城市人口与可持续发展

城市人口与可持续发展

可持续发展是经济、社会发展与人口、资源、环境互相协调的、兼顾当代人和子孙后代利益的能够不断持续下去的发展道路。人口是决定可持续发展的首要因素，是实现可持续发展的关键。人口的数量规模、增长速度、结构特点、素质状况等，都直接制约着社会经济发展的规模、速度、途径、方式和效果，严重影响着人口与资源和环境的协调。所以，研究人口与可持续发展的相互关系和应该采取的对策，是可持续发展战略研究的基本问题，包括城市人口与可持续发展的相互关系。本文主要结合武汉市的实际，探讨大城市的人口与可持续发展的相互关系问题，也就是研究在一个大城市的范围内，可持续发展对城市人口的数量规模、增长速度、素质、结构和流动有什么要求，城市人口的上述各种状况又如何适应城市经济、社会可持续发展的要求。由于城市人口与可持续发展的相互关系是一个新的难度很大的课题，本文只是做了些初步的研究。

一、城市人口规模与可持续发展

城市要存在和发展，必须具有一定的人口规模。城市人口是城市功能的载体，它不仅为城市经济的发展提供本地市场，为一些行业的产生提供人力资源，而且人口的聚集在一定限度内能够产生集聚效益和规模效益，使城市公共设施建设的投资效益比人口密度低的农村地区高得多。正是在城市规模效益规律的作用下，农村人口向城市的聚集成为各国经济发展过程的必然趋势。但城市的人口规模也不能无限制地扩大，城市人口规模一旦突破一定的限度，过多过密的城市人口会直接提高公共设施的拥挤度，超过城市环境的承载力，影响人们的生活质量，甚至可能形成“城市病”，抵消城市人口聚集带来的经济效益。因此，人们一直在寻找一个最优的城市人口规模。最早研究城市人口规模问题的是古希腊的柏拉图，他认为城市人口规模应以不超过城市中心广场的容量为限，在古希腊城邦时代，这一数目大约是5040人。实际上，随着经济发展和交通运输工具的进步，能够产生聚集效应的城市人口规模也在不断扩大，理想中的最优人口规模也随之越来越大。目前在理论上对城市最优人口规模还没有形成统一的认识。不过，我们认为，不同功能、级别、规模的城市最佳人口规模也是不同的。只要符合城市可持续发展的要求，就可以认为城市人口的规模是合理的。具体判断标准有四个:(1)人口规模是否能提供城市经济功能正常发挥所需要的劳动力和市场容量;(2)人口规模是否与可提供的基础设施相适应;(3)人口规模是否与城市环境的承载力相适应;(4)人口规模是否与可提供的就业机会相适应。具体判断指标主要有人均GDP、人均居住面积、人均公共绿地面积、人均铺设道路面积、每万人口医生数、就业率等等。这里我们主要用这些标准和指标对武汉市的人口进行分析。

1998年底，武汉市有户籍人口731.79万人，其中城区人口376.01万人，非农业人口428.43万人，除户籍人口外，另有流动人口约137万人。全市平均人口密度为864人/平方公里，其中城区人口密度为4374人/平方公里。如加上流动人口，城区人口密度可达5960人/平方公里。以城市总人口规模计，武汉市在全国特大城市中居第七位，以城区人口规模计则居第四位。武汉市庞大的人口规模为城市各行业的发展提供了广阔的市场。从劳动人口看，武汉市劳动年龄人口(15～69岁)占人口总数的70.21%，流动人口中劳动年龄人口比重达74.66%，这样，全市劳动年龄人口有616.06万之多。武汉市劳动力不仅数量多，而且价格较低。据统计资料显示，1997年武汉市职工年均工资为6406元，城镇居民人均可支配收入在全国19个副省级以上城市中排第14位。这表明武汉市有充足而廉价的劳动力供给，但同时也反映出武汉市经济发展水平不高。

在现有的人口规模下，武汉市的城镇基础设施显得不足，尤其以城区为甚。据统计，武汉市目前的城区居民生活用地指标为人均16.7平方米，低于中国百万人口以上大城市的人均24～35平方米的定额水平。如以城区居民生活人均用地24平方米计算，武汉市城区人口应保持在261.64万人的范围内，而目前城区有户籍人口376.01万人，流动人口116万人，人口规模远远超出按居民生活用地计算的人口容量。武汉市城区居民住房紧张，人均居住面积只有7.8平方米，其中13.29%的居民的居住面积在6平方米之下。武汉市城市道路等基础设施也处于短缺状态，1997年，全市道路面积1442万平方米，人均4平方米，与我国规定的参考指标(近期人均6～10平方米，远期人均11～14平方米)有较大差距，因此城区道路往往发生阻塞现象。

在现有的人口规模和环境技术条件下，武汉市的垃圾、污水处理率低(城区污水处理率仅为0.6%)，空气中氮氧化物含量高，城市空气长期处于Ⅱ级。近年来市区水面缩小，湖水污染严重，汉江水体多次发生赤潮。环境状况不容乐观，环境与人口规模极不适应。

从城市经济发展所能提供的就业岗位角度看，1997年底，武汉市失业人口达28.9万人，占劳动适龄人口的5.6%，高于失业率为3.1%的全国平均水平。

从以上的分析可以看出，武汉市城区人口过密，城镇基础设施不足，环境污染处理能力较差，就业岗位短缺，距实现可持续发展的目标还有较大的差距。目前，基本实现可持续发展的大城市与武汉市比较，前者人均GDP约1万美元，武汉市是1000多美元;前者人均居住面积是15平方米，武汉市是7平方米;前者人均公共绿地是25平方米左右，武汉市只有约5平方米;前者人均铺设道路是40平方米，武汉市仅4平方米;前者每万人口医生数是40人以上，武汉市约35人。这些情况说明武汉市人口规模与可持续发展不相适应。

二、城市人口增长与可持续发展

城市人口的增长有两个来源:一是自然增长，二是机械增长。要实现可持续发展，人口增长数量必须与城市人口规模的合理化相适应，人口增长速度必须与城市经济增长的速度、基础设施的发展速度和城市经济吸收就业的能力相适应。一般来说，由于计划生育政策和富者少生、穷者多生倾向的作用，城市人口的生育率较低，自然增长缓慢，机械增长在城市人口增长中起主要作用。基本实现可持续发展的大城市的人口增长率，一般应小于0.5%。

从武汉市人口增长情况来看，1949～1998年，武汉市总户数净增140.51万户，增长216.44%，年均增长率为2.33%，人口净增455.32万人，增长率为164.69%，年均增长率为1.97%，户均人口由4.26人下降到3.56人(参见表1)。武汉市市区人口的增长主要有三个来源:一是自然增长，共计146.28万人，占增长总数的46.15%;二是机械增长，共计122.89万人，占增长总数的38.77%;三是区划变动增长，共计47.79万人，占增长总数的15.08%。

表1　武汉市人口、户数变动情况

从统计资料可以看出，武汉市的人口自然增长率在城区和郊区有很大的区别，郊区人口出生率维持在26.91‰的高水平上，育龄妇女生育三胎以上率也占到育龄妇女的1/4强(参见表2)，可见郊区人口的控制工作仍有很大的余地。与此相应的城区人口自然增长率已降至较低水平，城区人口的控制主要是人口机械增长的控制问题。

1975年之前，武汉市人口自然增长率较高，人口变化受经济计划、区划变动的影响，起伏波动大。1975年之后，人口开始平稳增长，1975～1998年间，全市净增人口160.15万人。其中自然增长43.77万人，占27.33%，机械增长98.11万人，占61.26%，因区划变动增长18.27万人，占11.41%，机械增长逐渐在人口增长中占主要地位。在机械增长中，城区和郊区的状况是不同的。据统计，近年来在全市人口机械增长中，城区所占比例不断上升，1991年为99%，1996年为113%，郊区人口机械增长变为负值。这表明武汉市人口机械增长主要集中在城区，而且城郊人口还在不断向城区集中。这种增长方式加大了原已拥挤的城区的人口压力。

表2　武汉市人口自然增长情况

武汉市对人口管理实行的是迁入指标控制方式，对迁入人口从受教育水平(要求大专以上)、经济实力(要求在城区购买商品住宅30万元以上或建筑面积120平方米以上)、社会关系(分居的亲属等条件)等方面进行控制，而对人口迁出则是开放的。人口迁移可分为经济型和非经济型，如果说武汉市的人口迁入是两种类型兼有的话，人口迁出则主要是经济型的。这种迁移人口遵循经济规律，向预期收入高的地区迁出。随着人口文化素质的提高，其进行经济型迁移的能力也提高。因此在武汉市的迁出人口中，有相当多的高素质人才。由于工资待遇、住房条件、职称晋升等原因，武汉市高素质人口迁出现象较严重，据估计每年有4000人以上的人才流出。据统计年鉴提供的数字，1991～1997年，在县级以上研究与开发机构中，专业技术干部净减少2392人。另据对武汉大学、华中理工大学等6所大学51名博士生导师的专题调查显示，他们在1990～1998年间共培养博士712名，硕士921名，有70%已离开湖北省。可见，武汉市对人才的吸引力不大，伴随人口迁移出现了智力外流，这是对城市发展潜力的极大损害。

三、城市人口素质与可持续发展

人口素质是人本身具有的认识、改造世界的条件和能力，主要包括人口的文化素质、身体素质、思想素质三个方面。人口素质的一些内容是社会可持续发展的目标体系的组成部分(如人均寿命、识字率、人口平均受教育程度等)，同时，人口素质的高低也对可持续发展其他目标的实现有重要的影响。

1.身体素质

人口的身体素质反映人的生物属性，主要是指人的发育是否健全、大脑是否完好、体质强弱、健康状况、耐力强弱、动作敏捷程度等。常用指标是婴儿死亡率、平均预期寿命。人口是劳动力的源泉，人口身体素质本身就是一种生产力，它的好坏关系到劳动力质量的好坏，从而直接影响社会经济的发展。人的身体素质不断提高，既是可持续发展的必要条件，又是其必然趋势。随着人们生活水平的提高和卫生条件的改善，武汉市人口预期寿命有了很大提高，1949年为46.07岁(其中男44.05岁，女48.05岁)，1998年上升到74.99岁(其中男72.72岁，女77.35岁)，上升了28.92岁。可见，武汉市人口的身体素质状况正在不断改善。

2.文化素质

人口的文化素质是指一个人口群体的文化知识、科学技术水平、生产经验和劳动技能等。常用指标有识字率、人口文化水平构成、每万人科技人员数等。人口文化素质与城市可持续发展关系密切，人口的高文化素质是实现可持续发展的重要条件。知识就是生产力，马克思认为，生产力“是物化的知识力量”，它的发展表明“一般社会知识，已经在多么大的程度上变成了直接的生产力，从而社会生活过程的条件本身在多么大的程度上受到一般智力的控制并按照这种智力得到改造”。高文化素质的人口包括可开发研制新产品新技术的科技人员、可制造和运用先进生产设备和生产方法的技术人员、优秀的经营管理人员，他们能够极大地推动社会生产力的迅速发展。基本实现可持续发展的大城市每万人口的科技人员数一般是高于1000人，武汉市仅为600人左右。武汉市在“九五”计划中提出“科教立市”，计划在2000年将科技进步对经济增长的贡献率提高到55%左右。要达到这一目标，就特别要注重提高人口的文化素质。

从几次人口普查纵向比较的结果来看，武汉市人口的文化素质已有了较大提高。以文盲率和高中以上文化程度的人口比重为例，1998年比1949年分别下降和上升了38.68和21.41个百分点(参见表3)。虽然全市人口整体文化素质有所上升，但武汉市农业人口和流动人口的文化素质明显偏低。据第四次人口普查资料显示，1990年武汉市农业人口占总人口的41.62%，在农业人口中，文盲、半文盲率为21.6%，高于全市平均值7.44个百分点，高中以上文化程度的人口比重为5.4%，低于全市平均水平20.20个百分点。流动人口中文盲、半文盲率为20.84%，高于全市平均值6.68个百分点，高中以上文化程度的人口比重为10.62%，低于全市平均水平14.98个百分点。因此，提高农业人口和流动人口的文化素质是提高武汉市人口文化素质的重点。

武汉市有高等院校33所，在全国特大城市中位居第四，另外有中等专业学校145所，技工学校64所，普通中学493所，小学1764所，教育体系还是比较完备的。但武汉市的人口素质与其他特大城市比较起来，却不占优势。如武汉具有大学本科学历的人口不足4%，初中及初中以下文化程度的人口占6岁及6岁以上人口总数的74.67%，而北京的相应指标为18.3%和48.9%，上海为13%和58.7%，天津为6.7%和71%，武汉市的人口文化素质明显较差。这主要是因为武汉经济发展水平不高，缺乏吸引人才的工作条件和生活条件。

表3　武汉市人口受教育程度变化情况

3.思想素质

可持续发展要求实现人的全面发展，包括人的思想道德素质的提高。人口的思想素质是指人的思想意识状态而言的，其中包括人生观、道德观、思想品质和传统习惯、纪律和法制观念等。常用指标有刑事发案数、青少年犯罪率、吸毒者人数及其占总人口的比重、模范遵守公共秩序者占总人口的比重等。1990～1995年，武汉市的刑事发案数趋于下降，但其中重大、特大案件数量呈上升趋势，1990年，刑事案件中的特大案件比重为0.98%，1995年上升至5.79%。

武汉市部分人口的环境卫生意识和文明意识不强，使得城市环境卫生难以保持，“脏、乱、差”的现象长期不能根本改变，少数人语言不干净、行为不文明，影响了发展中的社会环境。

四、城市人口结构与可持续发展

从不同的角度对人口进行观察分析可以得出不同的人口结构，城市的社会经济发展决定城市的人口结构，但人口结构又对城市发展有反作用。对城市发展影响较大的人口结构主要有年龄结构、性别结构、劳动力资源结构、人口分布等。

1.年龄结构

年龄结构影响城市人口的自然增长率和社会负担状况，是可持续发展的重要影响因素。由于人口死亡率下降和预期寿命的延长，武汉市人口年龄构成正趋向老龄化。14岁及以下人口所占比重逐年下降，60岁及以上人口所占比重逐年上升，老化指数不断上升，人口总体趋向老龄化。1949年14岁及以下人口占31.38%，60岁及以上人口占4.53%，老化指数为14.44;1998年14岁及以下人口占18.56%，60岁及以上人口占11.23%，老化指数为60.51;50年间老化指数上升了46.07。此外，1998年65岁及以上人口占老龄人口的65.98%，也呈上升趋势，表明老龄人口的老龄化趋势也在形成。

老龄化将使人口的自然增长率进一步下降，有利于人口控制目标的实现，但老龄化也加重社会负担，据一个城区的统计和预测，老龄人口的供养比(劳动人口与需供养的老人的比例)的变化是: 1990年为6.6，1995年为4.5，2000年为2.8，2010年为1.9，2030年为0.9。人口老龄化和老年人口的老龄化将使养老保障、老年医疗、卫生保健等问题突出。

2.性别结构

性别结构是指人口中男女性别的比例构成。性别结构是否合理，关系到人口再生产的协调和社会稳定的维持。可持续发展要求合理的人口性别结构。武汉市的男女人口性别比多年来维持在106∶100左右，是比较平衡的。

3.劳动力资源结构

劳动力资源结构影响城市产业是否能获得足够和充足的劳动力，是城市产业升级、结构调整的基础。劳动力资源结构必须适应可持续发展的要求。可持续发展不是靠耗竭自然资源、牺牲环境的发展，而是主要靠科技进步、智力资源的发展。因此，劳动力资源结构必须以脑力型劳动力为主。第三次和第四次人口普查之间，武汉市人口就业结构向第三次产业转移较快，8年间第三产业就业比重增长了7.12个百分点，年均增长速度为3.46%。在业人口中脑力劳动者所占比重也有较大上升，以市区为例，第三次人口普查时，脑力劳动者比重为17.77%，体力劳动者比重为71.49%，脑体复合型劳动者比重为10.74%;第四次人口普查时，这些指标分别改变为19.54%、66.91%和13.55%。武汉市的劳动力结构有了较大改变，但简单体力劳动者比重仍较大，技术型工人(脑体复合型)和脑力型劳动力比重过小。

4.人口分布

可持续发展不仅要求人口总量必须与环境的总承载力相适应，而且要求人口的分布与不同地区的不同承载力相适应，不能过分集中于某个特定的区域。城市的可持续发展也要求城市总人口必须在各区合理分布，必须与不同城区的环境和基础设施的状况相适应，不能过于集中在城市中心区。从人口分布情况来看，武汉市的人口分布是很不均衡的，城区与城郊之间人口密度差异较大。从人口数量上看，1998年武汉市城区人口376.01万人，占总人口的51.38%，市郊(原四县)人口335.78万人，占总人口的48.62%。从密度上看，全市人口密度为864人，城区密度远高过平均数，为4374人，加上流动人口达到5960人。城区内部人口分布差异性也很大，在13个区中以江汉区人口密度最高，为12687人，江夏区人口密度最低，为316人，相差40倍。这种高度集中的人口分布模式给城区基础设施、城区环境造成巨大的压力。

五、城市流动人口与可持续发展

人口流动是人力资源合理配置的必要条件，是市场经济发展的客观要求;农村人口流动也是工业化和城市化的必然趋势，中国作为发展中的大国，要把典型的二元经济转变为一元化的现代经济，农村人口必然要向城市流动。适当、合理、有序的人口流动有益于城市的可持续发展，但农村人口过多、过快、过猛地流入大城市，则不利于城市的可持续发展。流动人口是指不改变户口所在地的短期人口地域流动。据统计，武汉市城区有流动人口137万，其中滞留性流动人口104万，过往性流动人口33万。武汉市的流动人口具有以下几个特点:

(1)流动人口数量加速增长，增长过快。1985～1995年间，增长了近3倍，其中1990～1995年间增长了近2倍。1990年城区户籍人口与流动人口之比为4.53∶1，1995年为3∶1。

(2)流动人口家庭化趋势明显，消费型人口增加快。据某课题组抽样结果，流动人口中有家带小孩的占71.35%，单独个人占28.65%，0～14岁的被抚养人口占流动人口总数的21.89%，比1990年的0～14岁人口比重高了17个多百分点，消费型人口占流动人口的39.93%。流动人口家庭化和消费人口比重增加会给城市带来如计划生育管理、小孩入托、上学等问题，加重城市负担。

(3)流动人口生育水平偏高。流动人口中育龄妇女占妇女总数的3/4以上，一般生育率比城区户籍人口中育龄妇女高一倍多，多胎率比城区户籍人口高16.5个百分点。

(4)流动人口的来源主要集中在本省。由本省流入的人口占流动人口的80%。这说明武汉市对流动人口的吸引范围不大。

流动人口对流入地城市的发展有积极的一面，也有消极的一面。积极的一面表现在:流动人口为城市的经济建设做出了很大贡献。首先，流动人口充实了城市劳动力市场，更好地满足了城市对劳动力的需求。如在武汉的建筑队伍中，外来施工企业达600多个，职工人数达30多万。环卫职工中流动人口占84%，纺织行业流动人口合同工有1万多人。其次，流动人口活跃了市场经济，增加了财政收入。全市集贸和个体工商户上缴利税中，流动人口所缴利税占50%左右，仅汉正街小商品市场的税收就高达2000多万元。再次，流动人口增加了武汉市的消费需求，这些人口的吃、穿、用、住、行每年可为武汉市增加数十亿元的营业额。消极的一面表现在:首先，流动人口的计划生育问题较大，1995年多胎率为16.7%，1999年为29.2%。其次，流动人口增加了治安案件，全市的刑事犯罪案件中，流动人口作案的占很大的比重，已收容的盲流人口中，80%的人有违法犯罪行为。再次，流动人口增加了城市基础设施的拥挤程度和物资供应负担，流动人口消费的水、电、粮、煤，相当于城区人口消费的35.65%。最后，流动人口影响了城市环境卫生。不少流动人口对城市环境没有认同感，行为的投机性强，不讲卫生，乱吐乱倒，随意摆摊设点，占道经营，破坏了城区环境卫生。

六、武汉市实施可持续发展战略的人口对策

前面的分析表明，武汉市目前的人口现状在许多方面还不适应可持续发展的要求，为了使人口的规模、增长、素质、结构、分布更为合理，真正实现可持续发展，应采取以下与人口有关的对策:

1.加强农业人口和流动人口的计划生育工作，控制人口增长，使人口规模及其增长与经济发展的要求保持一致

这里没有提出武汉市人口的适度规模的绝对数量，因为城市人口的适度规模是一个相对概念，是随城市的发展而变化的。按城市现有基础设施、环境承载能力和就业岗位计算出的适度人口只有静态意义，不能指导经济发展中的城市人口变动。但是就武汉市目前的人口状况看，郊区农业人口和流动人口的高自然增长率是对可持续发展的潜在威胁，因此要加强对这部分人口的计划生育工作。

对于农业人口的计划生育工作，应继续实行“三不变、三为主、三结合”的工作方针，推行党政一把手负责制，协调计生部门和其他部门的关系，多部门互相配合，加强宣传教育，将农民的生产致富、建立文明幸福家庭与计划生育结合起来，推动农民生育观念的转变;应加强计划生育部门的服务功能，充实计生服务站的医疗设备，提高技术人员的专业水平，促进生殖健康和优生优育;在工作方法上，可借鉴安徽宣城地区的经验，实行卡账管理，规范孕检制，将计划外生育的可能消除在孕前。

由于流动人口流动性强、分布面广、居住分散、结构复杂，给计划生育管理工作造成很大困难。要做好流动人口的计生工作，首先必须做好深入细致的宣传教育工作，帮助流动人口提高对计划生育的认识，树立科学、文明、进步的生育观念，增强其遵守计划生育有关规定的自觉性;其次要对流动人口中的育龄妇女提供全方位的计划生育优质服务，尊重她们在计划生育工作中的主体地位;再次要建立多部门配合的管理体系，建立分工协作、齐抓共管的网络化管理体系，将流动人口纳入管理网络。

2.建设卫星城，发展小城镇，分流城区人口压力;对城区按多核心城市模型进行规划，分流中心城区过高密度的人口，达到人口较均衡分布

武汉市人口的分布呈现城区特别是中心城区密集的局面。虽然城区目前的人口密度与其他大城市城区相比并不特别高，但武汉市由于经济发展水平不高，城区基础设施建设落后，不能满足高度密集人口的要求，因此人居矛盾比较尖锐。为解决这一矛盾，一是通过城市规划，在武汉市城区周围建设卫星城和小城镇，为这些地区的居民和企业提供优惠和支持，吸引迁入人口、流动人口甚至一部分城区居民向卫星城和小城镇分流。二是充分发挥级差地租在产业布局方面的作用。过去，我国土地实行无偿划拨，商业、行政、工业、居住等经济活动的个体在选址竞争中，在经济承受能力方面没有差距，因而都可能在市中心得到安排。加上当时我国强调变消费城市为生产城市，造成城市商业中心区的黄金地段散布了不少机关、住宅，甚至工厂。因此，在市场经济条件下，应运用地租在调整产业布局方面的作用，使黄金地段的高地租挤走获利不高的产业，实现产业的地域转换，也使住宅区向商业中心区外扩散，起到疏散中心区人口的作用。

此外，武汉市以江汉区为中心商业区，其他城郊区的次级中心区不发达，吸引力不强，难以分流中心商业区的高密度人口。可在各区规划建立多层次的中心区，改善这些城区居民的购物、娱乐、交通条件，分散中心商业区对人口的吸引力。

3.实行用人体制创新，为人才提供良好的工作和生活条件，吸引人才流入，防止人才外流

武汉市是高校、科研机构集中的城市，1998年普通高等学校毕业生有3383人，每年自身培养的人才不少，但留下的却不多。留下来的也有相当一部分在若干年后外流。据调查，武汉市流出人才的特点是:本科以上学历，两年以上在汉工作经验，年龄在45岁以下，有中高级技术职称。人才外流是对武汉市发展的极大损失，为扭转人才外流的趋势，必须进行用人体制的改革创新，为人才的生活和发展提供宽松环境。对于特殊人才的引进，政府应当制定各种优惠政策，增强武汉市对人才的吸引力。例如，可以通过创办海外留学人员创业园区，在园区内为那些有志回国创业的高素质人才提供特别的优惠政策。这些人在武汉的创业得到发展，不仅能吸引一大批高素质人才，而且武汉市可以通过他们更好地了解世界，了解当今世界最新科技的发展趋势，使武汉的高科技企业得以快速发展，加快产业结构的调整，增强武汉市未来的竞争力。同时，也要逐步提高低素质人员流入的限制条件，对于迁入武汉市的人应设置一定的“门槛”，从整体上改善武汉市劳动力的素质结构。

4.采取有效措施，迎接人口老龄化的冲击

人口老龄化会给社会带来三大冲击波。一是社会负担冲击波，二是婚姻关系冲击波，三是社会参与冲击波。为减轻冲击，必须为人口老龄化做好两项准备。首先是发展养老保险和老年医疗福利事业，扩大养老保险的覆盖面，加强养老基金的管理，保证基金保值增值，改革养老金的给付方案，既使老年人的生活得到保障，又不给社会形成很大负担，不损害经济发展;其次是要处理好老年人口就业和劳动适龄人口就业的矛盾。随着人口身体素质的提高和寿命的延长，许多老年人口在退休后可以继续就业。老年人口的就业可为社会提供熟练劳动力、增加社会财富，但在就业形势紧张时，也可能与劳动适龄人口就业产生矛盾。必要时可通过在养老保险金的给付上设置门槛，降低老龄人口的劳动参与率来解决这一矛盾。

5.完善社会失业保险、居民最低生活保障线、社会救济等制度，扶持城镇贫困人口，提高人口素质

可持续发展是以人为中心的发展，贫困是对人的福利和发展的极大伤害，它不仅造成贫困者的生活困难，而且使人沮丧绝望、伤害他们身体、阻碍他们提高文化素质，并因此伤害了贫困者及其后代改变自身状况的能力，也对城市人口的整体素质产生不利影响。特别是如果一个城市的收入差距过分悬殊，政府缺乏必要的救助措施，就可能导致城市社会秩序的动荡，危及城市的可持续发展，因此必须对城市贫困者进行救助。救助的方式可以有多种，如失业救济、居民最低生活保障线等。需要强调的是对救助的水平和资格应有严格的限制，不能鼓励懒惰，损害了经济效率。

6.加强对流动人口的管理，改善流动人口的居住、生活条件

武汉市的流动人口有80%来自本省，流动人口进城前有71.3%是农民，这表明武汉市的大部分流动人口是本省农村的剩余劳动力，他们是在农村收入减少的推动和城乡收入差距拉大的吸引下，到大城市谋生的。我们认为对这些流动人口的工作主要是在流出地做好农业剩余劳动力的分流。按照托达罗的理论，农村人口向城市流动，是在计算了预期收入之后进行的，预期收入是按农村和城市之间的实际收入差距和一个新移民得到城市工作的可能性来衡量的。在市场的作用下，即使城市存在较严重的失业，只要预期收入为正，农村人口向城市的流动就有了经济上的合理性。除非退回到计划经济的严格管制状态，在市场经济条件下，是不可能在流入地堵住流动人口的。要解决农村人口过多流向大城市的问题，只有在源头上想办法，大力发展农村经济和农村城镇化，将农村剩余劳动力截流在小城镇层次。

与北京、上海、广州、深圳等大城市比较起来，武汉市的流动人口数量最少，占城区常住人口的比例最低，来源于本省的比重也最大，这说明流动人口的多与少是一个相对的概念。只要是在经济发展需要的范围内，流动人口是不多的。武汉市的经济发展水平不高，能提供的就业岗位有限，这样才出现了流动人口过剩的问题。

流动人口也是城市人口的一部分，他们的数量、质量、结构等方面的特性也影响到城市的可持续发展能力，因此应将流动人口问题放到城市统一规划的范围内加以考虑，加强对流动人口的管理工作，改善他们的居住、生活条件。对流动人口的管理，包括生育管理、行为的法制化、规范化管理等内容。如前所述，加强流动人口的生育管理，可通过与人口流出地计划生育部门紧密配合，对流动人口育龄妇女进行跟踪服务，实行目标管理。对行为的管理包括对流动人口乱搭乱建、占道经营、不讲公共卫生以及违法乱纪行为的教育、监督和处罚。通过管理减少流动人口的消极影响，使他们对城市发展的积极作用得到更好的发挥。

武汉市是一个国有大中型企业密集的城市，由于近年来企业效益不好、经济竞争力下降，国有企业下岗职工增多、城市失业率上升。有人认为国有企业职工再就业的一个主要障碍是流动人口占据了城市就业岗位，提出实行“腾笼换鸟”政策，想通过清退农民工来增加城市下岗职工的就业。这种论点和做法是不妥的。首先，流动人口的就业是在城市就业的缝隙中发展起来的。据调查，流动人口从事的主要是建筑、环卫、纺织、化工、经商、家庭服务、修理等行业，这些行业具有“苦、脏、累、险、毒”等性质，而且收入少、社会地位不高，是城市居民不愿从事的工作。长期以来，正是由于流动人口的劳动，才填补了这些行业劳动力的结构性短缺，方便了市民生活，繁荣了市场，满足了经济社会发展的需要，为武汉市带来财税收入的大量增加。其次，在市场经济条件下，企业追求的是收益最大化目标而不是充分就业，在这个目标鼓励下，企业为了降低劳动力成本，选择价格较低的流动人口是理性的，政府对企业的用工不可能实现有效的干预。再次，城市居民并不能填补原流动人口的劳动岗位。如前所述，流动人口就业的岗位收益多较低，即使没有流动人口的存在，因这些岗位的收益低于城市劳动力的理想值，他们也不愿在这些岗位就业。因此，实际上真的腾了笼也换不了鸟，还可能增加企业的成本，降低产品的竞争力，最终不利于城市就业问题的解决。最后，也是最重要的是，流动人口就业有助于形成城市劳动力市场，转变城市职工的就业观念，形成就业的竞争机制，实现人力资源的优化配置。

(原载《人口研究》2000年第24卷，武汉出版社2000年5月出版的《武汉可持续发展之路》全文转载，与侯伟丽合写)