三维视域下的透析

三、我国高等教育体制之思：三维视域下的透析^[6]

我国高等教育改革中，高等教育体制问题是关键性的问题，影响着高等教育的整体和全局。这不仅是因为体制能够制约教育的发展速度与规模，还因为体制会限制教育意识与需求变化。高等教育体制是高等教育机构与其相应规范的结合体或统一体。它由三个子系统组成，即高等教育行政机构与相应规范结合而形成的高等教育行政体制、高等学校这个实施机构与其相应规范结合而形成的高等学校教育体制、高等学校内部的管理机构与其相应规范结合而形成的高等学校内部管理体制。^[7]面对中国高等教育改革的大趋势，三大子系统内不协调因素还非常多。因此，对它进行有效的改革和创新乃是当前和未来高等教育发展的关键所在，否则任何的知识创新、方法创新和实践创新都会湮没于陈旧的体制之中。

（一）高等教育行政体制的主要问题

高等教育行政体制要解决的问题是处理好中央办高等教育与地方办高等教育、政府与高校之间的关系。在现阶段，要突出解决的是政府宏观管理与高校自主办学的问题，加快建立高校与政府有机结合的均权模式。

中国大学历史并不长，发展史尚不过百年，且属后发移入型。20世纪初的《壬寅学制》（1902）、《癸卯学制》（1903）、《癸丑学制》（1913）等学制基本模仿日本学制，集权制痕迹在初始阶段非常明显。新中国成立后，我国在政治、经济上又全面仿照苏联的体制，同样，在教育体制上实行了中央集权制，以高度统一的计划进行运作，高校变成政府计划执行和具体操作的机构。80年代以来，随着改革开放的深化，教育行政体制进行了全面的调整，尤其是《中国教育改革与发展纲要》、《高等教育法》等的出台，明确提出“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”。国家通过立法的形式，确定了高校办学的自主权，明确了高等学校的性质、地位及基本权利、义务和责任。经过二十余年的调整，对高校实行属地管理为主，中央和地方两级管理体制的基本框架已初步形成，然而目前还存在许多不容忽视的问题。

1.中央与地方的管理权限尚未理顺

从制度层面讲，两级管理分工明确，条块有机结合。但就目前而言，地方政府拥有的管理权限是以中央政府逐步简政放权为依据，其拥有权的大小取决于中央政府简政放权的力度。这种内在关系，不是建立在严格的科学论证和法律基础之上，而带有随意性、不确定性。从权限和职能划分上，中央政府主要职能应是宏观监督为主，组织力量制定法律、法规、政策、规划等大事，不能把原应属于地方政府的权限严格控制，否则会造成权限的错位而导致地方政府想有所为而不能为。

2.政府对高校行政管理的内容和职能亟待转变

政府作为社会公共事务管理者，应对社会教育事业的结构布局、规模质量等重大问题进行管理，分离微观层面的事务，并通过加强立法确保高校办学自主权。要让高等学校根据社会需要、自身办学条件和国家政策的前提下，自主设置和调整学科与专业，通过教学质量、办学水平、科研成果、业绩的监控和评价，让学校自主开展科学研究与技术开发，自主与境外高等学校进行校际合作，逐步实现与国际接轨，从而在国际大背景下提高办学质量。

3.高等教育行政管理的手段与方法有待研究加强

可以考虑建立各种中介机构和组织，实现管理科学化、民主化。中介机构的参与使政府管理社会、学校服务社会，同时学校作为社会组织与其他社会类群相互关联，形成整体。一方面，中介机构通过研究管理、评价、指导、论证等功能的发挥，能够沟通高校与政府之间的联系，另一方面，能及时反映高校的要求和质量，既可以约束政府违背办学规模、脱离实际的强制干预，也可以制约高校有悖于政府方针和政策的偏离倾向。伯顿·克拉克称之为“缓冲器”，即指其不但可以有效减轻政府管理的负担，而且可以发挥直接管理所无法起到的作用。如美国的“基准协会”是大学之间的联合体，由各大学出人组成，并提供经费，这是一种民间自治机构，也是一种中间组织。^[8]其主要任务是根据协会制定的标准对大学进行评估，推动大学不断改进教育教学质量。美国政府利用对协会的法治变相实施对大学的控制，既可以推动大学教育质量的提高，同时又保持了大学的自治自律，减少了政府与大学之间的摩擦，这种做法值得借鉴。

（二）高等学校教育体制的主要问题

高等学校教育体制要解决的问题是处理好各级各类高等学校之间的关系。在现阶段，关键要处理好高等教育多样化前提下的高校分类管理问题。

世界高等教育正处在前大众化到后大众化的阶段。中国高等教育的大众化现已成为客观趋势。高等教育大众化必然伴随着高等教育结构的多层次、多样化。这种格局的形成正是高等教育繁荣的结果，同时也是对传统的高等教育管理的挑战。不同层次的高等学校应该有不同的质量标准，不同类型的高等学校也应有不同的质量要求。以分类管理为主要标志的高校管理，今后应成为高等教育管理的总趋势。

1.分类管理是高等教育历史发展的必然选择

从20世纪末开始，中国高等教育经历了一次大的跨越，这是中国高等教育史上发展最为迅速的时期，成就辉煌。但与此同时，一些高校在定位与目标上盲目求全求大，人才培养的层次上一味攀高，造成学校层次和类型边缘模糊，教育资源配置效率趋低。

一个国家的高等教育系统必须多样化，必须由多种多样的学校组成一个良好的生态系统。任何类型的高校，不管它有多好，如果都办成一个模样的大学，那么这个国家的高教体制就会出问题。当今世界，欧、美、英等主要国家和地区的高等学校类型结构都是金字塔形，而其中不同层次、不同类型的学校都是重要的。从社会劳动分工要求看，各种层次、各种类型的学校合理分布，功能互补，相辅相成，就能合理地形成高等教育系统内的结构分工和协作关系。因此，在高等教育系统这种多样化的内在要求下，中国大学的管理不能沿袭传统的精英化单一的统管模式，而必须采用与大众化相对应的分类管理模式，即对各种类型、层次的高校采用相应的类型、层次的管理。这就是说，对学校的分类管理是高等教育发展多样化时期必然的选择。

2.分类管理的理念

从高校管理层面讲，分类管理是一种规范管理。而规范是一种理念，渗透到办学活动的整个过程和环节。大学分类管理的理念如能体现在学校目标划分的基础上，融于具体的量化要求中，并时时影响全程操作，就能在主客观上减少诸多人为的矛盾，从而有利于形成相对平等的竞争格局，优化高等教育资源的配置。在现实中，编制分类的理念应确定为“多职能”和“多样性”上。所谓“多职能”理念，就是把“多职能”（大学的教学、科研和社会服务三大职能）理念体现在相应的指标中，并尽可能使三大职能指标保持动态平衡；所谓“多样化”的理念，主要指大学类型的多样性，大学的分类不能仅为某一类型大学设计和编制，而是针对不同类型的大学而设计和编制。

按上述理念进行分类管理，首先，不同类型、不同层次的学校根据办学定位与目标，其各种评价指标的权重应予以区别。如我国目前比较认可的研究型、教学研究型、教学型、大专和高职等类型从研究性指标的权重分析，也应从高到低的排列。其次，根据大学多职能的平衡要求，应适当调整学术性和研究性指标，适当增加教学与社会服务的指标，使三大职能形成合理的结构。同时，在评估指标上对三大职能指标的分类管理要合理量化。再次，在评估上要形成分类评估，建立开放的多渠道的评价体系，如学校自我评价、社会评价、政府评价等渠道相结合的评价体系，从概率上提高评价的正确性。同时，要建立分类体系制度，不同类型的学校按照不同分类标准进行评价，可从学科性特点出发，将评价单元由学校划分到学科，因为学科间的对比要比总体对比更具对比性和科学性。20世纪90年代中期，教育部组织的随机评估、合格评估、优秀评估已注意到按不同类型高校进行评估，也在一定程度上促进了不同类型高校教学质量的提高，这是一个好的开端和探索，但从实践操作的细分标准来看，尚须进行分类体系的合理量化。

3.分类管理的若干措施

诚然，高等学校的分类管理是当前中国高等教育界面临的热点和难点问题，但它是引导高校明确自我角色，确定发展重点，形成比较优势的重要战略规划工作。其有序、优质的分类管理，必将形成各类型、各层次的高等学校合理分工、共同发展的良好格局，在满足国家、社会与公众多样化需求的同时，充分实现自身跨越式发展。

其一，建立并健全高等教育的相关法规和政策。这是进行分类管理的基本条件，为此，必须加快制定和完善我国高等学校合理定位的法规和政策体系。对普通高校分类标准、质量评估条例要在进行设计和论证基础上，尽快形成法规，同时进一步完善“普通高等学校设置条例”，进一步规范高等学校设置，引导高等学校分类定位。

其二，对经费拨款增加绩效指标体系。目前对高校的财政拨款方式是：大学经费＝专项经费×∑学生数×生均培养费。从以上公式可以发现，拨款只与规模有关，而与绩效无关，势必缺乏激励效应。应在原有模式上引入绩效指标，将高等学校拨款方式分为日常拨款和项目拨款，其中日常拨款以公平为原则，采用公式拨款法，而项目拨款则以效率为原则，与办学绩效直接挂钩，根据专项评估结果、办学质量和效益进行拨款，以制约部分学校把精力一味放在盲目扩张上。

其三，加强高等教育系统内部的沟通。在对高等教育分类管理的同时，还必须注意系统内部各个部分横向与纵向的沟通。一方面，是在高等教育办学层次上的贯通，允许学生通过一定方式向相邻高阶层学校上升；另一方面，在横向维度上也要同步贯通，只要符合有关条件、履行必要手续，允许学生自主转学和选择专业。这样，通过系统内部的沟通和衔接，把正规高等教育与非正规高等教育，专科教育与本科教育和研究生等不同层次高等教育有机统一起来，既可以扩大高等学校入学对象的选择，又可以促进整个高等教育的持续发展。

（三）高等学校内部管理体制的主要问题

高等学校内部管理体制是一个复杂的管理系统。目前，突出的问题是协调行政权与学术权二元结构的问题。

大学的基本特征是学术。同时，作为组织必然伴随管理。因此，高校的学术权力与行政权力是高校内在逻辑的要求。所以，这种行政权力与学术权力的并举乃是其自身特点引起的，忽视或违反这一基本事实和特点，管理框架就无从架起。

1.学术权与行政权二元结构的必然性

作为一种社会组织，大学有其组织、结构、控制等要素。如今，随着社会的发展和高等教育的发展，高等学校越来越巨型化，成为一个多元文化并充满矛盾的复杂组织。这便在客观上要求有一个强有力的机构去控制组织内部的总体目标，协调各种矛盾，这是高校行政权力存在的必然性。另一方面，学术是大学本质特征的体现，是大学区别社会其他组织的最本质的标志，它揭示了大学最普遍、最基本的现象，而且这种本质现象同大学的历史逻辑完全一致，又蕴含着整个大学发展过程中一切矛盾的“胚芽”。大学也正是在学术本质特征上确定自己存在的根据，确定自身的发展，从某种意义上讲，大学的一切问题都需要在学术性上加以说明。因此，大学学术权的存在必然是不容置疑的。

2.协调学术权力与行政权力的矛盾

实践表明，大学组织的行政权力和学术权力必然存在冲突，这种矛盾冲突可以说贯穿于大学的全部历史和整个运行过程。比较社会上其他组织的一元权力而言，大学管理的首要问题是必须解决和协调行政权和学术权的关系，这又是大学一切管理活动的关键所在。在大学管理中存在两个基本的倾向，其一是行政权力（在我国高校还包括党委系统）对学术介入太多，抑制了学术权力对学术事务的决策；其二是学术权力对行政事务干涉过分，这也会影响整个行政运行秩序。Willian Brown认为，教授对大学事务的最优参与度与决策类型有关，他把大学管理分成两大类，一类是学术事务，另一类是行政管理。^[9]经实证研究后发现，教授参与管理学术事务程度越高，学校业绩则越好，而参与管理行政事务的程度越高，学校业绩表现则越糟糕。其原因在于，对于前者，教授不仅有信息优势，而且因其个人与组织目标不冲突，所以是有效的，而后者恰恰相反。因此对学术权与行政权的协调上，学术事务应以各类教授、专家组成的学术权力决策为主，而行政管理则应以行政权力主导为主，同时在重大决策中应与学术权力一起，共同参与管理和决策。这样的分工能基本解决并符合学校运行的要求。从未来知识社会的管理要求看，行政权力与学术权力的协调运行结合，关键在于行政管理和学术管理向科学管理的方向发展，一方面要求在组织体制上尽可能使学术权力与行政权力相结合，另一方面，学校的领导与管理层人员，需要有学术文化与管理文化这两种文化结合的背景。^[10]

综上所述，我国高等教育体制的改革是一个探索和全面实施的渐进过程。伴随着经济的转型和各种思想观念的碰撞，半个世纪以来，高等学校的改革已取得了巨大成就，总体改革符合时代发展需要和社会的要求。问题是在今后，只有不断保持创新的精神状态，在实事求是、扎扎实实和积极进取之中不断寻求拓展，科学经营，追求高效体制的保证，以谋求体制改革与创新，才能实现中国高等教育的可持续发展。