我国政府采购制度存在的问题

第二节　我国政府采购制度存在的问题

十余年来政府采购制度取得了很好的效果，但仍存在很多问题，需要在实践和发展中不断完善。具体而言，目前我国政府采购制度主要存在以下几个问题。

一、政府采购资金管理体系不完善

在推行政府采购制度的过程中，客观要求必须建立一套与之相适应、相配套的政府采购资金运作机制。但是，由于目前财政预算管理上的弊端和对政府采购认识的偏差，导致政府采购资金管理方面的矛盾和问题非常突出。面对地方严峻的财政形势，如何加强和规范政府采购资金管理，以适应公共财政支出的客观要求，是当前财政部门值得深思的问题。

由于受长期计划经济的影响以及传统的财政预算管理体制的制约，政府采购资金管理往往存在预算约束力不强、财政监督失控、支出单位自主支出权限过大、资金使用效益低下、浪费严重等问题。主要表现在:

(一)政府采购资金预算约束力不强

地方财政致力于财政预算改革，在财政收支矛盾越来越尖锐的情况下，本着“保工资、保稳定、保大局”的指导思想，积极探索财政支出方式的改革，在合理调整支出结构，提高资合使用透明度，加强财务监督等方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，要达到与市场经济相适应和建立公共财政的要求，还有相当大的差距。目前，中国在借鉴市场经济国家管理公共支出的经验其础上，积极运用政府采购制度来完善财政支出。但由于运作时间不长，各地经济发展不平衡，加之受传统的陈旧观念束缚，使政府采购预算尚未作为一个单独的内容纳入财政预算编制的范畴，况且地方财政预算编制还缺乏对财政经济形势的科学预测与全面分析，缺乏科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算论证过程。所以，财政预算编制还比较简单粗糙，公用支出项目还未细化到政府集中采购目录，财政部门很难把握采购单位具休的政府采购资金额度，只能是总预算总控制，致使政府采购资金失去应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙，使得部门和单位有机可乘，加上许多单位预算观念淡薄，主要精力放在向财政要钱，导致预算追加频繁，重复采购和超标采购现象时有发生。因为目前支出预算中除一些明确专款专用经费外，大多经费由单位自行安排政府采购项目，年初又无采购计划，多要可以多用，有些采购项目难以保证不违规、违纪，按预算执行。虽然在政府采购制度运作的初期大多数单位都能够自觉地进入采购申报程序，但政府采购注重的是采购行为的规范，对政府采购资金管理鞭长莫及。尽管乱用政府采购资金主要是部门有关人员主观方面的原因，但与财政支出预算约束力不强，政府采购资金管理上的漏洞密不可分。

(二)政府采购资金运作效益低下

按照，目前财政预算管理体制，财政经费的供给方式仍停留在传统的计划经济时代，财政部门重分配、轻管理的现象依旧突出，资金一拨了之，监督不力。财政支出建立在承认既定的支出体系合理性的条件下，支出按年初预算下达指标，分月按期层层拨付资金，用款单位拥有充分的自主支配权，长期单一的货币化支出形式使支出单位形成了自主使用财政性资金的陋习，对政府采购资金的使用缺乏成本效率意识，资金浪费严重，使用效益低。由于各预算单价以分配的货币资金购置所需的各种货物和劳务批量小，不能允分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本。同时，在资金的使用过程中往往因为个别人的主观意志，资金使用不透明、不公开，随意性强，容易滋生腐败。正是由于缺乏统一的政府采购资金管理办法，缺乏使用过程中的监督机制，导致了政府采购资金的分配与使用相脱节，难以实施财政资金由价值形态向实物形态的延伸监督，致使财政管理形同虚设，有限的政府采购资金难以发挥更大的效益。

(三)政府采购资金结算控管不力

随着中国政府采购制度的逐步展开，政府采购的范围和品目日渐增多，触及的领域和行业越来越广泛，已由最初单纯的大宗物资采购(如汽车)发展到高科技的计算机网络工程和建筑工程。简易的单纯买卖和一次性付款的特点已满足不了政府采购发展的需要，客观要求政府采购在完善采购方式的同时，要加强政府采购资金分期付款结算的监督、把关，克服当前政府采购在实施招标等采购形式的基础上先中后超的弊端，强化事前、事中、事后监督。目前，对于大额采购，特别是工程系列的政府采购大多是通过招标形式选择施工(供货)单位，政府采购监督注重了采购行为的规范，却忽略了采购资金的结算过程，也正是由于缺乏事后监督手段，使有些工程往往存在项目决算突破项目预算的问题。同时，出于各采购单位政府采购资金有限，加上对政府采购认识上的偏差，使政府采购中心在按照采购单位申报计划、组织采购并验收后，往往因为人为因素，采购资金不能按时到位，拖欠采购资金的问题经常出现，导致供货商在报价的问题上顾虑重重，同时也影响了政府采购代表参与市场竞争的形象。

二、政府采购制度的法律体系有待完备

制度的完善需要法律的支撑。我国在针对政府采购制度的一系列立法中，法律效力比较高的属于真正意义上的法律只有《政府采购法》和《招标投标法》，其他是些规章和办法。2000年1月开始实施的《招标投标法》和2003年1月实施的《政府采购法》都没附具体的实施条例，并且这两部法律对政府采购某些方面的规定还存在冲突。由此可见，我国政府采购的法律体系明显滞后于政府采购的发展速度，政府采购活动的实际操作中存在很多法律漏洞和空白。

三、回避制度的规定不全面

关于政府采购的回避制度，《政府采购法》第十二条:“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。”其中“相关人员”所指的范围一直备受争议。尽管在《实施条例(征求意见稿)》中对“相关人员”做了进一步的规定，但还是存在漏洞，经不起仔细推敲。怎么样算是“有利害关系’，，非政府采购当事人有没有提出申请回避的权利，回避制度应适用于政府采购的哪些阶段，这些个问题在我国现有的法律法规和规章制度中都找不到答案。为了体现政府采购的公开、公平、公正的原则，回避制度的缺失亟待解决。

四、供应商资格的认证体系存在缺陷

政府采购制度发展比较成熟的国家一般都有一套规范的供应商资格认证体系或制度。而我国在这方面只是做了笼统的规定，“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”在实践操作中，这一条款的可操作性差:到底应该以什么样的标准来认证和审查，审查时应该走哪些程序以及审查的结果应如何处理，这一系列问题该如何解决，目前在国内法律中都没有统一的适用规则。

五、政府采购制度的信息化建设滞后

虽然我国从中央到地方都有政府采购的网站和各类报刊，但没有形成一个统一的信息平台。地方与地方之间信息并不互通。这种情况下，很容易产生地方保护主义，加大了地方外那些想要参加投标的供应商的成本投入，给监管部门的监管工作也提高了难度。除了在采购信息共享方面需要改善，各种信息数据库也需要尽快建立起来。政府采购当事人会因为政府采购制度的信息化跟不上采购实际情况的变化，在采购活动中无谓地浪费大量人力、物力和财力。