科学编制地税部门预算工作研究

科学编制地税部门预算工作研究

南宁市地税局课题组

根据自治区财政厅《关于编制自治区本级2013年部门预算的通知》（桂财预〔2012〕110号）的文件通知，从2013年部门预算起，广西地税系统将新增76个三级预算单位［各市地税局直属机构及城区（开发区）地税局］，单独编制部门预算，预算编制任务非常艰巨。如何确保2013年度预算编制顺利进行，使预算编制突出“组织收入、维护税收秩序和服务纳税人”的工作重心，更好地促进广西地税事业不断向前发展，是广西地税系统财务预算管理工作需要解决的一个重要课题。本文就广西地税系统预算编制现状以及如何进一步科学编制地税部门预算进行分析探讨。

一、编制部门预算的含义

部门预算是由政府各组成机构和部门编制的、反映部门在预算年度内所有收入与支出、经财政部门审核报经同级人大审议批准后执行的预算。完整的部门预算过程是由预算的编制、审议、执行和最终的绩效评价组成的。预算编制是整个系统运行的基础，没有科学完整的预算编制，日后的审核及执行就毫无意义。因此，在编制地税部门预算时，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出，不论是预算内还是预算外的收入，也不论是财政拨款或部门安排的资金，在编制预算时，都要编列到项目。也就是说，编制地税部门预算必须涵盖地税部门内所有公共资源。

二、科学编制地税部门预算的重要意义

地税部门作为我国行政单位中比较特殊的执法部门，一方面代表政府承担着组织收入、维护税收秩序和服务纳税人的职能，另一方面又直接或间接地参与了国家经济建设，在社会稳定和经济建设方面发挥着重要作用。结合中央加快建设节约型社会的目标，地税部门预算编制要体现厉行节约的要求，提高绩效，严控“三公”经费，切实降低行政成本；要保障部门行政运行，大力调整支出结构，积极支持办税服务厅规范化等重大项目建设，全面提升地税综合形象。因此，做好地税部门预算的编制工作有其重要意义。

三、2013年广西地税部门预算编报方式

广西地税系统的部门预算编制工作主要由各级预算单位的财务管理部门负责，实行“统一领导，分级负责”的财务预算管理体制。按照管理级次实行三级预算管理，市局为二级预算单位，县（城区）局为三级预算管理。各级预算单位严格执行预算法规定的“两上两下”的编报程序，基本程序为:各级单位根据预算编制要求自行编制本单位的部门预算，然后逐级上报汇总到市级和自治区级地税部门，自治区级地税部门汇总后交由自治区级财政进行初审，初审通过后，再转给自治区级地税部门，然后逐级下达给基层各单位，各单位再根据要求进行修改、编制预算文本，再逐级上报。自治区级地税部门汇总后，报自治区财政审核，再经过人大会议通过后，然后由自治区局批复到各单位预算执行，年底按照要求编制系统决算。

四、广西地税系统预算编制工作中存在的问题

近几年来，配合财政部门实施综合预算编制、细化预算编制内容、延长预算编制时间、规范预算程序等一系列改革，地税部门预算编制工作取得了一定成效:一是规范了预算编制的内容和程序，使预算分配机制与地税部门履行职能紧密结合。二是改变了预算编制方式，由基层预算单位自下而上逐级编制预算，提高了预算编制的科学性和准确性。三是明确了预算编制责任主体，树立了部门预算管理观念，强化了部门预算管理的严肃性，提高了预算编制和执行的到位率，增强了预算管理的可预见性等。但是地税部门预算在编制过程中仍存在着一些问题和不足，主要表现为:

（一）对部门预算的认识和重视程度不够

缺乏“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”和“专款专用”的预算管理理念，预算约束观念淡薄。在编制预算时没有很好地与本单位的中心工作和工作思路结合，片面地认为预算编制只是财务部门的事情；而有的财务部门缺乏对上年决算和当年实际工作需求的分析，在编制时只是对照以前年度预算“依样画葫芦”，应付了事。由于预算管理的宣传力度不够以及未能深刻领会中央厉行节约的指导思想，一些部门和单位的领导还停留在原来固有的观念，缺乏对部门预算、国库集中支付、政府采购和“收支两条线”等公共预算改革知识的了解，缺乏与单位财务部门的沟通，随意列收列支。

（二）预算编审时间及预算年度设计不尽合理

一般每年的8月底各级预算单位开始预算编报，9月完成“一上”，11月中旬自治区财政厅下达部门控制数，12月各级预算单位按照控制数编制下年度部门预算草案。期间各级预算单位还要进行当年的部门决算工作，时间紧，工作量大且很集中。很多单位往往缺乏充足的时间进行必要的调查研究取证，造成各单位编制的部门预算比较笼统，不能真正做到预算编制具体细化到实际项目，预算编制中的收支安排带有很大的草率性与盲目性。

按照《预算法》有关规定每年各级部门预算须经各级人大审批同意后执行，但是人大会一般在3月份召开，这就意味着每年有一个季度的时间各单位经费收支处于预算“真空”期。

（三）“零基预算”不彻底

各级地税部门在具体编制过程中，往往受“上年基数＋一定增幅”的老办法影响进行预算编制。从基本支出来看，是按定员定额标准逐一核定，这可以说是“零基预算”的一种表现。但在编制项目支出预算时，基本是上年基数只增不减，使得一些一般项目性支出的资金规模逐年扩大。结果导致各项目之间抢占资金，激化资金分配矛盾，甚至出现赤字预算。

（四）政府采购预算与部门预算未形成有机衔接

政府采购预算是采购人根据单位发展计划编制的，是单位部门预算的一个重要组成部分，是在部门预算表中要求实现政府采购的一项支出预算。部门预算为确定政府采购品目目录、编制政府采购预算和制定政府采购计划奠定了基础。目前，根据现行广西党政机关、事业单位的部门预算编制管理有关规定，单位的部门预算和政府采购预算要求实现同步编制。但实际情况是目前广西地税系统很多单位在编制政府采购预算的时候还存在着以下问题:

一是部分单位对编制政府采购预算认识存在误区，重视不够。部分单位认为他们上报的政府采购计划、实施方案就是政府采购预算，以政府采购计划、实施方案代替政府采购预算。

二是政府采购预算编制过于简单、粗糙。《政府采购法》明确规定，实施政府采购不能指定品牌或有明显的目标倾向。目前的情况是广西地税系统大部分单位编制政府采购预算项目只列示到大类，如品名是列示到打印机、电脑等，采购项目的具体技术指标含糊不清或有的干脆没有，结果造成采购预算的不明确，给日后预算结果的随意变更埋下隐患。单位在涉及编制采购项目造价的时候往往就高不就低或想当然地编报，严重脱离实际。

三是政府采购预算编制不够细化，流于形式，有的部门甚至没有按要求编制政府采购预算，致使政府采购计划难以按照上级监管部门批复的部门预算执行。

四是重复采购现象大量存在。部分单位在编制政府采购预算前并没有核实家底，没有考虑到列入当年采购的项目到底需不需要采购或是需要采购多少等问题，导致重复采购或不当采购现象时有发生，财政资金浪费严重。

五是不能跨年度编制政府采购预算，个别单位把编报政府采购预算作为争夺资金的手段，在编报政府采购预算时，经常跨年度多报、虚报、滥报采购项目，提高造价，妄图蒙混过关，套取财政资金。

（五）预算基础工作仍然比较薄弱

主要体现在以下方面:一是未能及时全面地制定下年度工作目标。二是未能彻底清查本单位占用的资产、资源的使用情况、质量状况以及分布状况。三是对本单位支出范围、开支标准不熟悉，未掌握近年来单位的财务收支状况及预算执行情况。四是各单位项目储备不够，平时缺乏项目储备意识，仍然存在盲目申请项目支出，东拼西凑项目的现象比较严重。五是对基础数据、基本情况的说明重视不够，缺乏合理支持依据，文字说明过于简单或流于形式。六是在部门预算编制时由于相关部门缺乏和财务部门的沟通和配合，财务部门难以了解项目发展的轻重缓急程度，合并编制时，只能按照财力状况实行简单地削削砍砍，造成预算编制存在着随意性与主观性；七是没有建立起预算编制的办事程序，工作显得杂乱无章。

（六）编制基本支出预算和项目支出预算“比例倒挂”

基本支出（人员工资性支出和行政运行支出）比例大于项目支出（专项支出和基层建设支出）。与全系统实际财政供养人员数量大以及不断拓宽的税务职能、不断增加的税源监管任务相比，地税部门的预算明显呈现出人员工资性收入和日常公用经费标准偏低，专项经费和基层建设经费严重不足的情况，导致多数单位，尤其是县、城区级局和基层税所预算普遍吃紧，只能维持人员工资和低水平支出的工作需要，无法安排税源管理、纳税评估、信息化建设等专项支出和基层税所基础设施建设支出所需的经费，改进和提高监管手段的目标长期得不到实现。

（七）人员队伍素质参差不齐

目前，广西地税系统财务人员绝大部分持有会计从业资格证。但是由于缺乏财务预算的理论功底，财务工作仅停留在记账、出表等较低层次，对相关财务数据研究较少、分析不透彻，不能提供良好的决策建议与参考。其次，参与编制预算的其他部门人员，缺乏相关的部门预算编制知识。再者，部分单位的主要领导进岗前未接触过财务工作，进岗时也未参与过任何财务知识培训，对相关财经制度不理解、不掌握，对单位财务收支缺乏预算观念。

五、广西地税系统现行部门预算编制中存在问题的原因

（一）缺乏对部门预算“法制”的深刻认识

按照《预算法》的相关规定，“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，可以说“预算”即“法”。但就《预算法》的法律责任承担规定现状来看，一是虽然《预算法》第十章专门规定了法律责任，但仅有三个条文组成，数量过少。二是仅规定了三种预算违法行为——擅自变更预算、擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款、隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。三是责任承担的主体规定均是政府相关直接责任主管人员和直接责任人员，内涵含混，外延模糊。这些问题的存在易给人造成《预算法》不重要的错觉，有走形式之嫌。加之，各级地税部门仍然存在认识不足、重视不够、不尊重预算编制的问题，认为预算编制只是财务部门的事，与本单位本部门没有多大的关系，在预算编制时考虑的不够全面、测算不准确。

（二）各单位过于注重既得利益，不能适应部门预算的编制要求

一是在编制部门预算时，一些单位并不是着眼于本单位下年度实际业务需要，也不考虑如何使资金发挥更大社会效应，而是只停留在自己的既得利益上，力争预算在上年数上有所增长，漠视预算编制的完整性和合理性。二是个别单位未能深刻理解中央加快建设节约型社会的目标、厉行节约和严控“三公”经费的要求，在预算编制仍追求在有限的收入内支出最大化，对控制和缩减预算支出存在一定的抵触情绪。三是单靠财务管理部门不足以协调单位各部门之间的利益冲突。

（三）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算不相适应

以收付实现制为基础的预算会计计量的重点是现金结余及其变动，会计要素是现金收入、现金支出及现金结余。因此，它能够客观、如实地记录现金流量，却无法反映主体资源的存量，简单说就是不记录业务或事项对资产和负债的影响，所提供的财务信息不够广泛，不能满足编报者和使用者对资产类和负债类的信息需求，无法了解部门持有的资产净额及资产的消耗、实物交易和往来款项等情况，而在“基数法”的预算编制下，其弊端并没有显现出来。部门预算是以部门为依托，实行一个部门一本预算，反映一个部门的全部收入和支出，必须依托能反映非现金资产的存量、负债、提供服务的成本等有关信息进行编制。因此，现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。

（四）“收支两条线”管理没有完全到位

广西地税系统实行“收支两条线”管理，即税收、行政性收费收入和罚没收入全部纳入财政预算，经费支出由财政部门核定拨付。“收支两条线”的核心是收支脱钩。但是，受多种因素制约，绝大多数地税部门实际上实行“以收定支”的经费保障模式。各地财政部门根据地税部门上缴的税收收入情况进行返还，缴多返多、缴少返少，收支明脱暗不脱。因此，在这种“以收定支”的经费保障模式下，对地方财政有困难、经济发展相对落后地区的地税部门，就会出现经费保障总量偏低、经费支出结构不合理等问题。

而那些税收总量大且完成任务好的地税部门则会得到比较充足的财政保障，年终结余大，容易形成资金沉淀。

（五）缺乏对部门预算编制的监督和绩效考核机制

每年地税部门预算编制的质量如何，地税部门年终决算与年初部门预算的差异程度有多大，由何人对差异负责，鲜有人对此进行详细考究。可以说，地税部门预算特别是项目支出预算尚未建立起有效的绩效考评、追踪问效机制。

六、推进广西地税部门预算编制的思考

完善部门预算编制是推进广西地税部门财务管理体制改革的重要内容，是强化预算约束，促进地税部门依法行政和依法理财，提高“执政为民”能力的需要。

（一）重视组织领导，不断提高预算编制水平

从2013年部门预算起，广西地税系统将新增76个三级预算单位单独编制部门预算，预算安排与年度工作尤其显得重要，要避免出现在下年度预算执行中因预算没有安排或随意安排而无法支付和使用的情况。因此，各级预算单位要树立“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”和“安排打酱油的钱不能用于买盐”的理念，明确部门预算编制的第一责任人对本部门预算编报的真实性、完整性和及时性负责。

预算编报工作必须紧紧依靠领导或领导班子，在单位主管领导的领导下进行工作。这主要体现在:第一，要让单位主要领导和领导班子把握本单位的主要工作，并在预算中充分反映，同时了解单位资金状况和资金安排情况；第二，预算安排的内容和项目，要经单位领导班子讨论，对于哪些项目需要安排，哪些项目不安排，哪些项目排在前面，哪些项目排在后面等问题都需要领导班子决策；第三，便于组织协调，预算编制过程中有什么问题、矛盾，由单位领导出面协调，有利于尽快解决问题矛盾。

（二）明确地税部门预算编制应遵循的原则和要求

一是地税部门预算编制要突出反映“组织收入、维护税收秩序和服务纳税人”的工作重心，要考虑到实际工作需要与财力保障，合理、合规、合法编制预算。要充分预测下一年度的主要工作，在部门预算编制前全面理顺本单位各部门的经常性业务工作和重点工作，突出重点，提出的项目要有充分的依据、目的、意义、内容、措施和预期效果。二是要充分体现党和国家的方针政策，以促进广西地税事业和谐发展为基础，确保重点支出，压缩一般性支出，贯彻厉行勤俭节约，严格控制“三公”支出。三是必须遵循完整性和真实性原则，即单位预算必须包括单位各个部门的全部财务收支，不得漏报、瞒报。四是部门预算收支数据必须依据充分确定的基础资料，按批准部门认可的计算依据和计算方法计算，不允许“拍脑袋”预算。

（三）实行财权与事权相匹配的“收支两条线”

财权与事权相匹配，就是要求财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，也就是说做到“要办事，先有钱”与“要花钱，先有事”的和谐统一和相互匹配。为提高税源监管工作效率和质量，税务部门调整了内部工作职能，实行执法重心前移，“窗口”前移，扩充基层局的职权范围。随着职能任务的不断增加，强调财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，从而有效解决预算单位预算编制方法落后、经费总量不足、结构不合理等现实问题。

（四）扎实做好预算编制的基础工作

随着预算改革的深入，基础工作显得越来越重要，各级地税部门一定要引起足够的重视，扎扎实实地做好预算的基础工作。预算基础工作主要包括以下内容:一是全面准确制定本单位下年度工作目标，把握本单位税收事业发展规划和实施计划。二是整合本单位各部门基本情况数据，在全区统一规划下，开发预算单位的基础信息库、项目库、预算编制政策资料库等数据库，逐步建立完善地税系统部门预算数据库，及时刷新数据，实行动态管理。三是建立完善单位各部门之间沟通协作机制，正确处理好财务管理部门与各部门的关系，通过联席会议、信息互通等形式，建立健全财务监督与各监督部门的沟通协调和相互配合的工作机制。四是地税部门预算的相关数据和资料在录入财政部门预算编制软件后，应对本次部门预算的安排情况作一个总体总结说明，并将相关基础资料整理成册，以便日后备查。五是加强财务人员、财务部门负责人及单位负责人培训学习，使他们熟悉编报工作的有关政策、规则、程序和方法。

（五）加强地税部门预算编制绩效管理

对资金使用效益进行考核评价，即是对预算编制水平的检验。一是要设置好各项考核指标、制订合理预期目标。二是加强预算的执行、监督工作。三是把预算实际完成情况与年初预算进行对比分析。四是以各项考核指标和制度为依据，对预算的编制加以考核和评价，真实客观地反映出编制成效。五是强化绩效评价的结果运用。对评价结果优秀并绩效突出的项目，在安排该项目的后续资金时给予优先保障；对评价结果为不合格的项目要及时提出整改意见，在整改期间暂停已安排资金的拨款或支付，未按要求落实整改的，要会同有关部门向局长办公会议提出暂停该项目实施的建议，并由局长办公会议确定该项目是否继续实施。六是实行绩效考评问责制度，真正形成一个“有绩必奖、有责必问、有过必究”的考评问责机制。

（六）规范项目支出预算管理，加快建立预算项目库

按照财政科学化精细化管理的工作要求，针对预算编制和突出问题，为进一步规范部门项目支出预算管理，加快项目支出进度，打通预算管理各环节的屏障，应建立预算项目库，以项目库建设为纽带，推动项目支出预算项目库滚动管理，推动实现预算编制、执行、监督、绩效评价“四位一体”的改革。要求基本支出以外的项目，都要纳入项目库管理。年度预算安排的项目均从项目库中抽取，追加项目预算原则上也应从项目库中抽取，没有进入财政项目库的项目原则上不能编入部门预算。

项目库是全区地方税务系统对规划的项目进行规范化、程序化管理的数据系统，由自治区地税局和市级地税局统一规划，实行分级管理。预算项目在纳入项目库管理之前，各预算单位应综合考虑其可行性后编入项目库。

项目库实行分级管理、分级负责的原则。自治区地税局根据全区地方税务系统的总体规划和自治区财政厅的有关规定，对各市级单位上报的项目，进行审核、筛选、分类、排序，建立项目库，并将选定的项目上报财政厅，财政厅审核同意后再批复给项目单位执行。项目库的项目确有特殊原因需要进行删除、增加调整的，应按项目库管理有关规定申报调整及时更新。

项目库的项目按照轻重缓急进行合理排序，实行滚动管理，按上年延续项目、当年新增项目顺序排列入年度部门经费预算来申请预算。

项目库中的项目列入部门经费预算后，项目的名称、编码、项目的使用方向在以后年度申报预算时不得变动，项目预算根据财政预算拨款或自筹资金结合项目实际完成情况逐年安排。

项目库中的项目在项目支出预算批复后，主管部门应对项目库进行清理，对已安排完预算额度的项目不再结转次年；对未安排完预算额度的项目按照部门预算的要求，作为延续项目滚动结转以后年度项目库，与下年新增项目一并申请项目支出预算。

（七）加强部门决算的分析管理

部门决算是全面反映各单位年度预算执行情况的综合财务报告，是分析预测社会事业发展和编制部门预算的重要依据。通过对决算数据的深入分析，可揭示单位年度预算执行情况及财务管理和会计核算方面存在的问题，从而加强和改进单位的财务管理，形成“预算→决算→预算规范”的预算管理链，建立部门决算与部门预算相互反映、互为依据、相互促进的有效机制。各预算单位在狠抓决算基础工作、提升部门决算编报质量的同时，要更加注重部门决算分析成果的运用，解决预算执行过程中的实际问题，为领导决策提供依据，为规范单位财务管理提供保障。

（八）完善政府采购预算编制的对策

一是各部门要弄清政府采购预算的真正内涵，为编制政府采购计划提供依据，切实安排好人员认真学习涉及政府采购预算编制的所有政策和规定，编制完整的政府采购预算，把所有需要政府采购的资金都编入部门预算。

二是务必提高政府采购预算编制的准确性。需要采购什么物品，什么时间需要采购，有没有采购能力等都要在采购预算中得到反映，这样才能方便上级政府采购监管部门履行好在政府采购监管工作环节中的相应职责，只有这样当年政府采购工作才能按时、保质地完成。

三是编制采购预算时要力求编细编实。要严格按照当年公布的广西壮族自治区政府集中采购目录及限额标准的要求规范集中采购目录及代码的对应填写，尽量做到详细、明确，商品与服务应明确到品目名称的类别和数量。自治区地税局要加强对各市地税局细化部门政府采购预算的审核工作，对项目支出中的具体内容，如是否需要政府采购，购买的商品和服务金额、数量等进行认真细致的审核。

四是编制采购预算前要摸清家底，建立完善的产品动态信息库。及时做好固定资产清理工作，认真摸清家底，避免重复购置、盲目购置等浪费行为，这是做好政府采购工作的前提。要想提高财政资金的使用效率，就要重视政府采购部门预算编制工作，采用自下而上、逐级汇总的程序，在保证基本支出预算的前提下，妥善安排其他各类预算支出，为预算的执行和控制提供保证。

五是编制政府采购预算要具有严肃性和刚性。一方面要坚持量入为出的原则，不能搞“赤字预算”和寅吃卯粮的采购项目，切实做到当年项目当年财力安排。另一方面采购单位要按照规定做好采购预算并执行预算，不得擅自改变资金用途和超标准采购，以保证政府采购预算的约束力和严肃性，维护国家政府采购法的权威性。

课题组负责人:廖学良　　　　　　　　　　　

课题组成员:李丽玲　苏　华　唐青敏　韦春霞

樊沁林　张　恒　吴金芳