增进个人教育选择空间的制度安排

二、增进个人教育选择空间的制度安排

农村职业教育价值的作用和意义不仅表现在促进社会发展方面，更表现在促进人的发展方面，只有全面认识农村职业教育作用于人的发展和社会发展这两方面的价值，并始终以人为本，才能真正实现农村职业教育的功能。这需要在农村职业教育内部增进个人教育选择的制度安排，尊重和张扬受教育者的个人利益，使学生从政策强迫选择、资源稀缺无奈选择发展到理性分析后的自愿选择，促进农村职业教育自身的发展壮大。

(一)教育分流要强调适应个人发展的需要

分流是现代学校教育系统的一个重要功能。分流进行得是否合理，直接影响到人才培养的数量和规格，影响到劳动就业、经济发展和政治安定。因此，教育分流不仅是一个重要的教育问题，也是一个重大的社会问题。此处所提的教育分流主要是指初中后的分流，也就是初中毕业生是进入普通高中，还是到中等职业学校的这样一种分流。从我国的实践来看，中等职业教育分流主要有三种形式。

一是强制性的手段。义务教育就是采取法律的手段，迫使所有适龄儿童接受九年制义务教育，而中等职业教育不属于义务教育，一个主张民主而又法制健全的社会不可能用强制的方式让学生入学。近年来国家制定了高中阶段的普职发展比例，一些地方采有强制措施硬性完成指标，不顾实际效果，就属于这种分流形式，这是要接受历史检验的。

二是社会营造的教育选择空间狭小，教育机会稀少，在想上学和能够上学之间有一个较大的差距，学生迫于无奈，选择上职业学校。20世纪80年代，我国的职业学校“遍地开花”，就是由于普通中学很少，而学生家长又希望自己的孩子上学，没有办法只好读职业学校，直接导致了我国职业教育发展的“黄金时代”的到来，而随着20世纪90年代教育选择空间的不断扩大，人们不再选择职业学校，职业教育也就滑坡了。

三是社会成员主动的基于理性思考的教育选择。这个选择的前提是职业教育能够给人们提供一个看得见、实实在在的好处，家长们在权衡利弊之后，有可能做出让自己的孩子到职业学校读书的决策。比如说改革开放以前的时代里，我国的职业教育机构主要是中等专业学校和技工学校，技工学校毕业生可以到工厂里做工人，而工人在当时是领导阶级，所以能够上技校也是很风光的事情。至于就读于中等专业学校就更好了，毕业后就是干部，享受的工资和福利都很优厚，所以上中等专业学校也是很多人梦寐以求的事情。对于农家子弟来说，不管上技校、还是上中专都存在改变身份的同时也改变了自己的户口这个现实的好处，这也是20世纪甚至现在许多职业学校招生时一个吸引农村学生的条件。而后来的职业教育逐渐恢复了其培养劳动者的功能，对社会成员的阶层提升作用逐渐减弱，甚至固化了社会阶层。追求愉快舒适的生活，追求社会阶层地位的提升是每一个人的天性，在这种天性的作用下，人们会不顾自己的实际，扭曲或者放大自己的受教育偏好，在实际上做出不去职业学校学习的受教育决策，这直接导致了职业教育的萎缩。

教育分流的本义应该是为不同性向、不同兴趣爱好的学生提供一种多元发展的制度条件，而要实现这一目标，让农民经过理性分析自愿分流，应该从以下方面着手。

第一，教育分流必须考虑学生的心理差异。个性的心理差异具体体现在个体之间的智力、能力、气质、性格、需要、兴趣等方面。西方国家的许多中小学校，很早就注重根据心理差异对学生进行流向指导，教育分流时常参考职业性向测验分数，尽可能使学生的心理特征与不同职业的素质要求相匹配。然而从我国现实教育分流的依据看，却很少考虑个人心理方面的差异，从而导致许多学生分流后难以适应新的学习要求，或者是虽勉强就学而当走上工作岗位后，却难以乐业敬业和创造性地开展工作。我国应尽快完善教育分流标准，充分考虑学生的心理差异，加强对学生的分流指导。

第二，教育分流还必须考虑学生的理想，尤其是职业理想差异。理想是个体在实践中形成的对未来的一种期望、一种向往。理想既有类型之分(如有人将理想分为职业理想、生活理想、道德理想与社会理想)，又有大小之别，从个人出发谓之“小理想”，从社会考虑谓之“大理想”。在社会分工愈来愈细、新的职业层出不穷的现代社会，需要人有不同的理想。过去被认为是没有什么意义的“雕虫小技”、“绝活”、“怪招”等几种纯属个人爱好的东西，在今天也能为社会所接受而成为新的职业。可以说，在现代社会，一个人只要能在某方面表现出突出的优势或特长，这方面就可以成为他的职业理想目标。我们不仅应允许，而且要鼓励学生充分发展其兴趣和特长，只要对社会无损和对他人及自身无害，就应允许其自由发展，并对他们进行力所能及的指导。在一个合理的社会中，一切职业都应该对每个人开放，任何人都有自由选择职业与多次变换职业的权利和机会，从事任何职业都应得到社会的尊重和相应的回报。为了更好地发挥个人优势和实现人生价值，个人在确立职业理想时应该把个人条件与职业要求结合起来。总之，我们必须考虑学生的职业理想与生活等理想的差异，引导学生合理分流。

第三，决定教育分流的时间应更强调适应个人发展的需要，充分考虑到学生的实际情况。针对部分升学意愿不高或具有职业倾向的学生，在初中三年级进行分流，进入中等职业学校，接受职业技术教育课程;针对部分性向、兴趣发展较慢，暂时无法作出选择的学生，延缓分流的时间，使其进入综合高中，把选择的时机延后至高中阶段，使其选择更成熟、更理性。

(二)疏通农村职业教育学生的升学渠道

从学生角度讲，某一层次或类别的教育机会，在总量不能满足全部适龄人口就学的情况下，就只能满足部分个体的多元选择要求，而另一些个体的多元选择受限制。它表明，在个体面临升学、择校、专业选择等教育机会的选择时，同时还有许多其他生活路径可以选择，如就业、提早结束学业以帮助家庭经济或者节省因接受制度化教育的家庭投入等。但是一旦前一类选择通道被堵塞，个体的选择就只能局限在后一类选择之中。这不仅是个体多元性范围的缩小，更主要的是一些个体的多元性选择无法得到充分的展开，因为在后一类生活路径的选择中，也许是个体不得已而为之，同时，随之而来的其他生活机会也会因此而受到进一步的局限。

由于制度限制，我国的农村职业教育大多办成了“断头教育”，很多优秀的学生都没有机会进入高等院校深造，而且职业学校所设课程与高考或成人高考不接轨，学生在毕业后缺乏竞争力，使中等职业教育的毕业生在就业和升学两方面都不易。比如，进入国家行政机关，必须经过公务员考试，而从考试的科目及内容看，职教学生就失去了优势，他们进入国家行政机关就职的机会相对来说就小于普教学生。在这种情况下，学生和家长自然不会选择接受职业教育。从整个职业教育体系的发展和建构来看，只有打通和扩大农村职业教育对口升入高等职业教育的通道和比例，才能改变农村职业教育是终结教育的现状，引导和促进农村职业教育的改革和发展。从高等职业教育培养目标来看，高等职业教育主要培养技术型、应用型人才，强调实践能力。而这也是中等职业教育的办学特点，是两者接轨的内在优势。因此，为了促进农村职业教育的发展，为了迎合学生和家长对更高层次教育的需求，各级政府应采取一些相关政策大力发展高等职业教育，搞好中职和高职的衔接工作。

1．大力发展高等职业教育

现在人们的教育需求在不断上移。随着人们生活水平的上升、教育普及程度的提高和独生子女政策的实施，越来越多的家长希望自己的子女能够上大学，将来成为高级专门人才。另外，随着我国经济体制改革的不断深化，“体脑倒挂”的现象也在逐渐消失，收入与学历有着很高的相关性，学历的高低直接影响着个人经济收益的高低，这进一步强化了人们对高等教育的追求。同时社会的发展也加快了知识更新的频率和新技术的应用，学校给学生的一次性知识储备已经无法满足社会迅速发展的需要。这就需要学生不断学习、不断提高接受新事物和学习新技术的能力，以适应社会经济飞速发展的需要。目前企业对员工的素质要求普遍提高，迫使职业高中很多毕业生不得不离开第一次就业岗位，去参加各种培训，或进入高等职业学校和成人高校继续深造，以适应人才市场的需求变化。正如莱斯特·瑟罗(L．C．Thurow)所言:“今天的高中毕业生也得到了这样一种或明确或含糊的信息，你在任何公司都不大可能被终身雇佣。你要学会对自己的终身职业负责，管理好自己的终身职业。”⁽¹⁶⁾可以说与中职相衔接的高等职业院校的发展，职业教育的高移化是社会生产力发展对教育结构合理化的必然结果。

从目前我国的高教规模来看，高职高专学院所占比例己达54%。发达国家实现高等教育大众化的捷径就是大力发展高等职业教育。如美国发展地方性大学，就是以发展属于高职教育的初级学院、社区学院和技术学院为突破口;德国发展高等专科学校，20世纪80年代后，又创办了职业学院;法国原有的精英型大学在小城市设立分校，为地方经济服务，或设立技术学院和职业学院，为法国培养工程师和技师;英国通过建立开放性大学和多科技术学院发展高等教育。我国教育部曾提出发展高职教育“三改一补(高等专科学校、职业大学和成人高校改革、改制，中等专业学校与高校联合办高职班作为补充)的思路，我们可充分利用现有的教育资源，在普通高校举办二级学院，将条件较好的成人高校通过改制举办高职学院。部分条件较好的中职学校也可以升级为高职学院。国家级重点中职学校，可按一定比例保送优秀毕业生到普通高校和高职学院学习;省部级及以上的重点中职学校可与高职学院合作，通过试行五年一贯制中高职衔接模式招收优秀初中毕业生。

2．做好中高职衔接工作

中等职业教育不应该是“终结性”的，而应该是“阶段性”的。面对“文凭热”的洪流，也需因势利导，逐渐分流，加强中等职业教育与高等教育的衔接与沟通。那么，如何做好中职和高职的衔接工作呢?发达国家在中高职的衔接上都有自己独特的模式。法国1987年引进了一种新的证书制度——职业高中毕业证书(Bac，P)，职业高中招收义务教育后阶段的学生或已获得BEP或CAP的学生，学制两年后可获“Bac，P”⁽¹⁷⁾。“Bac，P”证书的持有者既可进入劳动力市场，也可继续升入高等学校，或工作后再进入高等学校。这种证书有效地沟通了中高等教育。

在招生制度上，高等职业教育招生如果以中等职业教育学生为主，改变现行的招生办法，突出职业教育的特点，必然会带动整个职业教育的改革，为我国建设培养更多的技术性、应用性人才。我国也可以像中国台湾那样，实行“两次高考制度”，第一次主要面对普通高中毕业生，第二次主要面向职校毕业生，也就是说，高职的招生应以中职毕业生为主，给中职生提供更多上大学的机会，以增加中职的吸引力。目前这种主要有利于普通高中毕业生升学“分流”的高职招生制度，只能使日前己经很热的“普高热”增温，使中职的“生源危机”更加严重。另外，我们应积极进行课程改革，使中职和高职的教学大纲和课程呈一体化，避免无效的重复学习，使中职毕业生可以顺利地搭上高职的“直通车”。

改革高职招生制度不仅满足了农村职业教育学生接受高等教育的愿望和社会需求，又缓解了就业压力。因此，这种做法势必会带动农村职业教育的发展。

(三)建立农村职业教育成本补偿机制

政府对职业教育成本比普通教育高这一事实没有给予充分重视，没有相应的政策补偿，政府功能发挥不足。从经济角度讲，职业教育具有“准公共产品”的性质，既具有“私人产品”的性质，又具有“公共产品”的性质。职业教育除受教育者本人外，最大的受益者是社会和企业。从投入角度讲，按照“谁投入，谁受益”的原则，应该实行学生受益，学生缴费，企业受益，企业出资，社会受益，政府投入的政策，合理分担职业教育成本。下面我们详细分析一下我国的职业教育成本分担情况。

1．政府投入情况

衡量职业教育战略地位是否得到落实，一个重要的标志就是职业教育发展的经费是否得到保障。但近几年我国职业中学的生均预算内事业费支出和公用经费支出与其他教育类型相比总体投入要少得多(见图5-2)，导致农村职业学校，办学条件较差，教学质量不高，社会影响和吸引力不大，自我发展能力弱，为农业和农村经济服务的能力不强，不能发挥职业教育的特色和水平。

从国家财政性教育经费在各类学校的使用情况上看，投入在中等专业学校的经费高于投入在普通高中的经费，但是从2001年开始，急剧下滑，并降低至与普通高中的投入大体相当的水平。投入在职业高中的经费一直低于普通高中的经费。可是，从2001年起，投入在高等院校、义务教育阶段的经费在逐年增加，表明中等职业教育的发展受到制约。

图5-2　2000年—2003年各类学校国家财政性教育经费使用情况⁽¹⁸⁾

尽管当前国家加大了对职业教育的投入，但由于基数太低，目前的投入有如杯水车薪。各地方政府对职业教育的投入也普遍不高，尤其是经费投入政策难以落到实处，尽管近年来，国务院及一些地方政府都出台了许多加大对职业教育投入的政策措施，如设立职业教育专项经费、增加公共财政投入、纳入基建计划、减免有关规费、实施职业教育扶贫计划等，但在实际工作中很难落实。

2．企业投入情况

我国由于产业发展水平低，对大多数劳动密集型企业来说，由于技术要求低，几乎存在劳动力的无限供给。由于挑选余地大，他们对投资职业教育几乎没有动力。另外，由于技术在相关行业的普适性，使得职业教育具有一定的外溢性。贝克尔在其《人力资本》一书中曾区分了一般技术与特殊技术这两个概念，前者是可以在企业间进行转化的技术，后者则是定向于某种企业的技术。因此，当劳动力可以在企业间进行自由转移时，企业主不会投资培训劳动力的一般技术，因为一旦劳动力流失，这种培训就是一种浪费。企业自己花了很大力气培养一个熟练的技术工人，可能因为员工跳槽而心血白流。所以许多企业以学徒式培养的方式补充劳动力，没有投资制度化职业教育的足够激励，现行职业教育法也并未规定行业、企业办职业教育的义务，使企业作为重要的受益方没有分担应负的中等职业教育成本的义务和责任。近年来全国企业办学经费投入水平大幅度下降，学生家长投资职教的热情不高。我国企业办学投入由2000年的135.82亿元下降为2002年的88.10亿元，减幅达35.1%⁽¹⁹⁾。

3．受教育者个人投入情况

由于来自国家和各级政府的投入远远不能满足职业学校办学的需要，学生的学杂费顺理成章地成为学校办学经费的重要来源，直接导致了农村职业学校学生接受职业教育的成本居高不下。

在我们调研所选取的县域，农村职业学校学生的学费一般在1 500元/年左右，占国家农民年均收入的近80%。如果加上食宿等其他费用，3年大约需要支出15 000～20 000元。如果按照2003年农村居民年均收入2 622元计算，3年的机会成本近8 000元;如果按照流动人口每年收入3 400元计算，3年的机会成本大约10 000元，直接支出与间接损失两项相加，3年之间投入高达23 000～30 000元。根据中国社会科学院国情调研课题组的一项调查，中等技术学校的平均学费为16 058元，中等职业学校的平均学费为14 188元，中等专业学校的平均学费为8 342元。从整个职业教育来看，全国接受职业教育的学生中，相当大的一部分是来自农村和城镇低收入家庭的子女，根据中国社会科学院国情调研课题组的一项调查，中等职业学校的学生家庭中93.65%属于中等以下收入;中等专业学校的学生家庭中95.93%属于中等以下收入⁽²⁰⁾。西方人力资本理论认为，在其他条件不变的情况下，个人教育需求与教育价格成反比。价格高，则需求受到抑制;价格低，则需求膨胀。在中国，对于广大中低收入家庭，较高标准的职业教育学杂费必然对职业教育的有效需求产生抑制影响。从个人收益选择来看，选择普通中学就有了经济上的合理性，加上1998年高等教育开始扩招，人们普遍预期中等职业教育的个人收益不如普通高中，在这种情况下，职教向学生高收费不现实。正是基于职业教育的这种特殊性，世界各国在发展职业教育的过程中，都是由政府加大投入，支持职业教育的发展。而我国没有充分考虑发展职业教育需要对职业教育成本较高的差值进行补偿，不少学校的政府经费不足一半，其余要靠招生收费和校办企业创收来解决。高昂的受教育成本极大地抑制了低收入群体的教育需求，庞大的潜力没有转化为现实的有效推动力，使职业教育发展在多数时候都表现出相对弱势。

职业教育作为一种弱势教育类别，需要国家大力扶持，从受益与投入主体的一致性原则看，从产业结构升级和农村劳动力转移对人力资源培训的巨大需求看，从消除教育差别合理发挥政策的公共性来看，大力发展职业教育都应主要是政府行为。县域高中阶段职业教育是成本高、收益率相对较低的教育类型，非国家投入难以持续为继。因此，国家应该成为职业教育办学的投入主体，职业教育投入要单独预算，并对职业发展做出连续性的规划，以便使职业教育投入有一个持续的政策保障。

同时，政府要通过政策和利益机制引导企业、个人、家庭进行人力资本投资的积极性，促进职业教育和培训市场的形成。例如20世纪90年代以来，美国政府已经数次提出并实施鼓励个人、家庭和企业向人力资本投资的税收基数充抵、减免政策。美国联邦政府规定，大学生在头两年内每年可以扣1 500美元的纳税基数，两年后每年可以扣除不超过1 000美元的纳税基数。企业向雇员提供大学教育或职业技能培训资助，则可以免除多至每人每年5 250美元的纳税基数⁽²¹⁾。

根据教育成本分担的能力原则和受益原则，企业应该有分担职业教育成本的义务。政府可以通过对企业开征职业教育税的形式使企业合理分担职业教育成本。法国1971年通过的《终身教育法》规定:“凡雇员超过10人的企业主必须拿出工资总额的1.1%以上作为继续教育的费用。”1976年又将此比例上升到2%。要求各企业交纳“成人职业培训税”和“学徒税”，对办学和接纳学徒的企业，减免培训税和学徒税⁽²²⁾。为了使职业教育获得充足的资金，我国应尽快通过立法对企业开征职业教育税。根据效率原则和财政原则，职业教育税的课税对象应指向企业的工资支出，并参照职业教育的经费需求以确定合适税率。课税权主体应为中央政府和地方政府，即它是中央和地方的共享税。这样既能调动地方政府的积极性，满足地方职业教育发展的基本需求，又能加大中央政府进行宏观调控。在此基础上，建立职业教育的转移支付制度，对欠发达地区的中等职业教育实施成本补偿机制。

为提高个人对农村职业教育进行人力投资的积极性，政府应大力推行职业教育券制度。发行职业教育券是市场经济条件下公共教育财政新的运行模式，有利于整合县域高中阶段职业资源，有利于为贫困地区学生接受职业教育提供经济保障，有利于调动职业教育举办者的办学积极性和提高办学质量，不仅体现了政府引导教育需求、调整教育结构、保证教育公平的宏观调控功能，也能够有效拓展民间资金进入教育领域。