加强广西地税系统绩效考评结果应用的研究

加强广西地税系统绩效考评结果应用的研究

自治区地税局监察室课题组

机关绩效考评作为一种管理工具和方法，是通过建立一套对工作绩效完成情况的评价及反馈机制，并通过对考评结果的科学和合理运用，发挥绩效考评“奖优、治庸、罚劣”导向作用和激励约束作用，最终促进机关管理水平的不断提高。绩效管理是一个循环的动态的系统，包含绩效计划、绩效实施与监控、绩效考评、绩效沟通和反馈、考评结果应用等五个主要工作环节，环节间紧密联系，环环相扣，任何一环的脱节都将导致绩效管理的失效。在整个绩效管理体系中，考评只是一个基础手段，其最终目的是提高管理水平，而加强对绩效考评结果的运用，是其中承上启下的重要一环。广西地税系统从2008年开展绩效考评工作以来，一直很重视绩效考评结果的运用，并且取得了一定的效果。如何更好地运用绩效考评结果，发挥绩效考评更大引导、激励作用，是本课题研究的重点。

一、广西地税绩效考评及考评结果运用的基本情况

（一）考评开展的基本情况

2008年，广西地税成立了绩效考评领导小组及其办公室，在全区地税系统开展绩效考评工作。2009年，制定了《广西壮族自治区地税系统绩效考评暂行办法》，并明确按年度配套出台《绩效考评指标考核评分细则》。考评主要采取了“定量考评”与“定性考评”相结合、日常考评与年终考评相结合、上级评价与公众评议相结合的方式进行。

1.建立了一套考核评价体系。一是全区各级地税机关均成立了绩效考评领导小组及其办公室，实行“一把手亲自挂帅、分管领导具体抓、各责任部门分头抓、绩效办综合协调专门抓”的工作机制。二是全区地税系统按照下管一级的原则开展考评，机关本级各部门的考评由绩效办牵头组织开展。三是每年年初由上一级地税局长与下一级地税局长签订主要工作目标任务书，机关内设机构由分管领导与部门主要负责人签订，并根据主要工作目标任务书内容出台系统和机关两个《绩效考评指标考核评分细则》，作为全年工作目标任务完成的考核依据。四是建立和完善了日常与定期、全面与专项、重点与一般相结合的督查督办机制，使各项工作的部署得以及时贯彻，做到责任单位狠抓落实，月月自检自查，分管领导定期督导，绩效办经常督办，全系统每季度开展一次全面督查，确保各项工作的落实到位。五是全区地税系统绩效考评按照自上而下的“逐级管理、逐级考评”的原则，每年年终组织考评组进行年度考评。

2.考评手段灵活多样。主要是采用定量考核与定性考评方式进行，即对可以量化的考核工作实行考核评分，对不易考核评分的指标采取评价评议的方式进行评分，两者各占一定的权重。量化考核方式是指以《评分细则》为主要依据进行考核评分；评价评议方式是指采取领导评价、干部职工评议以及社会公众评议的形式进行民主投票评分。在考评过程中，灵活运用各种手段:一是对《评分细则》日常考评由各责任部门负责，年终直接记分，既强化了全民参与的广泛性，又强调了责任部门对所管辖业务的权威及指导作用。二是对局机关的公众评议，能较好地结合一年一度的述职述廉一起进行，在机关各部门主要负责人代表本部门进行述职述廉后，由每个部门选出两名代表对他们的工作绩效进行民主评议投票，最大程度收集了民意。三是基层单位的公众评议，能从纳税人、社会公众中随机抽选一定数量的代表进行民主投票，虚心倾听民意。

（二）考评结果运用的制度规定

《暂行办法》和《评分细则》的出台，对绩效考评结果的运用提出了明确的要求，其基本原则是“奖勤、治庸、罚劣”，归纳起来主要是实行“三挂钩”制度，加强对绩效考评结果的运用，即与绩效整改挂钩、与领导干部的选拔任用挂钩、与绩效适当奖励挂钩。绩效考评得分前6名的市局将被评为“全区地税系统绩效考评先进单位”，并按排名先后设一、二、三等奖并给予适当的物质奖励；得分前7名的区局机关单位将被评为“自治区地税局机关绩效考评先进单位”；对连续3年在绩效考评中获得先进的单位及其负责人，在评先评优活动中优先考虑，并依照有关规定与公务员考核、选拔任用有机结合起来；对连续3年在绩效考评中排后3位的单位，其领导班子或负责人要向区局党组作书面检查，并提出限期整改措施。

（三）考评结果运用的效果

通过对绩效考评结果科学、合理的运用，使得工作任务完成较好的单位得到了表彰，鞭策了工作任务完成较差的单位，初步在全区地税系统形成了一种“比、赶、超”的良好氛围，主要成效体现在:

1.地税科学发展规划得到了落实。在推进职能整合、实施征管模式改革、干部提拔交流、创先争优等一系列重大改革创新举措中，广大干部都能主动融入，有效作为，把绩效考评与工作目标任务落实结合起来，以考评促进工作落实，以考评结果衡量工作完成的优劣。几年来，较好地完成了西部大开发、促进广西经济社会发展、转方式调结构、促进就业再就业、支持节能减排、稳定房地产市场等重大决策部署和推进征管创新、综合治税、办税服务厅建设、信息化建设等重大工作任务，确保了决策部署的贯彻落实和各项任务的全面完成。特别是2011年累计组织财政收入619.6亿元，与刚开始绩效考评的2008年相比实现了三年翻番，并超额完成2011年收入任务，得到了自治区领导的充分肯定。地税文化建设得到了加强，精神文明建设硕果累累，几年来，共荣获国家级荣誉70个，省部级荣誉290个，展现了地税队伍良好的社会形象和精神风貌。

2.各级地税机关执行力得到了提高。《评分细则》的制定，充分考虑到以往机关执行力不高的突出问题，如不深入基层、不深入实际、不调查研究、以会议落实会议、以文件落实文件、有令不行、有禁不止等，并有针对性地不断修改和完善考核指标，作为日常监控的主要指标，并且要求考评对象实行单位自查、分管领导督促、绩效办督办三个层次的跟踪监控机制，确保“事前有计划、事中有监督、事后有考评”，促进机关执行力的提高。

3.各级地税机关工作作风得到了改善。《评分细则》的制定通过开展深入调查，排查出机关工作作风存在的普遍、突出问题，剖析问题成因，研究解决办法，有针对性地设置考核指标，强化绩效督查落实，促进了各级地税机关工作作风明显好转，主要表现在列入考评的各项规章制度得到了较好的落实，纪律松弛、作风松散、工作不落实和变相落实的问题得到了改善，税容不整、上班溜岗、下班提前、去向不明等现象大大减少，行政不作为、慢作为、乱作为等机关运行中的“中梗阻”等问题基本杜绝。

4.各级地税机关公信力得到了提高。在全区地税系统开展的绩效考评，改变了以往工作绩效自我总结、自我对比、自我肯定的传统考评方式，引入了社会公众特别是纳税人评价地税部门服务优劣的理念，设置了社会公众评价地税机关“工作作风、服务质量、办事效率”等内容的考评指标，主动接受纳税人和社会的监督。通过开展绩效考评，各级地税机关更新了服务理念，推动了各项纳税服务措施的落实，全区地税系统广大干部职工的纳税服务意识日益增强，12366纳税服务热线运行平稳高效，解读性税法宣传不断细化，规范化纳税咨询日益加强，多元化办税服务日趋完善，专业化权益保护更加切实，信息化纳税服务平台稳步推进，地税机关的纳税服务水平得到了显著提升。

二、广西地税绩效考评运用存在的问题及原因分析

（一）考评结果运用存在的问题

目前，绩效管理在全国还是处于探索试点阶段，我国还没有专门针对绩效管理的通行法律条文。对绩效考评结果该如何利用，缺乏明确而具体的规范，在各地实践运用中带有很大的随意性。广西地税对绩效考评结果的运用很重视，也努力做了探索和实践，有一些成功的经验，由于受当前公务员体制、薪酬制度、奖金制度等因素的制约，也存在着许多无法回避的问题和困难，具体有:

1.部分前置环节信息公开制、反馈机制、申诉机制等机制的缺失，影响绩效考评结果的运用。绩效考评结果运用的前置环节:信息公开制、反馈机制、申诉机制等相关配套机制的缺失，直接影响绩效考评结果的全面、客观、公正，难以被考评对象进行有效考评。

（1）考评结果反馈就是根据绩效考评的结果，通过考评单位与考评对象之间的沟通，对考评对象值得肯定的方面进行嘉奖，对不足之处找出改进的方法与措施。考评对象可以在绩效反馈过程中，对考评单位的评价结果予以认同，有异议的提出申诉，最终使绩效考评的结果得到认可。但是，全区地税系统实施绩效考评多年来，没有建立及时、全面、有效的考评结果反馈等制度，一般只反映考评等次，具体的考评项目得分及扣分点不反馈，这使得考评对象对上级主管地税局对自己的评价、期望与帮助无从知晓。

（2）考评信息不公开，没有经过申诉就确定考评结果，也给考评对象“口服心不服”的感觉，容易对考评结果的权威性、真实性产生质疑。这种做法，比较容易造成对考评过程的沟通和考评结果的信息反馈渠道不畅通，结果是考评对象不知道自己工作中的缺点和今后努力的方向，绩效考评工作无法达到改进和提升工作绩效的目的，难以取得预期的效果。

2.部分后置环节绩效整改、绩效问责等机制的缺失，影响绩效考评作用的发挥。由于绩效整改、绩效问责等机制没有建立，容易造成考评结果出来后表彰一下先进单位就“评完了事”，再无下文。由于考评结果反馈不足，使得考评结果轻易“束之高阁”，没有及时地与考评对象进行沟通，考评对象对“指标是否完成、项目是否落实、群众是否满意”不是十分清楚，很难有针对性地对不足之处采取积极的措施加以进行整改，会造成去年的错误今年再犯的情况发生。另一方面，由于没有建立绩效问责机制，对年度考评中检查出有比较严重问题的，没有形成责任追究制度，问责没有依据，更谈不上让考评对象和责任人提高责任意识、风险意识，切实依法行政，心有忌惮，减少乱作为、不作为。

3.奖惩制度不够科学，绩效考评结果与考评对象利益脱钩。由于没有根据绩效考评结果将部门的绩效与部门下一年度的预算挂钩、与领导的政绩挂钩、与公务员的薪酬和职位变动挂钩，使得考评对象产生了这样的认识，“评与不评一个样，评好评坏一个样”，导致考评对象失去了主动利用考评结果去提高自身绩效的驱动力。

（1）考核结果没有与领导干部的管理任用很好地结合起来，没有较好地作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的依据。对先进单位的表彰仅体现在精神和简单的物质层面，而与被考评单位的领导干部最关心的政治待遇、升降去留等相关性不强，对领导干部起不到普遍激励的作用。

（2）与干部职工切身利益和个人发展结合不紧密。对于地税干部来说，个人的绩效表现不能完全与其工作职务、待遇挂钩，与工作分析、薪酬体系、能级管理、培训开发、干部职业生涯设计等衔接互动，还存在“两张皮”现象:工作开展要搞绩效管理，而对干部人事管理还是走老路，未有效挂钩。由于干部工资基本固定，收入与努力无关，与组织目标完成情况无关，其结果是玩忽职守、无所作为、消极怠工等现象反复出现。这从根本上说，不是某个人的过失和责任，而是在组织制度中缺乏竞争激励机制所必然导致的结果。因此，不少干部职工都认为:绩效考评那是单位的事，是“一把手”的事，与我们关系不大。如何将工作任务压力、责任向基层传导、向个人传导，是绩效考评结果运用面临的一大重大课题。

（3）绩效管理只部分解决了“干多干少、干好干坏不一样”的问题，没有解决“选能人来干”、“培养发展能人”等问题，只有结合其他人力资源模块，才能使绩效管理作用最大化。

4.绩效考评与其他管理制度不配套、不健全。机关管理水平的提高，在很大程度上取决于一系列管理制度的配套、衔接。现代人力资源管理包括能级管理制度、岗能匹配制度、绩效管理、教育培训制度、职业生涯规划制度、组织文化建设等，是一个完整的系统，缺一不可。由于绩效管理起步晚，管理基础薄弱，没有其他制度的支持，这样建立起来的绩效管理很难顺畅地运行下去。要改进绩效管理的功能，必须更多地将绩效管理作为提高战略执行力、促进内部管理水平提高、改进服务质量的有效工具。

（二）考评结果运用存在问题的原因分析

1.只考评单位不考评个人，压力、责任传导机制不彻底。现行的绩效考评体系，仅仅考评单位，并不考评到个人。容易形成一种认识:绩效考评是单位的事，与我无关；特别是规范津补贴后，部分干部认为“干多干少都一样”、“干好干坏都一样”，因而工作不积极、不作为甚至消极懈怠。

2.对考评结果运用的认识存在误区。绩效考评是运用科学的方法、标准的程序，对工作的实绩和结果作出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对工作的绩效进行改善和提高。当前，不少机关的做法更多是关注“考评过程”，而不注重“结果运用”。在考评内容设计上只要求“工作目标任务”的科学合理性，只要设计得好，过程走得对，就算过关。这种轻“结果运用”的方式不仅没有进行合理的考评，也不利于对工作绩效进行改善与提高。

3.传统观念及历史因素对考评结果运用的影响。受计划经济时代养成的“吃大锅饭”的观念的影响，部分机关单位观念陈旧、思想僵化，没有很好认识到通过绩效考评来提高自身管理的水平，而是被动地作为一种工作加以应付。因而，在工作中应付了事，甚至想通过请吃请喝，弄虚作假，蒙骗过关。

4.考评单位与考评对象之间缺乏良好的沟通。由于没有认识到建立一个良好的反馈沟通机制的重要性，考评者和考评对象没有进行有效反馈沟通。考评结果既不向考评对象反馈，也不公之于众，从此被锁进抽屉，放进了档案室尘封起来，即不倾听考评对象的声音，不考虑考评对象的反应，不给考评对象以申辩的机会，考评对象很难通过考评结果发现自身的不足，努力去改进工作，从绩效考评中获得进步。

5.考评内容欠系统、考评过程欠科学、考评结果欠权威。首先是考评的内容还不够全面，只考评了主要工作目标任务，还有不少工作内容没有列入考评，考评结果容易出现以偏概全的情况。其次，机关内部考评内容差别不大，业务指标针对性不强，考评结果差异性不大，造成个别指标就能起到了决定性作用，不能完全反映工作的真实情况。再次，不同考评组在考评操作的过程中存在主观随意性及过严、过宽、趋中的心理倾向，使绩效考评结果容易出现偏差。最后，量化指标权重较大，而还有相当大一部分是很难量化的，比如责任心、事业感、执行力、创新力等，在当前的考评体系中还不能很好地反映出来。上述因素的存在，使得绩效考评结果很难与各单位的真实工作实绩相匹配，这也是绩效考评结果不能得到更有效运用的一个重要因素。

三、加强广西地税绩效考评结果运用的思考

绩效考评结果能否得到科学、正确、合理的运用，是整个绩效考评周期关键的一环，起到承上启下的作用。只有建立和完善绩效考评结果运用、反馈沟通与绩效改进机制，才能不断提升机关绩效管理的水平，促进绩效管理周期的良性循环，更好地促进各项工作目标任务的实现。那么，加强绩效考评结果的运用，应该从那些方面进行突破呢？参考其他省市的一些做法，可以从以下几个方面进行尝试。

（一）科学设定考评指标，优化考评方法，提高考评的真实性、客观性和公正度

1.科学设定考评指标。一是科学设定量化考评指标，以每年的工作主要目标任务书为依据，对各项主要指标，从数量、质量、效率、效果等方面进行细化分解，并设置相对合理的分值，进行量化考评，进一步完善和优化绩效考评的指标考核体系，确保突出重点工作考核指标，又尽可能兼顾其他一般性工作指标。二是科学设定定性考评的领导评价和公众评议指标，细化评价和评议的内容，合理抽取参与群众评议的样本，使参评代表更有代表性，优化评价和评议的方式，最大限度减少参评者的主观随意性，提高评价和评议的准确率。三是合理分配定量指标和定性指标的权重，既要合理设定定量或定性指标中各考核项目所占得分的权重，也要充分考虑定量指标与定性指标两者所占得分的权重，真正做到既要防止“一俊遮百丑”，又要防止“一颗老鼠屎搞坏一锅汤”。

2.优化考评手段。学习先进省市绩效考评的先进方法，如引入信息化技术，建立绩效考评信息化系统，采用光电读卡等信息技术手段，使考评组织简便化、考评过程电子化，通过绩效考评信息化，对各类考评信息及时进行汇总、研判、反馈和处理，消除信息“孤岛”现象，对考评各类信息实现共享，并尽可能排除人为因素的主观性干扰。对发现的问题立即解决，又可对原始数据做完整的记录，为绩效考评奠定信息基础，确保绩效考评结果的客观、公正。

3.合理选择考评方法。首先，坚持上级考评与公众评议相结合。既要做到上级考评为主，体现下管一级的原则，提高行政效率；又要贯彻群众路线，体现民主和公正。其次，坚持日常考评和年度考评相结合。日常考评是年度考核的重要基础。日常考评情况要及时反馈，促进工作及时整改和提高。最后，考核的方法要简便易行，考有成效。

（二）建立考评反馈、申诉机制，加强绩效沟通，使考评对象认识自身的长处和不足，明确努力和提高方向

考评的目的是为了解决问题、推动工作。因此，考评工作结束后，不能刀枪入库、马放南山，而应采取有效形式将考评结果及时向考评对象反馈，主要内容包括主要成绩、优点、存在的不足以及群众评议的意见和提出的问题等。心理学家研究发现，反馈是使人产生优秀表现的最重要的条件之一。如果没有及时、具体的反馈，人们往往都会表现越来越差。因为在这种情况下，人们无从对自己的行为进行修正，因而无法逐步提高，甚至可能丧失继续努力的愿望。管理之父亨利·法约尔曾经做过这样一个实验:他挑选了20名技术水平相近的工人，把他们分成了两组，每10人一组。然后，在相同的条件下，让他们同时进行生产。每隔一小时，他就会去检查一下工人们的生产情况。对第一组工人，法约尔只把他们各自生产的产品数量记录下来，并没有告诉工人他们的工作进展速度，而对第二组工人，法约尔不仅对生产的数量进行了记录，而明确地告诉他们各自的工作进度。第一次考核完，法约尔根据考核的结果，在生产速度最快的两个工人的机器上各插了一面小红旗；速度居中的四个人，每人插了一面小绿旗；而最后的那四个人，则插了一面小黄旗。这样一来，每个工人对自己的生产速度到底如何，就一目了然。实验表明，第二组工人的生产速度和效率明显高于第一组工人。可见，将员工的表现反馈给员工是非常重要的，不仅能帮助员工更加明确自己的努力方向，更能激励员工的士气，提高员工的工作效率。由此可见绩效的反馈是非常重要的，因此，在适当范围内通过适当方式公布考评结果，形成良好的舆论氛围，发挥激励鞭策作用，向考评对象反馈考评的总体情况、考评评价材料，并通过适当的形式允许其对考评中存在的问题进行合理的申诉，让其对“扣分”心服口服，使其自知优劣。

（三）完善考评结果配套机制，发挥绩效考评的激励导向作用

在企业管理实践中，绩效考评结果主要用于两个方面:一是通过分析绩效考评结果，诊断工作中存在的问题，找到产生绩效问题的原因，制定绩效改进计划，以提高工作效率。二是绩效考评结果是人力资源管理的一个子系统的决策依据，如招聘、晋升、培训与开发、薪酬等。在机关绩效考评结果运用中，也可以参考企业的做法，并突出机关管理的特点。

1.建立考评整改机制。对考评中存在的问题，要求考评对象深入分析原因，制定整改措施，建立整改台账，并将整改内容作为下一年度考核的重点。对于考评中发现的问题较为严重的，要求整改措施报上级局备案，并实行整改进度报告和整改效果督查制度，整改对象要在三个月内将整改情况向上级局书面报告，上级局对整改情况进行跟踪督查，确保考评工作取得实效。

2.完善奖励表彰办法。奖励表彰要在原有基础上，加大奖励和表彰的力度，做到“奖勤治庸罚劣”三管齐下。根据绩效考评的结果，分等次对获奖单位进行物质和精神奖励。马克思曾说:“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”对机关干部合理的利益诉求应当受到肯定、维护和发展，应把考评结果与他们的物质利益相挂钩，作为提高福利待遇、改善工作条件的重要依据。只有将考评结果与单位和干部的经济利益等结合起来，建立激励奖惩机制，才能形成正确的导向，从而切实解决地税科学发展内在动力不强的问题，提高推动科学发展的积极性和主动性，增强抓好地税科学发展的责任感和使命感。

3.与领导班子和领导干部的考核结合起来。首先，把年度考核结果作为领导班子调整及领导干部选拔任用、职务升降、奖励惩处的重要依据，切实把领导班子和领导干部的“优”与“劣”同“奖”与“罚”有机结合起来。对工作思路清晰、团结状况较好、措施得力、成效突出的领导班子和领导干部进行表彰；对软弱涣散、战斗力不强、群众公认度不高、考评结果较差的领导班子和领导干部，督促其加强整改，必要时进行组织调整。其次，注重把考评结果作为干部在各种类型评优选模的重要依据，形成考评结果突出的优秀干部有成就感、考评结果较差的干部有压力感的良好氛围，激发了领导干部干事创业的热情。最后，把获得绩效考评先进单位的班子成员和领导干部与年度公务员考核结合起来，领导干部中的优秀公务员原则上从绩效考评先进单位中产生，连续多年获得优秀的要按照公务员法进行嘉奖和记功；领导选拔时，在同行条件下，连续多年获得优秀的公务员要优先考虑。

4.与公务员的管理结合起来。首先，绩效考评结果为先进单位的，增加该单位领导班子成员及干部职工3%的评优比例，年度考核评优比例为18%；绩效考评结果没有获得先进单位的，单位领导班子成员及干部职工的年度考核评优比例为15%。其次，与公务员选拔作用和调整交流相结合，对获得绩效考评先进单位的工作业绩突出的干部，要有针对性地安排其接受教育培训、挂职锻炼、轮岗交流，促进其全面发展。

5.建立绩效问责制度。2006年9月4日，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上强调，“要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”，“绩效评估是实行行政问责制的前提和基础”。一些地区已经对绩效考评不达标的单位列为次年重点整改对象，并对其主要负责人实行诫勉谈话；连续两年被评为不达标的单位，对其主要负责人启动问责程序或组织处理。全区地税系统的绩效问责制度也应该及早研究，探索建立符合地税特色的问责制，并按照“奖优、治庸、罚劣”的原则，充分发挥绩效考评的导向作用和激励约束作用。

6.建立信息公开机制。信息公开有利于打破传统机关管理的封闭独断，消除地税机关和公众之间信息不对称现象，能够有效防止“暗箱”操作和得到客观公正的绩效评估结果。信息的公开透明，是尊重群众知情权的重要表现，有利于群众对机关工作行使评判权、监督权和参与权。应当建立信息公开机制，将绩效考评结果在一定范围内公开，接受地税干部和社会公众的监督与评议。

7.加强绩效考评信息系统的建设。绩效考评的内容，说到底评的是信息，如果缺乏有效的工作信息，绩效考评结果也不可能准确。目前各级政府的电子政务的发展，已经为绩效信息系统提供了有利物质条件，也对降低政府绩效评估成本、减少绩效评估中的人为因素、完善绩效管理系统起着重要的技术支撑作用。

8.探索绩效预算制度。绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制订计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。按照公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念与方法引入财政支出管理之中，逐步建立起与公共财政相适应的预算管理体系，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以提高部门资金管理效率、合理分配财政资源为着力点，以实现绩效预算为远期目标的绩效预算之路。

9.探索绩效审计制度。开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要。目前在公共资金的使用上存在着不重视经济效益，不算经济账，甚至严重浪费的现象，有限的资金没有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并为某些腐败分子提供了方便。尽快开展绩效审计，有利于监督政府工作的效益，有利于建立清正廉洁的政府。

课题组组长:郑文临　　　　　　　　　　　　

课题组成员:李国英　林寿争　林力平　张永红

郑　东