浅谈广西地税系统政府采购审计问题探讨

浅谈广西地税系统政府采购审计问题探讨

自治区地税局督察内审处课题组

《政府采购法》颁布实施以来，广西地税系统以部门预算、国库集中支付改革为契机，规范全区地税系统政府采购管理，不断加强对各级地税局预算资金使用的政府采购监督，在促进廉政建设，节约预算资金方面取得了一定的成效。但是，通过审计监督发现，地税系统政府采购管理监督工作仍然存在较多问题需要加以改进。本文就广西地税系统政府采购现状以及如何进一步加强政府采购审计监督进行分析探讨。

一、广西地税系统政府采购现状及存在问题

（一）广西地税系统政府采购实施情况

1.初步建立了较为完善的政府采购内部管理制度。一是配合《政府采购法》和《广西壮族自治区本级政府采购管理实施办法》，自治区地税局制定了《广西壮族自治区地方税务系统政府采购管理实施办法》，对各级地税局政府采购预算编制、采购计划申报审批、定点协议采购、招标采购、财务支付、采购档案归档等各个过程环节以及单位内部约束控制有关部门职责（需求部门、技术部门、财务部门、审计部门、监察部门等）进行了非常具体、程序式的规定。二是在制定经费管理、资产管理、基建管理等系列财务管理办法中对涉及政府采购事项进行了明确规定。三是在重大事项决策实施通知文件中规定对涉及政府采购事项必须实行政府采购。

2.采购资金基本纳入政府采购预算编制与执行管理。随着部门预算、非税收入“收支两条线”以及国库集中支付改革的深入实施，广西地税系统采购资金已基本纳入部门预算政府采购预算编制和国库集中支付管理。各级地税局“有预算才能采购、有预算才能支付”政府采购预算意识逐步增强，财务部门进一步加强了对采购资金政府采购预算编制与计划执行的监督管理。

3.全区地税系统政府采购以参加自治区本级政府采购为主，主要委托自治区政府采购中心代理采购活动。部门集中采购代理机构通过委托自治区政府采购中心公开招标选定。政府采购方式采取公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、定点协议供货采购方式，以公开招标方式为主。

4.政府采购范围和规模逐年扩大，政府采购效益逐步显现。广西地税系统政府采购范围已涵盖房屋购建与维修，计算机及网络系统购建，信息系统软件购置与开发，办公设备及办公耗材购置，车辆购置及保险、加油、维修，发票、税票及税务登记证印制，一般文书资料印刷，会议，接待，差旅住宿，物业管理以及其他服务等地税各项支出。

政府采购规模逐年扩大，采购效益、节支效果逐年显现。全系统政府采购预算规模，2004年为1270万元、2005年为2746万元、2006年为7128万元、2007年为6877万元、2008年为24214万元、2009年为28817万元、2010年为36809万元，2011年达40311万元，政府采购规模逐年扩大。2010年，自治区地税局本级实施货物、服务采购项目预算金额9390万元，实际中标金额8290万元，节省采购支出1100万元，节省率达11.71%。

（二）存在问题

通过经济责任审计、财务审计以及日常项目采购监督发现，广西地税系统政府采购仍然存在诸多问题:

1.政府采购预算编制不够完整，预算编制缺乏预见性，预算约束力不够，年度政府采购支出超预算执行。主要体现在:一是当地财政年中追加补助各级地税局采购资金，无法列入年初部门预算编制，部分采购资金未纳入部门预算政府采购预算统一编制与执行管理；二是部分单位预算编制缺乏预见性，实际采购项目未能完全按预算安排项目执行，预算执行中随意性较大。

主要原因是自治区本级财政预算安排地税部门经费只保障了基本支出和部分重点项目支出，其他税收征管经费主要还是由当地财政追加安排补助解决。当地财政补助经费与税收目标责任制挂钩，在经费保障上有不确定性，难以完整编制年度政府采购预算。

2.分散实施政府采购，无集中采购规模效益。一是部分单位使用当地财政补助资金分散参加当地政府采购，未按规定集中统一参加自治区本级政府采购，脱离自治区地税局监管。二是各市、县局申报参加自治区本级政府采购的项目，多数是以单位独立项目申报招标，采购同一品目货物，没有由自治区局组织统一集中申报政府采购。三是各单位办公设备采购普遍存在一个年度内同一采购品目分多次采购情况。本应集中一次招标采购的，化整为零，以小额货物为由在定点协议供货单位采购。

分散实施政府采购，没有全区统一集中采购规模效益。存在分散采购主要原因是:地税系统单位散布全区各地，采购货物零星、品种多，由于时空差异、采购效率问题，难以有效组织全系统集中采购。

3.政府采购走形式，未注重采购效益和内部监督制约。部分单位对政府采购管理认识目前主要还是考虑以扩范围、扩规模、赶进政府采购笼子为主，只要是委托政府采购、按规定走过政府采购程序就行了。没有注重政府采购效益，也未注重政府采购过程中内部互相监督约束控制。

4.未重视政府采购预算价格控制，中标价格被供应商控制。采购部门和财务部门对市场价格摸底和采购预算价格控制能力较弱，部分项目采购结果被供应商（厂家）围标、垄断控制中标价格。甚至有些采购单位未通过市场价格摸底来审核预算控制价，而是直接由采购部门或潜在供应商提供预算控制价。

5.专业技术性强的采购项目，监督部门难以有效履行监督审核职责。单位内部政府采购监督部门（财务部门、监察部门、审计部门等）对采购部门采购产品需求专业知识不熟悉，难以有效履行采购监督审核职责，被动审签确认采购招标文件和中标结果。甚至存在由潜在供应商草拟编制招标文件业务需求（参数），招标文件明显（或间接）倾向潜在供应商问题。有些单位内部政府采购工作组，部门监督审核职责形同虚设。

6.规避政府采购和公开招标采购。一是以任务紧急为由直接从市场上采购；二是以技术保密（或唯一技术）为由，自行指定产品采购；三是已预先安排某个供应商提供前期应用服务（开发），后申报政府采购单一来源采购或公开招标、竞争性谈判采购，其他供应商难以公平竞争参加投标，实际上相当于提前指定了供应商。如业务部门单项应用软件开发采购、国家税务总局推广下发的各个应用软件运维服务采购等。四是规定（或隐性指定）投标供应商提供的商品必须使用某品牌专用原材料、专用技术，变相指定专用原材料、专用技术价格。

专用材料、专用技术使用不是通过政府采购确定，不是由单位经费支付费用，而是由中标供应商与指定的原材料（技术）供应商商定价格结算支付。实际上已指定了专用材料（技术）供应商，中标供应商也就无法再对购置专用材料（技术）谈价。如发票印制指定使用防伪信息技术、防伪专用纸、专用油墨等。

7.招标结果公告简单，公众监督失去意义。招标结果公告一般只公布中标人、中标项目、中标价格等简单情况。未公布全部投标人投标品牌、型号、价格以及评分情况，公众无从对比监督。这也是全社会招标结果公告普遍存在的问题。

二、广西地税系统政府采购审计现状及存在问题

（一）广西地税系统政府采购审计开展情况

1.政府采购审计已趋常态化，以制度规定强制执行政府采购审计。自治区地税局将政府采购作为各级地税局领导干部经济责任审计和财务审计重要审计内容。每年通过经济责任审计和财务审计发现问题最多的还是政府采购问题。

2.政府采购审计以政府采购范围、政府采购程序手续合规性审查为主。主要审查采购支出是否属于政府采购范围、是否按规定实施政府采购、采购手续是否齐全合规等，主要目的是敦促各级地税局采购支出按规定走政府采购程序。

3.加强对基建工程项目政府采购、工程价款结算的审计。2008年以来自治区地税局加强对全系统16个基建工程项目政府采购和工程价款结算审计工作，通过委托社会中介机构审计，共审计金额11591.67万元，审定金额为9944.68万元，核减1646.99万元，核减率达14.21%。

（二）存在问题

总的来说广西地税系统政府采购审计工作尚处起步阶段，审计层面比较浅，审计内容还不够全面。主要体现在:

1.侧重采购支出审计，尚未注重政府采购预算编制与执行有效性审计。只审查实际采购项目支出是否按规定实施了政府采购，未审查实际执行采购项目是否属于部门预算政府采购预算批复项目，采购预算执行是否有差异。

2.侧重政府采购形式审计，尚未注重采购公平性、公正性、效益性以及内部监督制约有效性审计。以是否办理政府采购程序手续为审计重点，尚未注重对采购预算控制价、招标文件编制（业务需求、参数、品型、评分办法等）公平性、公正性、采购结果效益以及内部相互监督制约有效性审计。

3.基建工程项目侧重于政府采购、公开招标、工程价款结算环节审计。未注重对整个项目计划投资、立项审批、图纸设计、施工报建、政府采购招标、变更签证、工程进度款支付、竣工验收及工程价款结算、财务决算等全过程审计监督。也没有注重对预算投资与财务决算、招标合同价与最终结算价的对比审核以及对超面积、超投资、超标准的定性分析。

三、今后广西地税系统政府采购审计目标、工作思路和措施探讨

针对广西地税系统政府采购管理和审计监督现状，探讨今后广西地税系统政府采购审计目标、工作思路和具体措施。

（一）审计目标

强化政府采购管理和采购预算约束，节约经费资金、提高资金使用效益，推进廉政建设，预防采购风险和廉政风险。

（二）审计工作思路

从单纯的合法合规性审计，向合规性、效益性、预算执行有效性、内部监督有效性并重审计转变，扩大政府采购审计范围和审计内容，加大审计监督广度和深度。

（三）具体措施

1.争取国家税务总局支持政府采购专项审计工作。

（1）建议总局督察内审司协调总局政府采购中心将国税系统政府采购招标中标结果（价格）定期反馈给各省地税局，以供地税部门编制采购预算控制价参考。中标结果反馈包括:中标单位，中标产品品名、型号、参数、中标价格。特别是提供信息化建设设备招标采购价格，因这类项目市场价格非常不透明，如小型机、服务器及存储设备、网络路由器等设备，主流数据库、开发工具等软件采购，各个应用系统开发采购等。

（2）建议总局协调全球主流设备、软件供应商给予地税系统与国税系统、电信、银行、财政等行业同等价格优惠待遇。如小型机、服务器及存储设备，主流数据库、开发工具等软件等。

（3）建议组织国税、地税政府采购工作培训和交流。组织不同专业领域采购基本知识、政府采购监督疑点和审计技巧培训。抽选地税系统审计人员参与项目审计，国税、地税互相借鉴交流，共同提高审计技能。

2.扩大政府采购审计范围和审计内容。

（1）加强政府采购目录范围和采购规模审计。一是审查是否执行政府采购目录范围、限额标准和公开招标标准，应采尽采，扩大政府采购范围。促进采购单位依法实施政府采购，纠正采购单位逃避政府采购的行为。二是审查集中采购规模，提高集中采购规模效益。应参加自治区本级政府采购的，不应分散参加了当地政府采购。各单位采购相同品目货物，应由主管部门集中招标采购。单位同一采购品目年度应只安排集中采购1至2次。应招标采购的，不能化整为零，切割转为定点协议供货采购。

（2）加强政府采购预算编制与执行有效性审计。一是审查部门预算中是否完整编制政府采购预算。应实施政府采购的预算支出是否纳入政府采购预算编制管理。是否从源头上控制政府采购行为。二是审查政府采购预算项目是否具体，是否盲目编制采购项目。三是审查项目采购具体实施计划是否符合政府采购预算项目范围和规模，是否超预算执行。四是审查评估整个年度政府采购预算与执行是否相符，预算是否有约束力，是否得到有效执行。

（3）加强政府采购行为规范审计。加强对单位内部政府采购行为规范审计监督，杜绝人为干预和影响采购的行为，预防采购风险和廉政风险。主要审查节点:

一是审查政府采购计划采购预算控制价编制依据。审查采购部门和财务部门向财政部门申报的政府采购预算价格是否经过市场价格调查摸底，是否以市场低价或同类项目政府采购招标中标价作为采购预算控制价，以确保合理低价采购，避免供应商围标控制投标价格、采购人与潜在供应商勾结提高预算控制价出现高价中标情况。

二是审查政府采购的方式是否符合规定。是否按规定选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源、定点采购、协议供货、网上采购等政府采购方式。采购人是否有意将项目肢解、化整为零，规避公开招标采购。是否已先内定中标人，提前安排中标人做项目前期准备工作，然后再参与投标、确保中标。

三是审查委托政府采购代理机构采购合规性。政府集中采购项目是否按规定委托自治区政府采购中心采购。部门集中采购项目委托社会招标代理机构招标，社会招标代理机构是否具备政府采购代理资质，是否报经财政监督管理部门审批。是否经过政府采购招标选定社会招标代理机构。

四是审查招标文件的公平性和公正性。审查业务需求、评分办法是否倾向特定投标人或特定品牌产品；审查是否违反规定设置投标人资质门槛，排挤其他投标人；审查是否要求投标人投标须提供“厂商授权”，“厂商授权”会形成围标、价格和货源垄断，会限制供应商特别是经销商之间的自由竞争，影响价格，可能高价中标；审查评分办法价格分是否是主要分值，以体现充分的价格竞争。

五是审查招标文件是否设定有预算控制价约束相关条款。应有类似于“在报价评审时，如有下列情形之一的，投标文件被视为无效:……报价超出最高限价或者超出采购预算金额，采购人不能支付的……”明文条款规定，以避免投标人围标控制投标价格、超预算高价中标。

其他还包括审查合同格式条款货物验收、资金支付是否存在安全风险；审查评标报告、中标结果报告是否合理，中标结果确认是否履行内部审核审批手续；审查政府采购档案管理情况等。

审查各级地税局是否加强政府采购基础管理工作，是否按项目建立采购文件档案。采购文件档案应包括:经审批的政府采购计划表、业务需求书、采购招标文件、中标人投标文件、评标报告、中标通知书、中标确认书、采购合同等。

（4）加强内部约束控制有效性审计。审查采购过程中采购部门、财务部门、审计部门、监察部门等部门是否履行各自审核职责，是否相互约束控制，内部监督是否有效。

（5）加强中标结果公告审计。招标采购中标结果是否按规定在社会有关媒体、在地税系统（单位内部）公开公布。公布内容应包括所有投标人投标品牌、型号、价格以及评分情况和中标人情况，以利公众监督。

（6）加强采购结果、采购效益性审计。一是审查是否依法签订政府采购合同，是否凭政府采购合同履约验收、支付货款。二是审查采购资金使用效益。通过中标价格与政府采购预算以及政府采购实施计划预算控制价对比，评价节支效果及影响节支因素。是否有采购规模效益，预算约束是否有效，是否有节支效果。三是审查采购资产配置和使用效率。采购资产是否超标采购、豪华采购。是否有效使用，是否闲置浪费，是否造成经济损失。

通过效益性审计，促使采购单位加强预算管理、政府采购管理和资产管理，提高资金使用效益和固定资产使用效能。

（7）加强基建工程监督审计。对基建项目计划投资、立项审批、图纸设计、施工报建、政府采购招标、变更签证、工程进度款支付、竣工验收及工程价款结算、财务决算等全过程以及超预算、超面积、超标准情况展开审计监督。

3.改进审计工作方法。

（1）以领导干部经济责任审计项目为载体，融合政府采购专项审计，加强政府采购审计监督，提高政府采购审计监督效果。将政府采购审计结果列入领导干部经济责任审计报告，提高领导干部依法理财、依法加强政府采购管理主动性，增强领导干部廉政意识。

（2）审计部门参与政府采购过程审核监督，事前、事中审核监督，事后审计。事前、事中审核，主要是参与项目是否需要政府采购、采购方式、预算控制价、招标文件、评标报告、中标结果的审核确认和监督。

（3）建立预警审计机制，降低审计风险。包括常态检查、不定期检查、审前调查等形式，发现问题，对采购单位和领导干部及时提醒（或通报）整改。在正式立项审计前进行预警监督检查，可以避免对领导干部立项审计结论可能给审计人员带来的压力和风险。

（4）运用计算机辅助审计，提高审计效率。借助全区地税财务集中管理系统、部门预算系统、国库集中支付系统、政府采购计划审批系统加强对各级地税局政府采购日常监督和审计选案。

4.加强政府采购审计人员队伍建设，切实提高审计监督管理水平。

（1）加大对审计人员业务培训力度，不断提高审计人员业务素质，使审计人员全面、准确掌握政府采购制度、财务管理制度、部门预算管理及国库集中支付制度、建设工程有关法规制度，掌握招投标、合同、商业谈判、市场价格调查及商品、工程和服务等方面基本知识和技能。

（2）建立全区地税系统政府采购审计人才库。对进入政府采购审计人才库人员加强专业审计培训，从人才库中抽调审计人员参与政府采购项目审计。

课题组组长:郑文临　　　　　　　　　　　　

课题组成员:廖风良　江　燕　李丽华　杨其敏