有关物业税几个问题的探讨

有关物业税几个问题的探讨

北京市国际税收研究会　孙振刚　张富珍　顾方周

党的十六届三中全会若干问题的决定中，提出了实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费的改革方案。一经公布立即引起了房地产界、理论界、广大人民群众和税务机关的关注，因为它涉及每一个人的切身利益，是税制改革中的一件大事。就字义而言，向我们传达了三层涵义，一是要对现行有关房地产的几个税费进行改革，予以规范；二是如何规范，对税费进行简并，有的费要改为税；三是将有关税费合并为一个规范的房地产物业税。为了推动房地产物业税的改革，我们对有关问题进行了初步研究，通过借鉴国际经验，对目前我国现行房地产有关的税费存在的问题，几个必须解决的认识问题和几个具体问题进行了探讨。

一、房地产有关税费存在的问题

在现行房地产的税费征集中存在的问题较多，这里仅对税费的负担问题进行初步的探讨。

（一）我国现行房地产税收中的问题

我们按照房地产的生产过程划分为房地产的开发建设阶段、房地产的转让阶段和房地产的保有阶段。三个阶段直接以房地产为课税对象的有城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、耕地占用税、土地增值税、契税和固定资产投资方向调节税（暂停征）7种，房地产涉及的税种有营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城建税、教育费附加6种。

在开发建设阶段应缴纳的税种有，耕地占用税、建筑安装工程缴纳的营业税、城建税、教育费附加，购买材料的购销合同、建筑安装合同缴纳的印花税，购买建筑材料的增值税，还有土地增值税。

在转让阶段应缴纳的税种有，房屋建成后销售要缴纳的营业税、城建税、教育费附加，购房合同缴纳印花税，购销双方要缴纳契税，开发企业要缴纳的企业所得税。如果属于转让二手房的涉及缴纳营业税、城建税、教育费附加、印花税、契税，个人要缴纳个人所得税，企业要缴纳企业所得税。

在保有阶段，即在拥有房产和使用过程中，要缴纳房产税（涉外企业缴纳城市房地产税），按账面价值扣除一定比例后每年按1．2%计算缴纳，根据土地所处地区，按年每平方米0．5～10元缴纳土地使用税。我国房产税、土地使用税是使用性质的行为税，对拥有未使用的未征税。

从世界各国来看，无论是发达国家、中等发达国家，还是发展中国家，均对房地产征税。为便于对照，我们也按开发建设、转让、保有三个阶段进行探讨。

在开发建设阶段，从收集到的资料看，国外涉及开发建设阶段的税收很少，税负很轻。在国外很少看到像我国这样大规模的土建工程，新的建筑物不多，所以国家在税收上鼓励建房。如在加拿大建房购物料中缴纳的增值税，在建成报税时，国家将已缴的增值税退还给纳税人。

在转让阶段，当房地产发生买卖等有偿转让时，大多数国家对转让所获收益征税，但征收税种不同，有的征收个人所得税（或综合税），如美国、日本、英国、加拿大、瑞典等。加拿大还对房产收益给予一半减税照顾，美国规定在一定限额内给予免税。有些国家把房地产有偿转让收入划入个人或法人所得税征税。有的国家对房地产有偿转让获得的收益单独征收增值税，如意大利，对房产购入时价值与有偿转让时的增值部分征收5%～30%的增值税，我国台湾则对这部分价差按比例征收。国外对转让阶段实行轻税政策，以英国为例，来自房地产转让的税收仅占全国税收总收入的1%～2%，而来自房地产保有阶段的税收则占总税收的30%，相差10多倍。据资料显示，轻税负能促进房地产的流通，使闲置的房产迅速转让到需要者而得到利用。

在房地产保有阶段，目前世界上通行的房地产保有阶段的税种有的国家称不动产税，有的称财产税，如美国、英国及北欧国家将土地房产相关建筑物等其他财产综合在一起，计算依据是评估值。美国对房地产征收财产税，各州税率不等，一般为3%～10%，如纽约市为7．4%、芝加哥市为8．5%。征收不动产税、财产税的国家占世界大多数。发展中国家一般实行单项征收的土地税、房产税的专项财产税制度。另外大多数国家对取得房地产的行为都征收取得税，有的国家称登录许可税，在房地产变更登记时征收，税率一般较低，如日本所有权保存登记税率为0．6%。不动产税、财产税均属于财产性质的税收。可以看出，在国际上，开发建设阶段税负轻，在转让阶段主要对转让获得利润，征收所得税，税负较轻，而在保有阶段征收的税负较重。与国外相比，我国是按固定不变的计税价值、固定不变的税率征收，房地产保有阶段的升值，国家不能参与分配，形成房产升值、税款不增的不正常现象。

对比而言，我国在开发建设阶段、转让阶段税种较多，负担较重，在保有阶段税负较轻。这种情况应当改变，在新的物业税规定中，要确实减轻开发建设阶段、转让阶段的税负，增加保有阶段的税收份额，同时要明确按市场价值计算应纳税额。

（二）房地产业缴费问题的探讨

中共中央十六届三中全会若干问题的决定中提到“相应取消有关税费”，因此，在研究物业税的同时需认真研究房地产业缴费的情况。我国房地产业自改革开放以来取得了巨大发展，在国民经济发展中起到了巨大作用，1980～2000年，全国建成城镇住宅60多亿平方米，城镇人口人均居住面积已达到22平方米，接近中等发达国家水平。但是我国房地产市场的发展存在的突出问题是房地产价格过高。

从国际上看，美国一般住房价格是家庭年收入的3倍，日本东京住房价格与家庭年收入的比例在国际上是比较高的，也仅达到5倍，而我国住房价格是家庭年收入的6倍，上海、广州、深圳达到8～10倍，北京则高达15倍，作为北京普通市民，一般工薪阶层买不起商品房。政府为了满足一般收入阶层百姓的住房需要，出台了经济适用房政策，实行暗补，使其价格明显低于商品房，但数量有限，地理位置一般较偏僻，缺乏配套设施，即便如此，由于管理方面原因，经济适用房并不是都被低收入者购买，很多群众彻夜排队仍难以买上。我国房价为什么这么高，有资料显示，在我国地价及税费约占房地产总成本的50%、建设成本约占40%、利润约占10%；而国际上，地价及税费约占总成本的20%、建设成本占73%，利润占7%。我国地价和税费占总成本的比例是国际上的2．5倍。在国外，税费占总价格多大比例呢？以加拿大为例，一处30万元的房地产，包括一处一层小洋房，前后小院，其土地价格为5万元，约占房地产价格的1／6。在地价与费用约占总成本的20%中减去1／6（16．6%），税费大致占3．4%左右。可以看出，在国外税费占开发建设阶段的比例是比较低的。

在我国，据资料显示，目前各城市在开发建设阶段涉及的缴费项目繁多，各省、市、地区不等，武汉市经过清理之后仍有60多项、河南87项、上海共有182个收费项目。

据资料显示，1988年，房地产行业各项收费约在1200亿～1500亿元，而当年房地产税收为450亿元，约占收费的1／3。可以看出，缴纳各种费，是房价奇高，百姓望楼兴叹的主要原因之一。

（三）关于土地出让金的探讨

土地出让金是房地产价格的重要组成部分。在计划经济时代，土地是无偿调拨给各单位使用的。随着国家的改革开放，开始以有偿出让的形式用于开发建设，一般使用期限50～70年不等。土地出让金是各级政府一项重要的资金来源，地方政府用这部分资金，进行地方公共产品建设支出。但一次收取了50～70年的出让金，当届政府花光了，以后各届政府无资金支配。

土地出让金主要以协议出让的形式进行，这种出让方式是不科学、不规范的，弹性相当大，漏洞很多，为有后台、有关系、有公关能力的人提供了方便之门。取得土地后层层转手炒卖，获得丰厚利润者不少，使价格背离价值，居高不下，同时也腐蚀了不少政府干部。

目前，我国土地出让金已纳入财政专户管理，但仍有大量巨额土地出让金游离于财政监督之外。2003年国土部门到某市调查，发现该市城区土地已全部出让，但有700亿元资金下落不明，情况相当严重。据悉，目前协议出让已经叫停，开始挂牌，竞拍出让。2004年实施招标拍卖的总面积约占28%，这种方式提高了土地出让金的透明度，有利于公平竞争，有利于土地出让市场化。但是在当前很多城市的城区、近郊区，可出让土地资源已经相当匮乏的情况下，受供求关系影响，并不能使土地出让价格降下来，如北京城区已无地可出让，城北、城西、城东资源也已奇缺，只有向南城发展，近据了解，北京近郊区一块60公顷土地挂牌竞标后，由4亿元底价竞争到9．75亿元成交，平均每平方米土地价格由666元上升到1625元。

可以看出土地出让金是我国房地产价格居高不下的一个重要原因。近几年在大城市中，可出让土地越来越少，开发商就拆旧建新，本地居民被搬迁出城区，房屋建成后售价奇高，先富起来的人进城买房。这样形成的人口强制置换现象，如果长期发展下去会加重人民群众之间的矛盾，这不仅是一个经济问题，更是一个不安定的政治因素。

另外由于房价过高，使我国商品房空置率一直居高不下，有资料显示，中国当前商品房空置率在26%左右，而香港为4%，美国为7%，国际公认的警戒空置率为10%。如果把近6年的空置房加以累计，全国约有空置房4亿平方米。如此高的空置房不能售出，造成开发企业资金难以周转、银行贷款难以收回的恶性循环。

二、急需解决的几个认识问题

（一）房产税能成为我国地方政府的主体税种吗

近几年，在报纸杂志及一些税收专业会议上看到听到，通过改革，使我国房地产税成为地方税主体税种的提法相当普遍。

由于房地产税收具有税基不易流动、收入稳定以及便于地方政府征收管理的特征，从世界各国看，房地产税收是地方政府主要的财政收入来源，尤其是发达国家，一般都将房地产税收作为地方政府的主体税种。有资料表明，各国房地产税收占地方政府的收入都在50%以上，少数国家达到100%。如美国，房地产税依各州情况不同分别占地方收入的50%～80%不等，加拿大占84．5%，英国占93%。我国直接对房地产征收的税种包括6个，1993年征收117亿元，占地方税收收入3391亿元的3．46%。到2000年征收463亿元，占地方税收总收入6406亿元的7．23%，说明我国目前的房地产税收收入尚未构成地方税收收入的主体税种。

从我国的国情看，我国地方政府与世界各国的地方政府在事权、财权、税权方面有很大的不同。各国地方政府所管事务很少，一般只负责治安，社区服务，所以，地方政府也不需很多开支，因此，所属税种也不多，有的只有房地产税。而我国地方政府事权多，从政治到经济，人民生活，交通治安诸事都管，因此，财权范围也相应较大，所以税种也多，有营业税、集体企业所得税、个人所得税、房地产税等几个税种，还有共享税种收入。由于征收的税种为房地产税自然不能成为主体税种，物业税出台后也构不成主体税种。并且主体税种的提法会误导人们认为会大幅度增加税负，从各方面看主体税种的提法是不必要的。

（二）关于土地所有权问题

土地所有权问题，我国情况与国外的情况不同。从世界绝大多数国家来看，政府将未用的土地卖给法人或自然人，纳税人取得土地后就具有了所有权，加拿大的学者戏称，购买后这块土地就是你的了，连土地上面的空间，天空都是你的了，可以自用、出租、出售。在我国宪法规定土地是归国家所有，现行的土地转让制度，根据宪法的规定，转让的只是土地使用权，这一点是与国际上各国最大的不同点。如何看待这个问题，硬性照搬国外使土地成为个人财产似乎无此必要，土地使用权也是一种财产，对其价值征税在实践上也是可行的。

经过改革开放20多年来，一方面现在大城市已没有多少土地可以出让，随着供求关系的发展，即使公开竞标转让土地出让金也是逐步增长的趋势，另一方面又要使房价有所下降，使一般居民能够买得起，这就形成各级政府希望得到最大化的土地出让收入和大多数居民的切身利益的矛盾，如何选择确是个难题。本着以人为本的原则，土地出让金应该降下来。

具体措施，可以改批几十年为每年收取一次土地出让金的办法，有资料显示，目前全国试行年金制的县市已达到860多个，并且至今还在增加，但这种做法的缺点是需房主每年都要单独缴纳一次，过于烦琐。另一种办法是降低和限定对建居民住房的土地出让金的价格，政府让利于民。以国际上一般的土地价格占房地产总价值1／6的水平，由各省市自定，这种方法的特点是比较简便。降价是一把双刃剑，关键是各级政府要有所失和所得。从长远看，地方政府会从日益壮大的房地产市场的发展，保有阶段房地产价格提升，税收的增加中得到回报。

（三）改革后的房地产税还是称不动产税为宜

这次房地产税制改革，为什么称物业税？有的同志认为，我国现在房地产产权不是完全意义上的产权，对土地只拥有使用权，称物业税比较符合实际情况。

从世界各国对房地产征税情况看，其称谓都具有一定的内涵，称财产税的其征税范围包括土地、房产，除此之外还包括其他的动产，如美国、新加坡等把不动产和动产合并征收，俄罗斯的个人财产税要把游艇、飞机、柴油机船纳入征税范围。征收不动产税的国家其课税对象是土地与房产，不包括不动产，如法国等。那么物业的范围是什么？曾与物业的同志探讨，他们认为物业当然指房地产，除此还包括房地产之外有形的各种物，也就是说，物不是仅指房地产，还有外延。也在群众中做过小范围调查，他们的理解更让人啼笑皆非，有部分人竟认为物业税是对物业管理部门征的税。

据一些资料披露，仅东南亚少数几个国家和我国港澳地区对不动产征税称为物业税，考虑一个税种的称谓要使大多数人易于接受，并且从理论上讲，土地使用权也是“财产”，从几个方面讲还是称不动产税（或房地产税）比称物业税更确切更符合实际，并易于被人们理解和接受。改为物业税（不动产税）后房产和土地即应合并一起征收，由于单项征收房地产税收具有课税面较窄、计征方法相对简单、不易隐藏偷逃，因此不发达国家一般采取这种税制设计。改变现行单独征收房产税和土地使用税的状况，自1986年和1988年房产税、土地税恢复征收近20年来，随着经济的发展我们的征收管理逐步改善提高，目前征管手段已比较先进，政府部门间信息资料共享，以计算机为依托的税源监控措施有了提高，居民纳税意识和对税收的了解有了很大提高，为改变单项征税制度打下了基础。

另外，合并征收有利于方便纳税人缴税，降低了纳税人的成本，也降低了税务机关征收成本。

三、几个具体技术性问题

（一）对居民住房征税问题

在国际上世界各国征收的财产税、不动产税都是对房地产的拥有者征税，不论是自用、出租还是闲置均应当按规定缴税。有些国家的房地产税政策鼓励使用房地产，如荷兰甚至对出租的房地产减免税，但对闲置不用的房产则依率计征。我国现行房产税、土地使用税是一种使用行为税，主要是针对经营性的房地产征税，因此，征税面过窄，对非经营性的房地产没有征收房产税和土地使用税，对未使用的闲置房也不征收。

我国人口众多，人民群众居住是个大问题，在改革开放前，几代人同居一室是非常普遍的事情。因此，在1986年出台的房产税条例中并未规定对个人居住用房征收房产税。我国公民已习惯免税使用房地产，尚未有住房缴税的意识。

改革开放20多年来，改变了福利分房的格局，随着房地产产业的发展，我国人均住房水平已接近中等发达国家水平。但商品房、经济适用房的出现，使先富起来的一部分人看到了房产升值、可以囤积获利的走向。从改革开放初期，他们就购置了大量房产，目的不是居住而是等待升值获利，把房产作为长期投资。这部分闲置不用的房产，按现行房产税、土地使用税的规定也是不必缴税的。

个人居住用房占整个房地产相当大的比例。这部分房产不征税产生了很多问题，一是国家不能从这部分经济增长中取得房地产税收收入，减少了国家财力。二是对闲置房不征税，不利于房产的流通，不利于发挥房产的效益，是国家资源的严重浪费。三是不利于培养公民的纳税意识。四是与国际税制不协调。因此在新的物业税中要改变这种状况。

对闲置的不使用的房产，应当按规定缴纳不动产税或房地产税，这对拥有者是极大的推动，促其迅速将不用的房产转让出去，使房产发挥出它的使用价值。

对公民的居住房也要纳入征收范围。考虑居民多年免税习惯，居住房本身未产生经济效益，须纳税人从工薪等收入中支付，有负担能力的问题，因此在不动产税或房地产税改革开征初期，可以规定免予征税的标准，参考美国的规定，居民使用的第一套住房给予免税，我国也可以这样规定。也可以根据现在人均住房22平方米的水平加以后若干年发展面积，定为每人50平方米的住房免税，3口之家150平方米给予免税，这么规定相信会得到绝大多数国民的支持，以利于新税法的执行。

（二）关于农村地区的征税问题

我国是一个世界公认的农业大国，农业人口约有10亿，农业、农民、农村历来是国家关注的焦点。但是过去往往以农村情况特殊为由将有关农村、农民的事情单独考虑，使其不能融入整体之中。如农业税历来是另辟一径与国内其他税制不能融合。在对房地产税的改革中应当从社会主义市场经济发展中一并考虑，考虑农民的房地产税收问题。

自研究不动产税或房地产税问题开始考虑农村问题，我国土地人均面积非常少，现在是城市一年一圈和树木年轮一样逐渐长大，村镇也是一样在长大，可耕土地越来越少。因此，要用不动产税或房地产税对用耕地建房起到一定调控作用。办法是将农民的房产纳入征收范畴，这在我国税制建设50多年中第一次统一城乡税制。

目前现行房产税和土地使用税的征收范围是城市、县城、建制镇、工矿区，对一般乡和农村，农民使用的土地和房产未纳入征收范围。

现在应改变这种状况。首先对经营性使用的房地产要征收不动产或房地产税，对农民自用于居住的房产也要纳入征税范围，对农业生产用的免征。但是要充分考虑以下几点：

（1）农民的思想认识中没有对房地产纳税这个概念，会产生抵触情绪，认为刚刚减免了农业税增加了粮食补贴，现在马上要向农民开征不动产税或房地产税，增加农民负担了。

（2）要考虑农民的实际负担，农民的收入与城镇居民相比要低很多，缴纳不动产或房地产税会增加他们的负担，因此，实现步骤一定要符合农民的实际情况。

1）第一步解决经营用房地产的征税问题。这一点农民是比较好理解的，广大农民群众会拥护的。但也要考虑负担能力，可以考虑在一定年限内，对获得多少万元以下收入的农民个人、村、乡办企业给予减、免税照顾。

2）第二步解决广大农民目前占大院、多建房使村庄迅速膨胀的问题。第一规定农民居住用房应当缴纳不动产或房地产税。第二规定在保证一户一处住房，人均住房多少平方米以下，每处住房占用多少平方米以下土地的减免税，促使农村盖小楼房，少占地，这样也能提升农村住房水平。第三规定暂缓执行的年限，可限定数年，促使房子多的住户将房产转让，使闲置房产发挥其使用价值。

要促进农民有效利用土地，提高土地使用效率，减少多占用土地的欲望。有利于减小城乡差别，促进小城镇建设，提升农村住房建设水平。

（三）关于加强管理的问题

在这里仅谈登记制度问题和价值评估问题。

1．登记制度问题。我国现行房产税、城镇土地使用税存在的问题，除税种重复，税率设计不合理、不统一，税收流失等问题外，税源管理是一个比较突出的问题。大部分发达国家已形成的一套管理办法主要是：完善的房地产产权登记制度，这项制度是房地产税收能够顺利实现的必备条件。如在购房阶段就在国家的监控之下，要有图纸、合同，付款交易成交的同时就办理了产权登记。即使私下交易不办理登记手续交易也是不能完成的。这一点是国外税务机关控制房地产税源的关键环节。开征不动产或房地产税后最大的变化是纳税人从法人、企业为主逐步向纳税个人为主转化，并且随着房地产市场发展这个趋势还将加剧。我们要重视国外的经验，抓好房地产产权登记制度。应当与有关部门配合，在交易中应当有房产图纸，标明经纬度、坐落地点以便登记，应强调未办产权登记的不能办理交易手续，并从开征初期开始积累产权登记资料。

2．纳税评估制度。改为不动产或房地产税后，计税依据为房地产的市场价值，需要进行评估。价值评估是国外发达国家征收房地产税的一个重要环节。从国外看，各国都有强大的评估机构，一般由政府工作人员来做评估工作，也有社会上的评估机构。可以想象，中国是一个人口大国，不远的将来数以几亿的纳税个体出现，要对其房产进行评估是一项多么庞大的工作，所以，房地产价值评估将是一个很大的有待发展的事业。

但在评估中也要注意简化、少扰民的原则。因为纳税人的房产，购买时有一个价值，是否升值，缴税时应按哪个价值向国家缴税，是政府的事，评估的费用不应由个人负担。

我国要注意：建立政府的评估机构，进行评估解决房地产价值问题，社会评估机构主要解决交易中的价格问题。政府的评估机构一般另有部门负责，以减少矛盾，防止出现问题影响税务机关完成组织收入的工作。

这次房地产税制改革的原则是简税制、宽税基、低税率、严征管，这已成为各方人士的共识，为了便于执行，在立法层面上，应由中央立法，全国人大颁布为好，同时，根据我国情况可由地方制定实施细则，授予地方人民政府一定的税政管理权限，对税率、减免等事项酌情掌握。