最大限度地发挥税务稽查的职能作用，可对现行自治区、市、县三级地税局稽查局进行全面改革。具体改革建议如下：

1．实行自治区级“一级稽查”管理体制。借鉴国外和海南等省市地税稽查体制改革的成功经验，考虑到内蒙古自治区地税稽查体制改革后的运行情况，建议保留并加强自治区地税局稽查局，撤销全区原有92个市、县（市）地税局稽查局，在对全区地税稽查机构和人力资源进行有效整合的基础上，按经济区设置8个直属稽查局，分别驻点在南宁、柳州、桂林、梧州、钦州、玉林、百色、河池市，实行自上而下的垂直管理模式，人、财、物统一由自治区地税局直接管理，做到稽查机构、稽查人员、稽查业务以及稽查信息的集中，实现全区自治区级稽查大集中管理。8个直属稽查局作为自治区地税局的直属机构，在行政上直接受自治区地税局的领导，在业务上受自治区地税局稽查局的指导，实现自治区地税局以下稽查机构的集中和相对独立，从根本上推进税收征管和稽查彻底分离，杜绝长期属地稽查带来的弊端。同时，建议借鉴黑龙江、吉林、河南、湖南等省地税局的做法，提高稽查局的行政级别，争取将自治区稽查局升格为副厅级，8个直属稽查局为正处级，并在稽查局设立党组，强化对稽查工作的领导和支持。

2．按稽查环节和行业分类，科学合理设置稽查局的内设机构。

（1）自治区地税局稽查局的内设机构：按稽查选案、检查、审理、执行四个环节彻底分离的要求设置5个处室，分别为综合管理处、稽查选案处、稽查审理处、执行督导处和检查处。检查处统一按行业划分四个组，其中检查一组负责房地产、建筑安装行业的稽查，检查二组负责商贸、金融行业的稽查，检查三组负责工业、交通运输行业的稽查，检查四组负责重大案件和大型企业的稽查。

（2）8个直属稽查局的内设机构：本着稽查“四分离”、以检查为主、上下相统一、从实际出发的原则，科学设置8个直属稽查局的内设机构，一般设置综合科、人事监察科、审理科、执行科、举报中心以及若干个检查科。

3．各稽查局的人员配置。自治区地税局稽查局配备40－50人，其中局领导4人，检查处安排20人，综合管理处、稽查选案处、稽查审理处、执行督导处各安排4－5人。各直属稽查局的人员规模占所在市地税系统人员总数的15%以上；领导职数原则上3－4人；检查科人员应占该局稽查人数的50%以上，每个检查科人员5－8人，具体视所管辖的纳税户数量及税源状况而定；局领导和其他科室人员占稽查局总人数的比例应控制在25%以内。按照“素质提上去、结构更合理”的工作思路，坚持以学历和专业为标准，在全区地税系统范围内进行公开选拔，从现有稽查、税政、征管等岗位优先选拔本科以上学历，具备会计、税收、财政、财务管理、法律、计算机、审计等专业的年轻干部进入稽查局，实现稽查队伍从经验型向专业型转变，不断提升稽查队伍的文化程度、专业水平和整体稽查执法能力。

（三）合理设置稽查机构的职能

笔者认为，在科学合理设置广西地税稽查机构的职能上，应坚持把握以下基本方向：

1．坚持征、管、评、查四分离的方向。按照权责一致和精简效能的原则以及现代税收征管格局的要求，在科学设置稽查机构的同时，合理划分征、管、评、查的职责范围，避免职能交叉重叠，实现“征、管、评、查”四个环节各负其责、各司其职，相互衔接、相互制约，并理顺征管查关系，加大执法力度，提高稽查效能，优化经济环境。

2．坚持稽查四环节由“内四分离”到“外四分离”转变的方向。严格按照选案、检查、审理、执行四个环节彻底分离来划分职能，形成相互配合、相互制约、相互促进的格局。同时，上收稽查选案权，统一由自治区地税局稽查局负责集中选案，建立全区性的稽查案源池，并对各直属稽查局下达案件检查计划，解决长期以来存在“想查谁就查谁”的问题；重大税务案件的审理不再由同级地税机关的审理委员会审理，改由自治区稽查局审理委员会审理，自治区稽查局需要提请进行的重大税务案件的审理，由自治区地税局审理委员会审理。从而实现稽查四环节由“内四分离”到“外四分离”转变，防止涉税违法问题被内部“消化”。

3．坚持实行分级分类管理的方向。稽查局的内设机构检查处和检查科的职责应按行业性质、案件性质和企业规模等进行划分，其中重大案件和自治区直接监控的大型企业稽查由自治区地税局稽查局统一组织实施检查，稽查方式根据实际情况来选择确定，这也是国家税务总局关于稽查工作实现“分类分级稽查”和“重大案件和大型企业稽查”由省一级稽查局负责的要求相符合。各市直接监控的重点税源企业和一般案件则由各直属稽查局负责。

4．坚持稽查执法标准和尺度全区统一的方向。稽查机构的职能配置要有利于统一规范各执法环节的执法行为，较大限度地确保稽查、检查和查办案件工作事实、证据、程序、定性、处理、处罚等事项，在全区范围内同一标准、尺度认定，做到统一选案计划、统一政策口径、统一执法程序、统一稽查文书、统一取证标准、统一定性处理、统一工作标准，以提高稽查管理的整体水平。

（四）改进和创新稽查工作方式方法

改进和创新稽查方式方法是提升稽查工作水平的有效途径，是适应税务稽查专业化、现代化、国际化的重要内容。当前，我们应根据稽查工作面临的新形势、新挑战、新任务、新特点，紧密结合广西地税系统的实际，充分发挥自治区级大稽查体制的优势，在巩固和完善上查下、重点抽查、定期轮查、查前约谈、专项检查、专项整治、异地交叉检查、上下联动检查等传统有效的稽查方式方法的同时，进一步改进和创新稽查工作方式方法，不断完善执法手段，提高执法效能。一是积极推行分级分类稽查。要借鉴风险管理方法，实行分级分类检查模式，逐步建立重点税源企业和行业税务稽查信息资源库，将企业税收违法行为发生的概率和可能产生的后果的严重程度作为参考依据来确定企业的税收风险等级，并合理设定纳税人的分类标准，合理确定自治区和直属稽查局直接检查的企业范围，避免职责交叉和执法权限重叠，不断提高稽查工作力度和查案效率。二是积极推行审计型检查模式。按照国家税务总局的要求，积极在全区推行辽宁省国税局开发的审计型检查工作底稿办法，按照风险评估、控制测试、实质性程序和纳税遵从评价四个步骤组织开展审计型检查，做到税种查全、环节查到、项目查清、问题查透，大力探索大企业检查的新路子。三是积极推行解剖式检查。围绕“查深查透一个行业”的稽查思路，积极选择有代表性的行业实施“解剖式”稽查，深挖细查，从中分析归纳出行业经营规律、会计核算及财务处理存在的共性问题，梳理出行业检查的思路，提炼出行业检查重点项目，总结出具有可操作性的行业检查指南，以典型案例指导整个行业的专项检查，不断提高案件的查处质量和效率。四是积极推行团队式稽查。根据任务需要，及时组织相关团队进行项目攻坚，发挥团队的力量，形成比较优势，提升稽查各环节的专业化水平。根据当前形势需要，具体可建立情报分析选案团队、预案管理团队、信息支撑团队三个专业化团队和若干个专业化检查团队，明确各专业团队工作职责，制定相关团队运作方案，开展相关项目攻坚。

（五）大力推进地税稽查信息化建设

加快稽查信息化建设，实现税务稽查管理的现代化，是信息化时代的迫切要求，是稽查体制改革向现代化管理的发展方向，也是偷税与反偷税斗争新形势的客观需要。我们应主动适应企业信息化管理的新形势、应对会计电算化逃税的新挑战、突破网上稽查困境的新需要，进一步加快广西地税稽查信息化建设，最终打造集电子查账、电子取证、电子解密、征管数据分析等功能于一体的稽查综合信息化平台，不断提升稽查信息化应用水平。一是加快完善和应用《广西地税稽查管理信息系统》。通过应用稽查信息管理系统，把各项稽查业务纳入信息系统进行管理，优化工作流程设置，强化对稽查执法各环节的管理和监控。二是加快研发和应用操作性强的税务稽查案件管理系统。通过计算机选取最有嫌疑的偷逃税者，对稽查案源进行综合评估判断，并对案源依据综合风险值大小进行排序，从而逐步实现以计算机选案为主、人工选案为辅，增强稽查的针对性。同时还应建立完善的选案指标体系和选案分析方法，规范选案的操作程序，实现选案的精细化管理，使稽查选得准、查得深、审得清、了得结。三是加快完善和推广应用电子稽查软件。积极开发应用税务稽查电子查账软件，在检查内容上要逐步向企业生产经营管理数据延伸，向信息流、货物流和资金流延伸，向企业集团和客户及政府职能管理部门等第三方数据延伸，还原企业相对真实的经营数据，深挖和遏止账外经营问题，特别是要探索和推进针对电子商务偷逃税款和企业利用电子账簿虚假记账、转移、隐匿或销毁电子账簿等涉税违法行为的电子税务稽查，突破电子查账“瓶颈”，提高运用信息技术手段辅助查办案件的能力，实现由人工查账向智能化电脑查账的飞越。四是加快建立地税稽查执法QQ群。通过建立稽查执法QQ群，可以使税务稽查人员之间跨地域互相交流稽查思路、稽查经验和稽查方法。

（六）切实加强稽查管理制度机制建设

在稽查体制改革后，应按照规范稽查、效率稽查、阳光稽查的要求，切实加强稽查管理制度机制建设，积极探索实施一些切实可行的制度，为规范稽查执法行为、提高稽查工作效能提供有力保障。一是进一步修改完善各项稽查管理制度。对照自治区级大稽查体制的新要求，对原来制定实施的重大税收违法案件集体审理制、执法责任追究制、首查责任制、一案双查制、重大税收违法案件管理办法、税收违法案件举报奖励相关管理办法、税务稽查重点环节监督管理工作方案、广西地税系统稽查工作绩效考评实施办法等稽查管理制度重新进行修改完善。同时还要及时制定重大税收违法案件督办管理暂行办法、税务稽查案件协查管理办法、税务稽查工作反馈制度、税务行政执法与刑事司法衔接若干问题的意见等稽查管理制度，进一步规范稽查执法行为，提高稽查效能。二是进一步完善征管与稽查协作办法。要进一步修改完善原来制定实施的税收征管与税务稽查协作办法，并创新推行“三个单”即联系单、资料移交单、工作督办单，推行“一案三查三报告”的做法，即开展稽查时既要检查纳税人依法纳税情况、征管部门的管理情况、执法人员的廉政情况，又要将三方面的情况向征管部门、监察部门和纳税人通报，具体是在检查结束后要形成一个典型案例、一份有价值的行业风险分析报告、一份稽查建议，形成征管与稽查的良性互动，发挥好以查促管职能。三是进一步推行税务稽查廉政回访卡制度。稽查案件结案后，实行由自治区、市局监察室直接向被查企业发放《税务稽查廉政回访卡》，由企业自行邮寄给自治区、市局纪检监察部门，变稽查事中监控为事后监控，加大对稽查干部执法行为的监督力度，进一步完善干部廉政监督体系。四是进一步改进稽查工作考核办法。按照自治区级大稽查体制的要求，进一步改进稽查工作的考核内容，从稽查绩效、基本业务、内部管理、队伍建设和年度重点工作等方面进行考核，特别是一方面要逐步将考核内容从主要考核查补收入转移到主要考核执法程序、执法合法性、公正性和执法效率上来，可考虑将处罚率、入库率、结案率、选案准确率、案件差错率、行政复议变更撤销率、行政诉讼败诉率等作为考核稽查工作的指标，强化稽查工作的导向性；另一方面要将自治区局稽查局对各直属稽查局的业务指导、案件复查、监督等情况纳入考核范围，做到相互促进、共同提高。五是进一步健全稽查执法风险防范机制。全面落实税务稽查案件复查制、岗位轮换制、执法责任追究制、大要案集体审理制等有关规定，加强稽查执法的监督和引导，构建稽查执法风险补救机制，为促进税务稽查执法的专业化、规范化、高效化提供有力保障。同时，建立税务检查限时报告制度、税务稽查业务公开制度，增强稽查工作的透明度，主动接受纳税人和社会的监督，着力构建稽查反腐体系，强化稽查自身的内控制约。

（七）大力加强稽查专业化人才建设

税务稽查现代化建设，离不开高素质、专业化的稽查人才队伍。我们必须要与时俱进，大力加强稽查队伍建设，着力打造一支高素质、专业化的稽查人才队伍。一是发挥骨干型稽查人才的支撑作用，带动全员素质提高。充分发挥稽查骨干人才的师资作用，通过开展查前培训、查账技能专题培训、更新知识培训、案例讲评、到企业实地调研、外出学习交流等方式，切实加强系统专业的培训，不断提高一线稽查人员的查案水平。二是加大实战练兵力度，增强稽查办案人员实战技能。在选案、检查实施等环节广泛开展实战练兵活动，在交叉检查、重点税源企业检查、电子记账企业的检查中，有意识地加大检查人员的实践锻炼力度，切实提高干部的信息化检查水平。三是坚持复合型、专家型标准，打造高素质稽查专业人才。大力打造具备“五会、五能、五有”本领的复合型、专家型稽查人才，“五会”即会灵活使用计算机、会使用税务稽查软件、会从局域网和互联网上调取企业资料、会用手提笔记本电脑与企业计算机连接调取企业资料、会使用各种现代化办案设备；“五能”即能独立承担办案业务、能组织协调稽查中的各方关系、能依法妥善处理办案中遇到的各种情况、能按稽查底稿要求完成各类稽查文书的填写、能计算评估所查企业的资金状态和纳税情况；“五有”即有税收、财会、审计、法律、计算机网络等多方面的知识积累、有较强的知识更新能力、有高学位和专业技术职称、有超前的思维和创新意识、有统揽驾驭稽查工作的能力。并在条件允许的情况下，积极借用“外脑”，邀请税务师、会计师事务所、企业财务总监、行业协会带头人等进行咨询和交流，拓展检查的思路和途径。此外，还要实行稽查资格准入制度，对稽查人员凡进必考、优进劣汰，优化稽查人员配置；在实行主查、协查制度的基础上，要逐步推行稽查业务等级制，切实做到能者上、庸者下，优者进、劣者出，不断提高稽查队伍战斗力；着力培养稽查业务领军人物和专业化团队，及时充实调整全区地税稽查专业人才库，努力打造一支具备组织、协调、指挥、查办大要案能力的专家型稽查人才队伍，切实加大重大案件查办力度，提高办案效率。

（八）进一步拓展地税稽查与外部协作的深度广度

要以《广西壮族自治区地方税收保障办法》出台实施为契机，进一步加大社会综合治税推进力度，拓展地税稽查工作与外部协作的深度广度，形成强大的稽查执法合力。一是进一步加大国、地税联合稽查力度。按照“健全机制、一次进户、统一检查、统一执行、和谐共赢”的协作原则，继续深入推进国、地税联合稽查，及时制定国、地税联合稽查实施办法，成立联合稽查领导小组，健全联席会议、信息共享、联合办案等协作制度；深化稽查合作范围，把联合稽查范围拓展到案件查处、专项检查、专案检查、专项整治、发票打假、案件曝光、案例交流等方面，对共同管理的纳税人采取国、地税稽查机构联合进驻、共同检查、统一处理的方法进行联合检查，避免重复检查、多头检查，不断提高稽查效率，降低稽查成本，形成稽查合力。二是进一步加大税警协作力度。发挥自治区级大稽查体制的优势，不断巩固和完善税警协作办案机制和信息交换制度，建立完善地税与公安部门联合执法工作规定，整合部门间协同办案资源，发挥联手打击涉税违法犯罪的合力优势，提高税案侦破能力，维护正常的税收秩序。三是进一步加大协税护税力度。切实加强与土地、房产、海关、银行、工商、财政、审计以及监察、检察等综合治税协作部门之间的协调配合，拓宽信息交流渠道，完善协税合作机制，积极构建打击涉税违法活动的天罗地网。特别是要加强与银行部门的合作，使查企业的资金流向成为构成税务稽查威慑力的重要手段；加强与财政、审计等部门联合打击做假账的合作，严厉打击做假账行为，减少税收流失。

（九）加大稽查执法的法制保障力度

笔者认为，税务稽查体制改革要实现新的突破，还需从国家层面对相关法律、司法进行改革完善，切实为稽查体制改革创造条件、提供保障。一是不断健全税务稽查法律体系。要在现行《税务稽查工作规程》的基础上，加快制定出台《税务稽查法》，提升税务稽查法律级次，提高税收征管效率和依法治税水平。二是不断加大涉税犯罪分子的偷抗税成本。要对我国《刑法》及《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》进行必要的修改，加重涉税违法行为的量刑幅度，如对偷抗税情节特别严重者，应由原来的七年以下，修改为十年以下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发生。三是不断建立完善税收司法保障体系。建议借鉴国外税务（财政）机关内部设置不同的部门行使行政调查和刑事侦查权的做法，从法律上赋予税务稽查一定的刑事侦查权，为建立税务警察机构提供法律依据，即在被查对象具有重大偷骗税嫌疑及其他紧急情况下，无须中断稽查移交公安机关，有权继续办案，从而保证行政执法权与刑事侦查权的统一，为税收执法提供强有力的保证，提高办案效率，降低办案成本，加大打击偷骗税行为的力度，增强税务稽查的威慑力。

课题组组长：关　礼　　　　　　　　　　　　　　　

课题组成员：吴献君　胡文玲　朱文慧　盛湘西　莫观华

　　　　　　陈　熙　徐　鹰　康　宁　黄　皓　莫冬娇