人口发展与学前教育

第一节　人口发展与学前教育

发展学前教育，可以促进儿童的脑发育和社会交往能力的发展，为今后的学校教育做好准备，同时也可以使家庭和社会受益。学前教育作为上海基础教育的一个有机组成部分和起始阶段，始终在全国处于领先地位。近年来，由于社会经济发展、人口规模和人口年龄结构的变化，人们对于学前教育的需求从数量到质量都有所变化。在未来的若干年内，影响这一需求的因素更多，经济发展速度的变化、人们对学前教育模式的偏好、人口生育规模的变动、外来人口的流入与留居，都将对其发生作用。

一、2000—2008年上海接受学前教育的幼儿数量变化大

上海作为我国经济发展水平最高的地区之一，学前教育长期以来都处于领先地位。2000年以前就基本实现了学龄前三年教育的普及，户籍人口中3—5岁学龄前儿童入园率已经达到99%以上。而在发展学前教育事业的过程中，始终坚持了政府主导的原则。不少区县都将学前教育事业与初等教育、中等教育以及职业教育同步规划，共同推进。从根本上把学前教育当成政府的主要责任，并按照国民教育的要求来组织实施。截至2008年底，上海共有1 058所幼儿园，在园幼儿数为32.88万人，专职教师2.17万人，其中，民办机构299所，民办在园幼儿数6.38万人，民办机构的专职教师0.51万人。从2000年以来的发展来看，上海幼儿园数量大幅减少，在园幼儿数量却明显增加，幼儿园平均规模有所扩大，师生比有所下降。（表5-1、表5-2）

表5-1　2000—2008年上海学前教育总体情况

数据来源:上海统计局主编，《上海统计年鉴（2000）》《上海统计年鉴（2009）》，中国统计出版社2000年、2008年版。

表5-1数据表明，2000年以来上海学前教育机构中民办比例有明显上升，其中民办机构的比例从2000年的5.69%上升到2008年的28.26%，民办机构的在园幼儿数从2000年的7.34%上升到2008年的19.40%，而民办机构专职教师的比例从2000年的7.33%上升到2008年的23.50%。8年间，这三个比例分别上升了22.57、12.07和16.17个百分点。从绝对数上来看，与2000年相比，民办幼儿园的数量增长了225.00%，年均增长15.87%；在园幼儿数增长了260.45%，年均增长17.38%；专职教师数增长了363.64%，年均增长21.14%。也就是说，在民办机构中就职的专职教师数量增长快于在园幼儿数增长，也快于机构数量的增长。

表5-2　2000—2008年上海公办、民办幼儿机构情况比较

数据来源:根据表5-1相关数据计算得到。

自2000年以来，上海教育资源在全市范围内进行了规范、整合和再分布，在这一过程中，幼儿园数量有了大幅减少，8年间从1 616所减少到1 058所，下降幅度达到34.53%（如果与1987年相比，则幼儿园数量下降了81.83%）；与此同时，在园幼儿规模却从2000年的24.12万人上升到2008年的32.88万人，上升幅度达到36.32%，这主要与2000年以来上海出生人口数的逐渐增长有关。由此，上海幼儿园的平均规模从2000年的149人/所，扩大为2008年的311人/所，而师生比则从2000年的1∶16下降到2004年的1∶17，随后上升到2008年的1∶15。

如果将全部机构分成公办和民办两部分来看，则会发现有比较明显的差异，其中，公办幼儿园的变化更为明显。相对于公办幼儿机构，民办机构的平均规模比较小，而师资也相对充裕。2000—2008年间，民办幼儿园的平均规模经历了一个先降后升的过程，从2000年时的192人/所下降到2004年的144人/所，然后逐步回升到2008年的213人/所，即便如此，现在民办幼儿机构的规模也只有公办机构的60%。而同时期，民办幼儿机构的师资队伍发展较快，专职教师数量增长显著，这就使其师生比呈现出持续的下降趋势，从2000年的1∶16下降到2008年的1∶13。

从公办和民办幼儿机构的规模和师生比来看，民办幼儿机构具有师资充裕、小班化的优势，而公办幼儿机构由于收费低廉而更能适应普通百姓的需求。

学前教育的师资改善明显，园长与专职教师中专及以上学历的比例都已经超过85%，专职教师学历达标率已经达到99.9%。目前，上海在学前教育方面，政府、社会、家庭多方投入的筹资渠道已经形成，其中学前教育投入、政府投入和家庭投入比例较高，而政府在学前教育的投入近两年的增幅明显。

由于学前教育不属于义务教育，因此教育投入中家庭的负担比重较义务教育阶段高。但从统计数据来看，政府投入仍占据主导地位。每年上海财政和教育部门都要在年度财政经费中拨出4亿元左右，用于推动幼儿园的标准化建设，逐步改善办园条件、提高财政生均经费。2008年，上海幼儿园生均支出为12 206.83元，其中，政府财政拨款生均投入为9 209.03元，所占比例为75.44%。与2003年相比，幼儿园生均支出增长77.28%，政府财政拨款生均投入增长112.8%，财政拨款生均经费占实际生均经费的比例上升12.59个百分点。（见表5-3）

表5-3　2003—2008年上海幼儿园生均实际支出与生均财政性拨款

资料来源:《上海教育年鉴》（2005—2009），上海教育委员会主编，中国统计出版社出版。

＊注:生均经费是平均每一在校学生实际支出的教育经费，包括生均人员经费和生均公用经费。

除了直接投入外，上海政府通过幼儿父母单位向父母提供幼儿管理费资助，一般情况下，年龄段儿童入托或入园管理费的收费标准中，父母单位各报销50元。残障儿童的父母单位各报销70元。

二、现阶段幼教资源不足，且与生源分布不一致

总体来看，由于前些年出生人口下降带来的幼教机构萎缩，造成现阶段幼教资源不足，且与生源分布不一致，区域之间的差异显著，优质资源尤其如此。

表5-4　2008年在园幼儿与幼儿园的区域分布情况

资料来源:上海教育委员会主编，《上海教育年鉴》（2009），中国统计出版社2009年版。

由于20世纪90年代末上海经历了一个出生低谷期，所以在教育资源再分配过程中学前机构有很大程度上的萎缩，特别是公办幼儿园数量下降超过50%。虽然，这两年民办幼儿园的数量有很大增长，但总的幼儿园机构数量明显下降是不争的事实。而2004年以来，上海又逐渐进入了出生高峰期，一增一减造成现阶段的幼教资源总量不足情况日益突显。

不仅如此，幼儿园的分布与幼儿分布出现了较大的差距，幼教资源的区域差异比较明显。表5-4的数据表明，中心城区的教育资源明显比郊区丰富，而生源则比郊区少。9个中心城区的幼儿园数量占全市幼儿园数量的40.08%，而在园幼儿数占全市的比例为31.38%；4个近郊区（含浦东新区）的幼儿园数量、在园幼儿数分别占全市的39.51%和42.23%；6个远郊区（含崇明县）分别占全市的20.42%和26.39%^[1]。从幼儿园的平均规模来看，中心城区幼儿园的平均规模为243人，比全市平均的311人低21.86%；近郊区幼儿园的平均规模为332人，比全市平均高6.75%；而远郊区幼儿园的平均规模为402人，比全市平均高29.26%，其中幼儿园生均规模最高的奉贤区甚至是全市平均规模的1.83倍。优质幼教资源主要是示范性幼儿园，在中心城区的集中度更为明显。2008年上海共有示范性幼儿园40所，其中中心城区有24所，近郊区9所，远郊区7所，占全市优质幼儿教育资源的比例分别为60.00%、22.50%和17.50%。

可喜的是，随着学前教育三年计划的顺利实施，学前教育资源区域分布不均的情况有所好转。至2008年11月底，郊区新增50所幼儿园的建设目标已全面完成，其中，公建配套项目占75%。新增项目总计增加近600个班级，可新吸收1.8万余名儿童入园。启动于2006年9月的“学前教育三年行动计划”幼儿园建设规划项目数379个，至2008年已完成275个，占全部项目总数的72.56%，其中，公建配套项目计划数178个，至2008年已完成125个，占规划公建配套数的70.22%。2008年市教委安排资金5亿元用于支持“学前教育三年行动计划”，其中，在教育费附加市财政按生均分配部分中安排3亿元，市教委集中使用部分安排2亿元。重点向远郊及财力相对薄弱的区县倾斜。

与幼教机构集中在中心城区的情况相一致，上海幼教师资的总体分布也存在中心区域充裕而郊区紧张的局面。但与机构的分布不同的是，专职教师在中心城区的集中度这两年有略微下降，2008年为32.56%，而近郊区的专职教师比例超过其机构数和在园幼儿数占全市的比例，达到43.71%，远郊区则与机构比例基本没有差别，为23.73%。

从各区县高级教师和中级教师的比例上看，也会发现中心城区的师资相对郊区更好一些。到2008年，中心城区中高级教师占专职教师的比例大多在1%左右，只有普陀和闸北在0.2%—0.3%之间，而郊区中除了崇明和宝山水平超过1%、原南汇在0.4%以外，其他各区均在0.2%以下。与2007年相比，高级教师在中心城区的集中度有比较明显的上升，从2007年的26名上升到了2008年的46名，占全部高级教师的比重从2007年的31.3%上升到43.0%。中级教师的情况也是如此，中心城区幼儿机构的中级教师比例普遍高于郊区幼儿机构，前者比例在50%以上，而后者只有三分之一左右。

三、未来10年幼儿数量增加对学前教育的需求将有大幅度增长

2000年以来上海逐渐进入了又一个人口出生高峰，每年户籍出生人口从2000年的6.95万人上升到了2007年的10.08万人。在未来的若干年里，出生人数还会有进一步的上升，因此必须根据未来户籍人口的适龄人口数对幼教资源的需求量进行预测。

（一）幼儿园的数量需求预测

假设流动人口适龄儿童入园率保持在2003年的水平不变^[2]，幼儿园的平均规模保持在2007年的水平不变，则到2020年至少需要1 424所幼儿园。

根据出生人口中方案的预测，2010年、2015年和2020年上海户籍人口中4—6岁的人口大致有24.23万人、32.47万人和31.54万人，同时期流动人口中的适龄儿童有25.90万人、28.17万人和29.70万人（见表5-5）。由于各种原因，流动人口中的适龄儿童不太可能全部入园，假设他们的入园率按照2003年的水平（70%）保持不变，则这三个年份需要入园的适龄儿童分别有42.36万人、52.19万人和52.33万人。如果那时的幼儿园平均规模保持2007年的平均规模不变，则这三年的幼儿园数量分别应当是1 431所、1 763所和1 768所。

同理，在两个假设条件不变的情况下，根据高方案预测计算出的幼儿园数量应当是1 460所、1 925所和2 072所，而低方案的应当是1 424所、1 670所和1 642所。这就意味着，到2020年幼儿园数量要比现在增加55.20%到95.84%。假如，流动人口中适龄儿童的入园率逐步提高到80%，而幼儿园的平均规模降低到250人/所，则幼儿园的数量要增加83.84%到144.99%。

表5-5　2010—2020年上海户籍与非户籍人口中

3—5岁组人口规模预测^[3]　　（单位:万人）

资料来源:本文使用的预测数据除有特别说明外，均为本文作者的预测结果。

（二）幼儿园需要的专职教师数量需求预测

假设未来十多年师生比保持2007年的水平不变，则到2020年全市幼儿园专职教师的数量将至少需达到2.85万人。

2007年上海全市幼儿园的师生比是1∶16，假设这个比值一直保持下去，且流动人口适龄儿童的入园率保持70%不变、幼儿园规模保持296人/所不变，则根据人口发展中方案，到2010年全市需要专职幼儿教师2.65万人，2015年需要3.26万人，2020年需要3.27万人；根据高方案，到2010年需要专职幼儿教师2.70万人，2015年需要3.56万人，2020年需要3.83万人；根据低方案，2010年、2015年和2020年分别需要2.64万人、3.09万人和3.04万人。（见图5-1）

图5-1　根据三个方案得到的专职幼儿教师的需求情况图示

（三）幼儿园的区域分布预测

假设到2020年能够实现教育资源在区域间的均匀分布，则各区域幼儿园数量占全市的比重将与教师数量和在园幼儿数量占全市的比重一致，则我们可以根据幼儿的区域分布变化推测出幼儿园的区域分布。

从2000年以来上海的常住人口呈现出外迁的趋势，中心城区人口持续下降，而近郊区和远郊区有不同程度的上升。在“十一五”规划中，中心人口的密度将进一步降低，因此，人口将继续外迁。我们假设2010年时，中心城区、近郊区和远郊区的适龄儿童比为30∶42∶28，到2015年的比为28∶43∶29，而2020年的比为25∶44∶31，其他假设条件不变，则2010年、2015年和2020年时按照中方案的人口发展情况，各区域的幼教资源分布如表5-6所示。

表5-6　根据人口中方案得到的2010—2020年幼教资源的区域分布

（续表）

（四）对学前教育的财政投入量预测

为了实现学前教育财政投入的均衡化，我们认为教育经费的投入应当由市财政承担，且要根据现有各区县之间的差距，加大对郊区的投入力度。假设2006年不同投入水平的区县有不同的年均增长率，其中2006年财政人均投入超过1.5万元的年均增长率为0.25%，1.0万元—1.5万元的年均增长率为1%，0.75万元—1.0万元的年均增长率为3%，0.5万元—0.75万元的年均增长率为5%，0.5万元以下的年均增长率为7%。通过测算得到这些主要年份的财政人均投入经费，再根据人口发展的中方案，我们认为2010年上海财政投入将为33.83亿元，2015年达到51.58亿元，而2020年则达到62.45亿元。

四、适应幼儿人数变化趋势，改革投入体制，加大幼教投入

（一）改革学前教育的财政投入方式，由市财政统一划拨，增加对人口导入区学前教育资源的投入

学前教育的区县统筹模式是造成财政投入差异显著的重要原因，因此，在实现学前教育资源的均衡化配置过程中改革教育体系的财政收支模式是前提条件。将统筹层次上移到市级，对于当前投入已经很高的区控制增幅，对当前投入水平较低的区加大投入，逐步缩小区域之间的差距。

（二）鼓励经济发展水平较快的中心城区发展高水平的民办幼教机构，满足高端人群需要，对于郊区的幼儿机构则需加大政府投入的比例

对于经济水平发展较快，居民收入层次较高的区域，鼓励外资、民营资本的进入，特别是外资的优秀幼教机构，采取独资、合资等形式让他们提供高水平、开放式、国际化的幼儿教育。同时，将在中心城区节约下来的资金更多地投入郊区，特别是低收入人群聚居的地区，在这些地区兴办达到平均水平的公办低收费幼儿园，以满足这部分人群的需要。