几个值得探讨的问题

第五节　几个值得探讨的问题

一、减少国家干预与发挥自由市场机制的调节作用问题

近十多年来，反对国家干预，主张实行自由市场经济这样一种思潮在西方国家的影响日益扩大。在这个问题上，智利军政府提出的主张和联邦德国新自由主义的主张比较接近，即强调自由市场机制是经济活动的主要调节者，国家在经济领域只起补充作用，但并不是反对任何形式的国家干预。从智利的具体情况看，原来的确存在着国家在某些经济领域干预过多或干预不适当的问题。例如，国家控制物价的面过宽；国家对私人企业干预过多；国家直接经营的企业为数不少，而这部分企业普遍存在经营管理不善、财政亏损严重的现象，等等。因此，军政府针对这类问题采取的调整措施就有其必要性与合理性。但是，也有一些措施是引起很大的争议的，如国营企业“私人化”。智利和其他一些发展中的资本主义国家一样，国营企业主要是通过两种途径建立起来的。一类是由国家征收的外资企业，这类企业大都在城市服务设施、交通运输和自然资源开发等部门。另一类是由国家投资兴建的基础设施和基础工业方面的企业。因此，国营企业大多与国计民生关系比较密切，在国民经济现代化的过程中发挥过重要作用。如果说，发展中国家的国家资本主义经济成分在以往争取建立独立的民族经济过程中是一个重要的积极因素，那么在今后它的这种积极作用仍然是不可忽视的。也就是说，现在比较普遍的看法是，发展中国家的国营经济所面临的不是可有可无的问题，而是如何提高经济效益的问题。有些对智利国营企业“私人化”持批评态度的人，并不否认有一些国营企业可以卖给私人去经营，同时也主张国家尽量少直接参与或不直接参与经营企业。他们提出的问题是，出卖国营企业应不应该有所选择？国营企业“私人化”究竟应该“化”到什么程度？改变企业的所有制性质是不是提高经济效益的唯一办法？总之，这种意见认为，不加区别、不加限制地搞国营企业“私人化”，很可能使国家在对国民经济进行宏观控制方面丧失某些主动权。

此外，从智利的情况看，军政府执政以来国家对经济的干预在某些方面是比过去有所减少，而在另外一些方面则不但没有削弱，反而进一步强化。这不仅仅因为在经济体制方面进行的改革必须通过政府的政策、法令的形式来付诸实施，而且在其他方面，在自由市场机制已经可以比较充分地发挥作用的情况下，政府仍然不得不进行种种干预，以求得宏观经济的协调和稳定。例如，政府在“整顿”劳工市场之后，空前严重的失业问题又无法解决，不得不实行“最低就业计划”和向企业主提供招工补贴，以缓和社会压力。金融市场自由化之后，政府预期的投资增长势头并未出现，金融投机之风却日趋严重，因而不得不采取有关措施来刺激生产性投资的增加。但收效并不明显。相反，在债务问题上还是失控。关税改革之后，进口又控制不住，20世纪80年代初政府又不得不强行压缩进口，以缓和对外支付困难。因此，自由市场机制究竟能在多大范围、多大程度上起调节作用，还很值得探讨。事实表明，即便像智利这样推行经济自由主义的国家要实现经济的协调、稳定发展，要实现其经济发展战略的主要目标，离开国家对宏观经济的调节也是不可能的。

联合国拉美经济委员会1985年四五月间召开的讨论拉美危机和发展的专家会议还指出，智利通过实行国家起补充作用的原则，力图由市场来调节社会分配。但是，在像智利这样的国家中，各个社会集团的经济与社会权力的分配是不平等的，国家既然不想改变这种权力分配的格局，那么这里所说的市场调节实际上就是一种等级制度。市场关系和分散化占据主导地位，对生产方针、积累形式、企业家行为和对外经济关系都产生了影响。另外，广大居民阶层的改革要求一直受到压制。因此，经济危机一来，这种制度便以“加强极权主义”来作出回答。^[32]

二、对外经济开放与保护民族经济的问题

发展中国家实行对外经济开放的目的是为了加快民族经济的发展，增强国民经济自主发展的能力。发展中国家不论在过去还是在今后相当长的时间内都相对于发达国家而存在，因此，在激烈的国际经济竞争中，发展中国家如何保护民族经济也始终是一个重要问题。既然开放和保护这两者都是更快更好地发展民族经济所需要的，这就有一个如何处理好这两者之间的关系问题。智利以及其他一些拉美国家的经济可以说历来都是对外开放的，它们在处理对外开放与保护民族经济的关系方面的一些经验教训也是值得我们研究的。例如，这些国家在实行进口替代的工业化过程中都采取关税保护政策以及有关的限制进口措施。显然，不这样做，民族工业是很难发展起来的。可是，有些国家在这个过程中长期实行高额关税，各种非关税保护措施也有增无减，其结果是，尽管是在一种对外开放的体制之下，国内已经建立起来的工业企业还是长期处在近乎封闭的国内市场范围之内，生产率偏低，经济效益不佳，产品难以进入国际市场，反而限制了经济的发展。我们注意到，近几年来在关于经济发展战略的讨论中，拉美经济学界普遍提出，在进口替代的后期存在一个“过分的保护”问题，智利也不例外。因此，人们并不否认在保护问题上需要作某些政策调整，问题在于如何进行这种调整。智利关税改革在国内引起的争议主要有以下两点：一是在短短几年内如此普遍地、大幅度地降低关税，敞开国内市场，使本国企业特别是中小企业在这种突如其来的、激烈的国际竞争面前无力招架。其结果，既不能促进这些企业提高效益，也很难推动产业结构的调整，而只能加速中小企业的破产，加速财富的集中化。二是降低关税固然使中间产品和资本货的进口成本也下降，但由于民族工业正处在一个调整时期，无力扩大生产，因而并不能从上述产品的进口成本下降中受益。

在利用外部资金方面同样存在一个如何处理开放与保护的关系问题。众所周知，拉美国家在20世纪70年代后半期普遍大量举借外债，导致80年代初期发生债务危机。一些国家负债过多的原因之一就是当时对进口特别是消费品进口失控，靠贷款平衡贸易收支。即便在当时国际金融市场利率不高、借贷有利可图的情况下，借钱来进口消费品也是失策的。70年代前半期拉美国家曾出现以收回自然资源主权为中心的国有化运动；同时在总结以往经验教训的基础上纷纷修改或重新制定外资法，对外国直接投资规定某些必要的限制。到70年代后半期，有些国家又开始走回头路，取消对外国直接投资的限制，允许外国在开采自然资源方面广泛投资。到债务危机爆发之后，资金问题更显尖锐，拉美对外国直接投资的期望增大，更多的国家采取了上述措施。连对外资限制较严的安第斯集团也在酝酿修改有关决议，放宽对外资的条件。自然，任何经济政策都不可能一成不变，但是有些政策之所以反反复复，顾此失彼，往往是由于迁就国内外形势某些局部的、暂时的变动，为解眼前之急而改变政策的结果。不论是对外开放政策，还是保护政策，恐怕都应当在有利于民族经济发展的前提下，兼顾当前的需要和长远的利益。

三、经济发展战略与基本国情的关系问题

经济发展战略是否符合本国的基本国情是其成败的关键所在。这个道理似乎非常浅显而明白，但实践证明，做起来并不容易。近些年来讨论经济发展战略问题成了拉美经济学界的一个热门课题，主要原因是长期以来所实行的进口替代的发展战略已遇到了种种困难，即面临所谓“发展模式的危机”，普遍认为已经到了实行战略转变的时候，必须探求能够适应新形势的经济发展战略。智利、阿根廷、乌拉圭等国于20世纪70年代先后接受新自由主义经济理论的基本观点，并实行新的经济发展战略的决策，就是在上述背景下采取的。到目前为止，除智利以外，阿根廷和乌拉圭已随着政权的更迭而逐步放弃了新自由主义。联合国拉美经济委员会召开的讨论拉美危机与发展的专家会议认为，上述三个国家“曾力图用一种坚定、集中的政治权威与新自由主义的经济组织原则相结合的办法来重建经济和政治进程中的秩序”，但是，“不论在阿根廷还是在乌拉圭，这种办法都没有成功。它不能保障持续的经济增长，却加剧了社会的不平等。由于它既不能满足多数居民的要求，又不能提供适当的政治参与渠道，因而失去了支持与合法存在的理由。如果说，坚持民主与再分配原则的改良主义和民众主义未能给经济与政治问题拿出恰当的解决办法，那么，取这些主义而代之的政府也只不过是使经济与政治问题更加深化，从而给重新民主化的进程留下一个沉重的包袱”。^[33]

阿根廷和乌拉圭的战略转变“没有成功”。智利军政府的经济发展战略的执行情况前面已作了介绍，可以说成效还不甚明显。我们从研究智利的情况来看，现行的经济发展战略和本国的基本国情之间恐怕还存在着一定的矛盾。智利经过了30年的进口替代工业化，民族工业尽管还存在许多弱点，但毕竟已有相当大的发展。现行的经济发展战略似乎不大重视如何发挥现有的工业生产能力与技术力量，而强调按比较优势原则来确定国民经济发展的主导部门。这样，国民经济的发展重点逐步转向某些自然资源的开发和出口方面，已经建立起来的民族工业则在大量进口制成品的竞争中遭到削弱。以往进口替代过程中出现的一个矛盾就是，随着民族工业的发展，一般消费品进口逐步减少以至于能够自给，但中间产品特别是资本货物的进口却不断增加，实际上进口需求压力越来越大。近些年来拉美经济学界也在研究解决这个矛盾的办法。目前占主导地位的看法是，应当通过加强地区合作从两个方向上来克服这一矛盾。一是各国的民族工业不应再向“小而全”的方向发展，不能过分强调建立工业体系的问题，而应强调走专业化的道路，一些工业基础较好的国家还应加强发展原材料产品的生产，要在地区的范围内来形成工业的配套。二是通过地区合作来扩大工业品的销售市场。一般认为，这种办法实行起来也会遇到许多实际困难，但人们迟早会认识到这是一种势在必行的出路。相反，如果不把工业化继续推向前进，则有可能回复到原料生产国和出口国的老路上去。

此外，拉美国家在工业化的过程中大都没有处理好积累与消费的关系问题，国内的资金积累能力和经济增长速度长期不相适应，对国外资金的依赖程度一直很高。智利也不例外，而现行的经济发展战略对这个问题似乎也未予充分重视。如前所述，在现行经济体制下高消费的倾向又进一步发展，积累能力反而比过去下降。近十来年虽然客观上经济增长速度不高，但主观上仍然是追求高速度的。因此，对外部资金依赖过高这个老问题依旧不能解决。

总之，从拉美国家的实际情况看，以往在制定经济发展战略方面出现的问题大致有以下几种情况：第一种情况是对基本国情认识不足。其中既有一个对客观事物的认识需要不断深化的问题，也有一个政治因素的干扰问题，比较常见的情况是，一个政府一种主张，往往忽略经济发展本身的内在规律性与阶段性，因而在战略与政策上缺乏连续性与继承性。第二种情况是过分地受某种经济理论的支配，而忽略本国情况的特殊性。第三种情况是经济发展战略本身不完整，没有把涉及国民经济全局的各个主要部门或主要方面考虑进去，没有形成既有全局，又有局部，包括各个不同层次的完整的战略体系，因此，执行起来往往顾此而失彼。

【注释】

[1]世界银行1984年年度报告。

[2]联合国拉美经委会：《智利经济发展的前提》，智利太平洋出版公司，1954年西班牙文版，第11页。

[3]联合国拉美经委会：《智利经济发展的前提》，智利太平洋出版公司，1954年西班牙文版，第13页。

[4]联合国拉美经委会：《跨入80年代的拉丁美洲》，第7页。

[5]联合国拉美经委会：《智利经济发展的前提》，第21页。

[6]联合国拉美经委会：《跨入80年代的拉丁美洲》，第15页。

[7]联合国拉美经委会：《跨入80年代的拉丁美洲》，第18页。

[8]联合国拉美经委会：《跨入80年代的拉丁美洲》，第58页。

[9]同①，第57页。

[10]同①，第60页。

[11]智利财政部长塞尔希奥·德卡斯特罗在拉美“大陆一体化会议”上的发言，1979年6月。

[12]阿尔维托·巴斯蒂亚斯：《智利，1973～1980，新的发展战略及其实施》，载墨西哥《对外贸易》杂志1980年9月。

[13]智利财政部长塞尔希奥·德卡斯特罗在拉美“大陆一体化会议”上的发言，1979年6月。

[14]智利财政部长塞尔希奥·德卡斯特罗在拉美“大陆一体化会议”上的发言，1979年6月。

[15]智利《新情况》杂志1980年第466期。

[16]《华尔街日报》1980年1月18日社论。

[17]里卡多·弗伦奇—戴维斯：《对经济模式的评价》，载智利《公共研究》1983年第11期。

[18]参见联合国粮农组织等编的《智利的农业政策与部门发展》一书第四章：“1973年以后的农业政策”。

[19]皮拉尔·维尔加拉：《对外开放与智利的工业发展（1974～1978）》，载《拉美经济研究协会论文集》第四集，1980年11月。

[20]《联合国拉美经济委员会统计年鉴》（1978）。

[21]《智利中央银行月报》1981年2月。

[22]英国《经济季评——智利》1978年增刊；《智利中央银行月报》1981年2月。

[23]里卡多·弗伦奇—戴维斯：《对经济模式的评价》，载智利《公共研究》1983年第11期。

[24]英国《经济季评——智利》1979年增刊；《智利中央银行月报》1985年3月。

[25]里卡多·弗伦奇—戴维斯：《进口自由化：1973～1979年智利的经验》，载《拉美经济研究协会论文集》第四集，1980年11月。

[26]《智利中央银行月报》1982年12月。

[27]国家计划办公室：《1982年经济报告》。

[28]里卡多·弗伦奇—戴维斯：《对经济模式的评价》，载《公共研究》1983年第11期。

[29]联合国拉美经委会：《跨入80年代的拉丁美洲》，第18页。

[30]同③，第20页。

[31]智利财政部预算局关于1970～1982年社会财政开支统计，转引自智利大学政治学研究所《政治》杂志1983年11月。

[32]联合国拉美经委会：《关于拉丁美洲和加勒比危机与发展问题专家会议》文件第一集，第40～41页。

[33]联合国拉美经委会：《关于拉丁美洲和加勒比危机与发展问题专家会议》文件第一集，第40页。