人口发展与义务教育

第二节　人口发展与义务教育

2000年以来，在市委、市政府领导下，上海把大力推进义务教育均衡发展作为全市教育工作的重点，采取一系列措施，努力缩小城乡之间、区域之间、学校之间在办学条件和办学水平方面的差距，义务教育均衡发展取得了较为显著的成效，但由于人口发展形势的变化，区域经济社会发展不平衡等历史和现实的原因，以上差距仍然存在，不利于教育公平目标的全面实现，也严重影响了上海教育现代化的进程。如何大力促进义务教育的均衡发展，全面实现教育公平，是上海政府当前及今后很长一段时间里值得重视的问题。本节拟从义务教育的城乡、区域、学校等空间维度以及义务教育的起点、过程和结果等时间维度上，分析上海义务教育均衡发展现状、存在的问题，在此基础上，提出相应的对策建议。

一、上海学龄人口义务教育发展取得显著成效

近几年来，上海通过逐步减免义务教育各项费用、实行郊区农村财政倾斜政策、实施项目工程计划建设、合理配置教师资源、深化招生考试制度改革、坚持“两为主”政策^[4]等，使得城乡之间、区域之间、学校之间在经费投入、硬件设施、师资队伍等方面的差距明显缩小，外来流动人口子女受义务教育状况也得到了很大的改善。

（一）逐步免除义务教育的各项费用，增加了义务教育阶段学龄人口的入学机会

为确保适龄儿童、少年顺利接受并完成九年义务教育，不使一个学生因家庭经济困难而辍学，上海从20世纪90年代起实施帮困助学制度。2005年秋季起，上海对义务教育阶段家庭经济困难学生实行“两免一补”，即减免杂费、减免书本费和补助生活费等。落实新《中华人民共和国义务教育法》中“逐步免除义务教育阶段学生的学杂费”规定，上海政府和有关部门按照先郊区、后市区的方案，2006年春季开学起，上海9个郊区和浦东新区义务教育阶段学生免交学杂费，秋季起全市推行。2007年秋季，又为郊区义务教育阶段公办学校的学生提供免费书本。从2008年开始，全市不再收取义务教育阶段公办学校学生的书本费和作业本费，开始实施免费的义务教育。同时，2008年4万名贫困家庭中小学生不仅读书免费，其生活补贴也从每天5元提高到每天6元，素质教育活动费、保险费、校服费等也有所减免。另外，上海外来儿童少年也同样享受到免费的义务教育。据统计，2009年已有92.7%农民工同住子女享受到免费义务教育，2010年上海要做到100%的农民工同住子女都能够享受到免费义务教育^[5]。

一方面，上海户籍儿童少年的义务教育普及率非常高。2000年以来，户籍儿童少年的小学和初中的净入学率都维持在99.9%。另一方面，上海外来儿童少年的义务教育普及率上升非常快。1997年抽样调查显示，上海7万多外来中小学学龄儿童少年的入学率仅为56%，2003年入学率则达到82%，2008年入学率进一步上升到90%左右。上海常住义务教育儿童少年的普及率也非常高，2008年达到了93.1%。目前绝大多数上海义务教育阶段儿童少年得到了同等的入学机会。

（二）实行郊区农村财政倾斜政策，提高了城乡之间、区域之间义务教育投入的均衡程度

为依法保障各区县政府对义务教育的投入，上海建立了义务教育学校学生最低公用经费拨款标准，并随着教育教学的需要不断调整。2003年，上海小学、初中生均公用经费的标准分别为320元/年、400元/年。2004年为全面推进素质教育，小学和初中生均公用经费拨款标准分别提高至420元/年和560元/年。2006年上海免除义务教育公办学校的学杂费之后，随即把小学和初中生均公用经费定额标准分别提高到520元/年和720元/年。2008年，上海免除义务教育公办学校的各项费用后，再次把小学、初中的生均公用经费标准提高到1 400元/年和1 600元/年。各区县根据标准调整年度教育经费预算，不断增加对义务教育的投入。

2006年上海财政对低于全市义务教育生均拨款标准的区县，按照全市平均拨款标准给予补足，并下达专项补助资金2.6亿元，重点支持崇明、奉贤、金山和困难地区。同时，市教委在教育费附加中每年向农村和经济困难地区倾斜，2006年用于资助郊区、农村发展义务教育的资金达3.9亿元，重点向远郊崇明、奉贤、金山、南汇倾斜。2007年、2008年上海财政继续加大对郊区农村的财政倾斜力度，提高郊区农村的教育投入。如表5-7所示，在市财政转移支付后，2008年崇明、金山、奉贤3个区县义务教育阶段学生人均拨款水平大幅度提高，并且已超过全市的平均水平；崇明、奉贤、金山小学学生人均财政拨款分别增长了41.58%、43.83%、34.44%，其中，金山在19个区县拨款排名中，名次上升了7位，排在第10位；崇明、奉贤、金山初中学生人均财政拨款分别增长了45.87%、28.82%、33.88%，其中，崇明在19个区县拨款排名中，名次也上升了7位，排在第4位，仅次于静安、卢湾和黄浦这三个中心城区（表5-7）。

表5-7　2008年上海义务教育阶段财政生均拨款情况　　（单位:万元）

（续表）

资料来源:2008年《上海区县政府依法履行教育责任执行情况的公示公报》。

（三）坚持“两为主”政策，解决外来人口子女接受义务教育问题

上海重视和扶持外来人口子女的义务教育，坚持属地管理和以全日制公办学校就读为主的原则，通过扩大公办学校招收外来人口子女的比例、对农民工子女学校加强管理与服务等形式，不断改善外来人口子女接受义务教育水平。

1.接受义务教育的外来人口子女规模越来越大，占全市学生总数的比例不断提高

如图5-2所示，2000年以来，在上海接受义务教育的外来人口子女的数量逐年增加，2009年达到42万人，比2000年增加了15.7万人，平均每年增加1.74万人。同时，在读外来人口子女占全市义务教育阶段学生的比例也越来越高。据统计，2009年在上海接受义务教育的外来人口子女占全市学生总数的36%，比2006年提高了3个百分点。

图5-2　2000—2009年在上海接受义务教育的外来人口子女规模变化

资料来源:2000—2006年的数据来源:上海教育科学研究院课题组，《上海流动人口子女义务教育后出路问题研究》，载《教育发展研究》，2008年第3期；2007年数据来源:《上海农民工子女学校将纳入民办教育管理》，http://www.sina.com.cn，2008年1月21日；2008年数据来源:上海教育委员会发布，《上海外来流动人员子女义务教育基本情况》，2009年2月24日；2009年数据来源（截至2009年9月）:《2009年上海农民工同住子女免费义务教育比例提高至92.7%》，中广网，2009年11月12日。

2.外来人口子女进入公办学校就读的比例不断提高，越来越多的外来人口子女享受和本地孩子同样的义务教育

从2004年起，上海逐步加大了公办学校接纳外来人口子女的力度。通过整校招生、独立编班、插班就读等多种形式，鼓励公办学校招收符合条件的外来人口子女入学，提高他们在公办学校的就读比例。2009年外来人口子女在上海全日制公办中小学就读人数达到27.9万人，比2003年增加了14.2万人，平均每年增加2.4万人；占在读外来人口子女总数的66.5%，比2003年提高了24.7个百分点，平均每年提高4个多百分点（图5-3）。这些在公办学校就读的外来人口子女，与上海学生享受同等的义务教育待遇，一律按公办学生注册学籍，按生均公用经费定额标准拨付经费，配置教学设施设备等，一律免除学杂费、教科书费，不交借读费，另外在评优奖励、担任学生干部、参加团队组织等方面也与本市学生一视同仁。

3.农民工子女学校办学条件有所改善，并逐步纳入民办教育管理

图5-3　2003—2009年上海外来人口子女在公办学校就读的规模及比例变化

资料来源:同图5-2。

一直以来，上海各级政府对农民工子女学校采取扶持与规范相结合的政策，促进其办学条件不断改善。一方面，通过对农民工子女学校的清理、整顿、合并，不断减少其数量。据统计，2008年上海共有248所农民工子女学校，比2001年最高峰时减少了271所，减少了一半多。目前这些学校共有学生15.4万人，占外来人口子女总数的38.4%。另一方面，不断加大对农民工子女学校的扶持力度，提高办学水平。从2008年开始，上海把符合基本办学条件的农民工子女学校纳入民办教育管理，这些学校接受政府委托招收外来人口子女。上海教委则一次性给予这些纳入民办教育管理的学校平均50万元的办学设施改造经费资助，按接纳学生人数给予每生每年1 000元的基本成本补贴，2009年补贴标准增加到每生1 500元，余下部分由区县教育局补足，并对这些学校招收的农民工子女免除学杂费和书本费。据统计，2008年、2009年全市分别有66所、86所符合基本办学条件的农民工子女学校纳入民办教育管理，共接收11.14万名学生，占外来人口子女总数的26.2%。2009年92.7%的上海外来人口子女进入了公办学校或纳入政府管理的民办农民工子女学校就读，并接受免费的义务教育。近几年上海农民工子女学校的办学条件有了很大的改善，教育教学质量有了一定程度的提升。

根据2008年上海教委启动的农民工同住子女义务教育三年行动计划，到2010年，外来人口子女70%左右进入公办学校，30%左右进入政府委托管理的民办小学就读，初中学生全部进入公办学校就读，并要把所有达到基本办学条件的农民工子女学校都纳入民办教育管理。届时上海外来人口子女接受义务教育的情况将得到更大的改善。

二、上海义务教育资源与未来学龄人口的需求相比缺口很大

尽管上海义务教育均衡发展方面取得了很大的成效，但仍然存在一些问题和挑战，不利于教育公平的全面实现。

（一）义务教育阶段学龄人口快速增加，扩大了对义务教育资源的需求

1.户籍义务教育阶段学龄人口将逐年增加

据统计，1990—2003年上海户籍人口出生基本上逐年减少，2003年达到“谷底”，2004年开始呈明显的攀升趋势，2008年户籍人口出生数达到了9.67万人。据预测，户籍出生人口小高峰持续到2013年（达到“谷峰”），此后又会减少。受户籍人口出生增加的影响，从2009年到2020年，上海6—14岁户籍学龄人口的规模将呈逐年增加的趋势，到2020年，达到95.77万人，比2008年增加了31.65万人，年均增加2.6万人，其中:6—10岁户籍学龄人口的规模不断增加，到2020年，达到56.46万人，比2008年增加了25.03万人，年均增加2.1万人；11—14岁户籍学龄人口的规模先减少，2014年减少到24.93万人，2015年开始增加，2020年增加到39.31万人。（见表5-8）

表5-8　2008—2020年上海6—14岁户籍学龄人口的规模预测　　（单位:万人）

2.外来义务教育阶段学龄人口持续增加

随着外来人口规模的快速增加以及外来常住新生儿规模越来越大，义务阶段外来学龄人口将持续增加。据统计，2008年上海外来常住人口517.42万人，比2000年增加218万人，占全市常住人口的27.4%，比2000年提高了8.8个百分点；外来常住人口出生6.99万人，是2004年的3倍多，占全市常住人口出生的42%，比2004年提高了20多个百分点。根据预测（表5-9），到2020年，7—11岁、12—15岁外来学龄人口的规模分别增加到54.46万人、39.61万人，两者合计增加到94.07万人。同时，2010—2015年7—11岁外来学龄人口超过户籍学龄人口，2015—2020年12—15岁外来学龄人口超过户籍学龄人口。

表5-9　主要年份上海义务教育阶段外来学龄人口的规模预测　　（单位:万人）

注:总体说来，上海外来儿童少年上小学的年龄为7周岁，比上海户籍儿童少年晚1岁。

可见未来时期，户籍和外来义务教育阶段学龄人口同时增加，后者甚至超过了前者。上海义务教育普及率很高，按照上海6周岁上小学的标准，则从2010年开始，上海小学一年级将迎来入学高峰，逐渐会顺延到小学、初中各年级，使得义务教育阶段中小学的入学压力越来越大，从而加剧了义务教育资源供给的矛盾。

（二）义务教育阶段在校生向近郊区、远郊区集聚，导致这些地区义务教育资源的供需矛盾越来越突出

2000年以来，随着城市建设的加速发展和旧城改造工程的不断推进，上海户籍人口不断由中心城区向近郊区迁入，农村人口也向近郊区城镇集中，再加上外来人口继续向近郊区、远郊区集聚，这导致了义务教育阶段在校生向郊区集聚，造成郊区义务教育资源供给的短缺。（表5-10）

表5-10　2000—2008年上海公办中小学在校生的分布变化

资料来源:各年份《上海统计年鉴》。

上海全市公办中小学在校生向郊区集聚。如表5-10所示，2000—2008年，上海中心城区公办中小学的在校生规模大幅度减少，一共减少了46.1%，同时占全市的比例也逐年下降，一共下降了12.9个百分点；近郊区规模相对稳定，但占全市的比例在逐年上升，共上升了9.7个百分点；远郊区的在校生规模也有所减少，但占全市的比例都基本上逐年上升，共上升了3.3个百分点。

外来人口子女在校生主要分布在近郊区、远郊区。2005年、2006年近郊区和远郊区外来人口子女在校生分别占到了78.9%、78.8%，其中近郊区分别占了46.5%、47.3%；从公办（或民办）中小学在校生的分布看，2005年、2006年近郊区占的比例都是最高，中心城区也占了一定的比例，而远郊区占的比例最低；从农民工子女学校在校生的分布看，2005年、2006年近郊区都占了近五成，远郊区也都超过了四成，而中心城区占的比例极低（见表5-11）。

表5-11　2005—2006年在校外来人口子女在不同类型学校的分布变化

（续表）

注:除了普陀区、杨浦区两个区，中心城区的其他七个区已经不设农民工子女学校；另外，浦东新区、闵行区、宝山区的农民工子女学校不再招收初中阶段学生。

资料来源:《2006年上海外来流动人口子女接受义务教育情况》，上海教育委员会办公室发布的信息，2007年1月13日。

据预测，这种趋势还在加剧。上海义务教育遵循“就近入学”的原则，近郊区义务教育在校生规模的不断扩大，原有的教育资源越来越不能满足新增人口对义务教育的需求，这必将不断加大近郊区义务教育资源的供需矛盾。另外，在部分近郊区，外来人口子女在校生超过了户籍在校生，更是给当地政府为其提供平等接受义务教育的条件带来了困难。

（三）外来人口子女的义务教育仍然存在很多问题，为上海义务教育的整体均衡发展带来挑战

1.政府财政难以承担全部外来人口子女的免费义务教育经费

根据我国义务教育法，适龄儿童义务教育由地方负责，分级管理，也就是适龄儿童接受义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。尽管上海政府不断加大教育投资，并且已经解决了一部分外来人口子女教育经费问题。但是让政府财政全部解决越来越多的外来学龄人口的免费义务教育存在一定难度，尤其是对于外来人口子女比较集聚的近郊区，更是难以承受。

2.公办学校吸纳外来人口子女入学的积极性不高，进一步提高公办学校就读比例难度加大

外来人口子女学习基础参差不齐、流动性大，增加了公办学校教学管理的难度。公办学校招收的外来人口子女越多，本地孩子流失得越多。外来人口子女的整体素质往往比上海本地子女低，如学习基础差、生活和学习不良习惯多等。许多本地孩子的父母不愿意子女与外来人口子女在同一个班级上学，怕给子女带来负面的影响。

外来人口子女在初二或初三选择回原籍就读，造成了公办学校生源的不稳定。除了一部分职业学校招收一定数量的外来人口子女外，上海高中阶段教育还基本上没有对外来人口子女开放。对于进入上海公办初中的外来人口子女，有一部分希望升入高中阶段学习的学生只能在初二以后转回户籍所在地继续读书，以适应和参与当地的中考，还有一部分选择了辍学。从而导致公办初中在初一的时候在校生规模比较大，但到初二的时候在校生开始减少，而到初三的时候在校生则急剧减少，造成公办学校初二、初三生源的不稳定^[6]。

这些因素在一定程度上损伤了上海公办学校吸纳外来人口子女入学的积极性，尤其是一些好的公办学校尽量少招甚至不招外来人口子女入学，这对于进一步提高外来人口子女进入公办学校的比例带来一些难度。另外，尽管近几年农民工子女学校的办学条件不断改善，但总体说来，这些学校的办学条件仍然比较差，教学质量仍然比较低。

三、促进上海人口与义务教育均衡发展的对策建议

针对上海人口和义务教育发展不均衡的问题，我们提出如下对策建议:

（一）加大义务教育投入力度，建立义务教育经费筹措的全市统筹机制

首先，进一步加大市财政转移支付力度，继续对农村、远郊和财政困难地区实行倾斜政策，促进义务教育投入达到基本均衡。考虑到外来流动人口子女由中心城区向郊区逐步外移的流动趋势，部分郊区（县）以全日制公办和民办学校为主使农民工子女接受义务教育遇到很大的困难，市级财政要加大对外来流动人口子女集聚区县的支持力度。同时，加强对薄弱学校的市财政倾斜力度，改善它们的办学条件，提高它们的教学质量；给予这些学校的教师特别津贴，吸引或留住优秀教师。

其次，逐步建立市级统筹为主的义务教育财政投入体制。为了追求教育的公平，促进教育的均衡发展，世界上大多数发达国家义务教育的公共财政经费的投入均由各级政府共同承担的，其中中央或较高层次的地方政府甚至负有更大的投资责任^[7]。义务教育是强制性的国民教育，加大中央政府与省市一级政府对义务教育经费的统筹力度，是我国均衡发展义务教育的必由之路。上海作为全国经济社会最发达的地区，可率先探索加大市一级义务教育经费统筹力度的改革，逐步建立市级统筹为主的义务教育财政投入体制，按照各区县义务教育阶段在校生数量均衡支付义务教育资金，促进义务教育投入达到真正的平衡。

（二）根据义务教育学龄人口的分布变化，合理配置义务教育资源

根据上海义务教育阶段学龄人口规模、分布特点及变化趋势，科学规划义务教育资源，实现义务教育资源富余与紧缺地区的资源共享。根据义务教育阶段常住学龄人口逐渐向郊区，特别是近郊区集聚的趋势，及时调整不同区域学校的设点布局，实现义务教育资源的共享。中心城区的富余学校通过土地置换，可以在近郊区建设新的学校；或者新建一些中小学学校，以满足这些地方不断增长的义务教育学龄人口对义务教育的需求^[8]。

（三）加强郊区农村学校的师资队伍建设，促进义务教育教师资源均衡发展

市和区县教育行政部门要把加强郊区农村师资队伍建设作为均衡义务教育发展的工作重点。加强对郊区农村教师的免费专业培训，提高教师的专业化教学水平；鼓励中心城区学校教师到郊区农村支教，在工资收入、住房补贴、职称晋升、培训机会、升学以及延长退休年龄方面都优先考虑；提高郊区农村教师待遇，使其工资收入水平较市区教师有更快的增长，留住当地的教师，并吸引更多的优秀应届大学毕业生到郊区农村任教；逐步建立公办中小学教师定期合理流动制度，教师作为公务员，其工资待遇不因为掉换学校而改变。

加强优质义务教育资源的辐射功能。推广杭州市“名校集团化战略”举措，通过鼓励中心城区“重点初中”或名校到郊区办分校或者与郊区学校结对，扩大优质教育资源的共享，使优质教育资源最大化，从而达到优质教育的均衡化、普及化、大众化，为“择校”热降温。

（四）逐步实现外来人口子女义务教育的同城待遇

首先，要调动公办学校吸收外来人口子女入学的积极性，进一步提高公办学校接纳外来人口子女比例。对接受外来人口入学比较多的公办学校在财政投入上要有所倾斜，通过校舍扩建、增加教室和班级等，提高公办学校接受外来流动人口子女的能力。其次，加大对农民工子女学校的管理和扶持力度，逐步提高学校办学质量。可以推广上海浦东新区的经验，通过政府购买服务的方式，委托教育中介机构管理农民工子女学校。再次，加强对农民工子女学校的师资培训，提高农民工子女学校的师资水平。又次，促进公办中小学校与农民工子女学校“结对”活动。鼓励公办学校选派管理人员帮助农民工子女学校进行管理，选派优秀教师指导教学活动，并且可以与农民工子女学校共享一些体育、音乐等教学设施。此外，探索建立鼓励企事业单位捐资或者投资办学的财税制度，鼓励企事业单位与农民工子女学校合作办学。