地税部门是否代收价格调节基金问题的探讨

地税部门是否代收价格调节基金问题的探讨

陈超进

近期，随着广西多市相继开征价格调节基金，地方价格主管部门多方寻求地税部门予以代收。对此，建议自治区地税局应审慎应对，综合评估，科学研判。

一、追本溯源——价格调节基金的含义、来历及意义

所谓价格调节基金，是指专项用于政府平抑物价、平衡供求、稳定市场，重点用于保障人民群众特别是低收入群体基本生活的基金。

价格调节基金制度，源于1988年国务院《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》中，提出要在全国城市中建立副食品价格调节基金的要求；1993年国务院下发《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》（国发〔1993〕60号），进入初步发展阶段；1997年通过《中华人民共和国价格法》后进入快速发展阶段。随着中央重拳治理“三乱”，价格调节基金逐渐萎缩，甚至沉寂。但2011年我国CPI居高不下，中央加强宏观调控，地方政府又开始对其青睐有加。

一般而言，设立价格调节基金，既有利于调控市场物价，治理通货膨胀，又有利于把控制物价与深化改革衔接起来，不失为一项适应以市场形成价格为主的价格机制要求的新举措。

二、事出有因——价格主管部门多方寻求税务部门代收的原因

纵观各级政府出台的《价格调节基金管理办法》，无一不把物价主管部门作为价格调节基金的主管机关。如《南宁市价格调节基金管理办法》第四条规定:“市人民政府价格主管部门是价格调节基金的主管机关，负责价格调节基金的征收、使用和日常管理。”

然而，多数价格主管部门却千方百计，通过各种渠道多方寻求税务部门予以代收。原因何在？窃以为，主要无非有三:一是价格主管部门囿于自身局限，没有覆盖全区的征收点、征收网络和征收力量；二是征集难度大，单凭其自身力量，难以实现有效征集，甚至能否开征到都是个问题；三是开征价格调节基金与藏富于民、减轻企业负担的主调不和，社会各群体对乱收费普遍比较反感、甚至抗拒，容易激发社会矛盾。价格主管部门正是看上税务部门既征收网络健全、力量雄厚，又能为其“设卡把关”，还能免去站在征集前台之风险。

三、二难选择——是否代收的利弊分析

在当前的体制机制、社会环境和涉税舆情条件下，地税部门代收或者不代收价格调节基金，是个问题。据了解，目前全区地税系统已代收价格调节基金的有百色市、崇左市地税局，其他部分地方也已跃跃欲试，部分地方等待观望。为此，笔者认为，地税部门在是否代收价格调节基问题亟需明确，应慎之又慎。

（一）代收之利

1.服务大局——顺应当地政府要求。纵观各地出台的价格调节基金开征依据，均为当地政府制发规章、规范性文件等形式出现。无论其出于稳定市场价格的目的，还是开源节流的考虑，价格调节基金的开征，体现了当地政府意志。加之，各地价格主管部门，囿于自身地位，千方百计寻求政府的支持，进而向地税部门施加影响。因此，代收价格调节基金，体现了地税部门服务大局的理念，有利于争取地方政府对税收工作的支持。

2.互动之需——加强与价格主管部门协作。为提高权威性，减少潜在风险，当前各地一般都是借助当地的物价主管部门开展涉税项目价格鉴证。为此，这就牵涉到税务部门与物价部门之间的互动配合问题。地税部门如若为其代收价格调节基金，必然有利于加强双方的互动配合；反之，则可能损害双方的互动。

3.手留余香——补充征管经费不足。如若代收，不但能增加信息系统建设、税收宣传等经费，而且可以弥补征管经费的不足，增加基础建设投入，改善基层办公条件。

（二）代收之弊

1.价格调节基金开征依据值得商榷。目前，区内各地均依据当地政府出台的《价格调节基金管理办法》开征价格调节基金，如《崇左市人民办公室关于印发价格调节基金的征收管理办法的通知》、《南宁市价格调节基金管理办法》、《百色市价格调节基金征收使用管理办法》等。纵观各级政府出台的《管理办法》，均在第一条开宗明义摆出“根据《中华人民共和国价格法》和……等规定，制定本办法”。所谓根据《中华人民共和国价格法》，主要是指《价格法》第二十七条规定:“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”需注意的是，这里只是规定政府“可以设立价格调节基金”，并没有授权政府“开征”价格调节基金。也就是说，《价格法》仅仅赋予地方政府设立价格调节基金用来调控价格，并没有授权政府可以向企事业单位或个人征收价格调节基金。按照行政法“法无授权即禁止”的原理，结合当代有限政府的理念，行政机关只能在授权范围内行使职能，不能超越授权范围，否则就是越权。这一点，在《国家发展改革委办公厅关于县级人民政府是否有权征收价格调节基金问题的复函》（发改办价格〔2009〕694号）中得到印证，该复函针对广西壮族自治区物价局《关于县级人民政府是否有权决定征收价格调节基金的请示》（桂价综报〔2009〕8号）答复:“1998年5月1日实施的《价格法》第二十七条规定:‘政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。’因此，县级人民政府有权设立价格调节基金。”可见，法律法规和国家发改委都只是规定政府可以“设立”而非“征收”价格调节基金，并没有授权开征价格调节基金。地方政府纷纷开征价格调节基金的做法，显然是故意曲解《价格法》的规定，以扩大地方政府的权力及职责范围。

此外，根据财政部、国家发展改革委发布的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综〔2004〕100号）第十一条第二款规定:“法律、行政法规中规定设立的收费项目，未明确具体收费对象、收费范围和收费标准的，其征收管理办法由财政部、国家发展改革委负责制定。”财政部2011年1月20日出台了《财政部关于公布2010年全国政府性基金项目目录的通知》（财综〔2011〕4号），明确了全国政府性基金项目，同时强调:“凡未列入《目录》以及未经国务院或财政部批准的政府性基金，公民、法人和其他社会组织可拒绝缴纳。”然而，“市场价格调节基金”并没有在《目录》内。

2.部分地方政府擅自扩大价格调整基金范围现象相当突出。《广西壮族自治区价格调节基金管理办法》第六条规定，征集渠道无非有三:一是政府年度财政预算安排，二是部分垄断行业的政府定价商品、服务价格调整时提取，三是资源性产品、相关服务行业经营收入按适当比例征收。而且，对资源性产品、相关服务行业征收有一定限制，即要“对经济发展、群众生活影响较小的”。对于第一、第二个渠道，各地征集时一般不涉及，主要集中在第三个渠道。以崇左市为例，该市七大类征收范围中，对餐饮业、房屋交易两类征收就值得商榷。这两类明显不属于财政预算安排，也非政府定价，只能归属到第三个征集渠道。但是，餐饮业、房屋交易对经济发展、群众生活影响不但不是“较小”，而且还影响“较大”，对其开征价格调节基金，有违上位法规定。而百色市的征收范围更为广泛，针对区域内从事生产、经营活动，缴纳增值税、营业税的各类企业、事业单位、个体工商户和其他有经营收入的单位。显然，这些做法都是对《广西壮族自治区价格调节基金管理办法》规定的征收范围进行了扩大化，违背《广西壮族自治区价格调节基金管理办法》相关规定。

3.征收价格调基金与当前社会大环境不协调。当前，给中小企业松绑，减轻企业负担，扶助小型微型企业发展是社会发展的主基调，建立有限政府、藏富于民呼声此起彼伏。征收价格调节基金，无疑是与其背道而驰。此前，对于“机场建设费”改称“机场建设基金”，引起舆论广泛关注，质疑、反对声不绝于耳。目前，征收价格调节基金，与整个社会环境、舆论环境不相协调，极易引发社会不稳定因素。

4.地税部门代收价格调节基金于法无据。《国家税务总局关于加强税务机关代收费项目管理的通知》（国税发〔2005〕160号）第二条规定:“各级税务机关要认真贯彻执行财政部、国家发展改革委员会《关于发布〈行政事业性收费项目审批管理暂行办法〉的通知》（财综〔2004〕100号）的有关规定，明确权利义务，依法开展工作。税务机关只能代收法律法规设定、国务院及有关部门和省级政府依照有关规定和批准权限设定的收费项目。其他收费项目，税务机关不得代收。”严格意义而言，各地开征价格调节基金，均为当地政府（设区的市政府）设定的，而非法律法规设定或者省部级以上政府依照有关规定和批准权限设定。所以，地税部门代收价格调节基金，有违税务总局文件精神。

2008年，辽宁省地税局在答复本溪市地税局《关于征收价格调节基金的请示》的复函中也称:“价格调节基金未经国务院和省政府批准由地税机关征收，根据省局《关于地税机关征收规费问题的通知》规定，不同意你局继续代收价格调节基金等未经国务院和省政府批准由地税机关征收的规费。”

5.代收将成为地税部门一大风险点。《国家税务总局关于加强税务机关代收费项目管理的通知》（国税发〔2005〕160号）明确指出:“部分税务机关将代有关部门收取的各项基金和收费（以下统称代收费）与税收‘捆绑式’征收，损害了税务机关的形象。”代收价格调节基金将把地税部门推向前台，地税部门极可能成为代收矛盾的聚集点。如前文所述，价格调节基金本身开征依据不足，部分地区又擅自扩大开征范围，加上各地价格调节基金征收的范围、标准千差万别，负担不一，苦乐不均，又不能在税前进行列支，征收风险因素较大。而各地价格主管部门开征价格调节基金宣传工作严重滞后，有的只是在报刊发个通知了事，代收对象容易不明就里，按照“谁收钱谁负责”的习惯思维，很可能错把地税部门当做开征价格调节基金的主管部门。彼时，各种不满、怨恨、冲突的矛头将指向地税部门，代收无疑等于自设了引爆点，将把矛盾、风险自揽上身，把地税置于社会矛盾、执法风险的风口浪尖。

6.代收将给《广西地税信息系统》运转带来压力。《广西地税信息系统》有如一条高速公路，其他各种软件系统好比公路上行驶的车辆。目前，众多管理系统软件与《广西地税信息系统》捆绑在一起，纵使软件兼容性没问题，但随着“车流量”增加，加之有可能部分低速行驶车辆违规上路，必然会从某种程度上影响《广西地税信息系统》运行速度。尤其各地价格调节基金征收的范围、标准不一，不像残疾人就业保障金、工会经费等征收范围、标准全区统一，价格调节基金代收系统软件必须一市一版本，全区14个市就得14个版本。如若再放行“代收价格基金”这辆车，业已出现拥堵的《广西地税信息系统》这条高速公路有可能进一步恶化。

7.增加地税机关的工作压力。代收一方面不可避免增大地税系统尤其基层的工作量，另一方面又难与干部职工绩效、福利挂钩，既有违“两个减负”的初衷，也容易挫伤一线人员工作积极性，进而给税收中心工作和队伍管理造成不利影响。

此外，“请神容易送神难”。如果地税部门一旦接手价格调节基金的代收工作，即使彼时随着情势变更有充足的理由不想或者不愿代收，能否脱手也是一大难题。

四、结语——权衡利弊，慎重选择

综上所述，是否代收价格调节基金，利弊各现，利主要体现在“三个有利于”:有利于争取政府对地税工作的支持、有利于增强与物价主管部门的互动、有利于弥补征管经费不足。而弊则集中在:一则把矛盾、风险自揽上身，把地税置于社会矛盾、执法风险的风口浪尖；二则与税务总局文件精神不符，与当前社会大环境不相协调；三则不利于队伍管理，不利于中心工作开展。因此，是否接手价格调节基金这一“先天不足、后天失调”的烫手山芋，应慎重考虑，慎之又慎。

作者单位:自治区地税局