浅析黄岛区推进基层治理法治化的问题及对策

中共黄岛区委党校　周春华

摘　要：党的十八届四中全会提出必须大力“推进基层治理法治化”，这不仅关乎我国改革发展稳定大局，而且事关中国梦的实现。黄岛区在推进基层治理法治化进程中，虽取得了显著成绩，但也存在法治观念不牢固、法规制度不完善、法治队伍不过硬、法治能力不全面等问题。为此，必须从树立法治观念、健全法规体系、打造法治队伍、构建工作机制、坚持依法行政等方面予以解决。

关键词：黄岛区　基层治理法治化　问题　对策

基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动与工作，都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局和全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。本文就黄岛区基层治理法治化存在的问题进行分析，并据此探讨黄岛区如何进一步推进基层治理法治化。

一、黄岛区基层治理法治化存在的突出问题

近年来，黄岛区在推进基层治理法治化方面取得了显著的成效，但与依法治国的目标任务相比，基层治理法治化整体水平还不高，主要表现在以下五个方面。

（一）法治观念不够牢固

由于长期缺乏法治基础，依法行政、依法办事的理念在广大基层干部群众中还没有牢固树立起来，依法保障基层和谐稳定、促进改革发展的意识尚未真正确立。部分基层干部“人治”思维和“官本位”思想严重，凭经验和个人想法作决策、下命令，依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象时有发生。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在。执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。部分群众法律意识不强，学法尊法信法守法用法氛围不浓，依法维权意识缺乏，“信访不信法”、“越法违法维权”较为普遍。干部群众在法治轨道上推动各项工作，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境还没有真正形成。

（二）法律制度不够完善

从全国层面来看，社会治理工作面广量大，而且随着社会经济不断发展，涉及民生、公共服务、社会治理等诸多社会领域中的问题日益增多，社会领域法制建设难以做到与时俱进。相关法律制度建设相对滞后，法律规范还很不完备，严重制约了社会治理制度框架的建立和完善，突出表现在社会治理法律规范不完备、内在逻辑性不强，部门法之间缺乏衔接协调，法律滞后于社会发展，不能有效应对新的社会问题。此外，公共服务政策立法层次相对较低，大部分属于政府规章或规范性文件类，名目繁多，需要抓紧协调做好废、改、立工作。从黄岛区层面来看，社会领域制度建设部门化、碎片化现象严重。各部门在制定公共服务政策法规时，缺少上级部门的统筹协调，缺乏与其他部门和公众的沟通与协商，仅考虑本部门的实际需要，对于部门间政策规范衔接相对薄弱，导致政策执行在涉及其他部门时，难以形成合力，执行力度大打折扣。另外，监管问责机制不够健全。由于一些社会治理法律法规内容操作性不强、监督问责制度不健全，导致政策难以得到真正落实；部门之间职责不清，容易造成推诿和扯皮，不作为现象突出；对于实践中亟须解决的问题视而不见、得过且过，缺乏主动性，不能够真正为群众利益着想。

（三）基层法治队伍不够过硬

城乡基层公检法力量和行政执法力量不足问题突出。从公安机关来看，警力不足现象严重。在警力分布上也存在严重的不平衡现象，管理人员多，基层警力少；发号施令的多，冲锋陷阵的少。一线警力配置捉襟见肘，基层民警事务缠身，极大削弱了公安执行力。基层法院、检察院队伍建设的整体情况也不容乐观，法院门槛高、进人难，人员缺编大、法官人才短缺，法官队伍出现断层、呈老龄化趋向，审判力量明显不足等。这些问题不解决，难以确保办案质量。

（四）依法治理能力不够全面

一是人大代表行使执法监督权的能力不足。尤其是镇（街道）一级，因为法律知识的匮乏和能力的欠缺，人大的组成人员未必有能力对下级进行法律监督。二是上级对下级的监督，同样因为能力问题，除了行政监督外，法律监督也是一种缺失。三是部分公务员法制意识淡薄，理论和实践水平尚浅，依法治理能力不够，有时在未能完全掌握相关法律法规条文情况下就直接参与执法办案，执法过程简单粗暴，造成了较坏影响。

二、黄岛区推进基层治理法治化的对策

（一）树立牢固的法治观念

公众对法治的普遍认同和坚定信仰是法治成熟的重要标志。推进基层治理法治化，必须坚决摒弃“人治”观念，避免将法治形式化、手段化、部门化等错误倾向。加强基层法治文化建设，在全社会树立“法治的信仰”，尊重法律权威，确立以法治为基础的生活方式，使社会公众自觉学法尊法守法用法，真正做到学法明是非、知法明荣辱、用法止纷争，不断提升全社会的法治文明水平。一要切实做好全民普法工作。坚持把培育法治精神作为普法工作的首要任务，认真落实“六五”普法规划，深入推进青少年、企业经营管理人员、流动人口和农民的法治宣传教育，着力培育公民的权利义务意识、法治素养和法治习惯，让广大群众懂得依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。二要切实培养基层干部法治信仰。基层干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部能否依法行政、依法办事，直接影响着基层治理法治化的进程。近年来，人民群众的法制意识、维权意识已大为提升。但部分基层干部中不学法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法现象还不同程度地存在着，有法不依、执法不严的情况还较为普遍。在处理诸如土地征用、房屋拆迁等难点热点问题时，还习惯于用“老路子”“土办法”去解决，甚至以权代法、以言代法、以情代法，严重损害了群众利益，导致社会矛盾加剧。在推进基层治理法治化过程中，必须采取各种措施着力增强基层干部的法治观念和法治为民意识。要完善基层干部学法用法制度，教育基层干部带头学法、模范守法、执法为民，把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。要教育引导基层干部特别是领导干部强化依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。

（二）建立完善的法规体系

坚持法制统一与适应本地需求相结合，立足黄岛区实际和发展阶段性特征，紧密联系黄岛区社会治理的现状和人民群众普遍关心的热点难点问题，加强自主性建章立制，加快完善社会治理的规范与制度体系。坚持立、改、废并重，及时修改或废止不适应黄岛区社会治理现状或与上位法不相统一的地方性规章，实时研究国家新出台的法律并跟踪法律修改情况，及时制定或修改相配套的实施办法，加强规章和规范性文件审查，防止其妨碍和束缚黄岛区社会治理创新的有效开展，为加强和创新社会治理提供法治保障。要建立健全科学立制、民主立制机制。一要健全立制起草、论证、协调、审议机制，强化各个环节立法论证。二要拓宽制度起草渠道，防止部门利益法制化。对部门间争议较大的重要立制事项，应当引入第三方评估，充分听取各方意见。组织有关方面开展法规草案联合起草，探索委托第三方起草法规草案。三要推进开门立法，加强公众有序参与。编制区五年立制规划和年度立制计划，向社会公开征集立制建议项目；加强制度草案公开征求意见工作，进一步扩大立制信息公开的范围；每件立制项目，在立项、起草、论证、修改过程中，都要有针对性地召开座谈会，广泛听取各方面的意见和建议。

（三）打造过硬的法治队伍

基层法治工作面广量大，特别是随着经济社会的快速发展，基层法治工作机构无法全面适应基层治理任务的新要求，必须加强基层法治机构建设，着力解决法治机构设置不完善、法治队伍不稳定和人员配备不充足、法治工作物质装备和经费保障机制不健全、行政执法监督工作不到位等问题，努力提高基层法治机构工作能力。一是健全机构。要切实加强基层人民法院、检察院、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立农村基层大法治网络，整合区级公检法司力量，在镇（街道）村建立综合综治工作机构，健全镇（街道）法律服务中心，建立干部联村维稳机制，构建区、镇（街道）、村三级联动的法治网络。二是加大投入。要建立健全将财力、物力、人力更多投放到基层的长效机制，切实加强法治业务保障，进一步加大投入力度，建立稳定的经费投入保障机制，改善基层基础设施和装备条件，确保资源下沉到基层，加强基层法制工作场所标准化、规范化建设。三是充实力量。要从人员、素质、条件三方面入手加强基层法治队伍建设。要在总量控制的前提下，人员编制向基层一线倾斜，着力加强和充实基层法治队伍力量推动法治专门队伍建设正规化、专业化、职业化。要采取各种有效措施，进一步提高基层法治队伍整体素质、能力和水平。要加快建立符合职业特点的基层法治工作人员管理制度，健全基层法治队伍工作保障和激励制度，鼓励和支持法治人才扎根基层、服务基层，努力成为基层法治的宣传者、执行者和守护者。

（四）构建高效的工作机制

要建立健全重心下移、力量下沉的法治工作机制。目前，我国法治工作力量和重心主要集中在大中城市和上级机关，基层法治资源比较匮乏，配置资源“头重脚轻”，法治力量分布不合理、不平衡现象突出。要实现基层社会治理法治化，必须推动法治工作重心下移到基层、力量下沉到基层。一是机构人员要高配。在基层重点地区做到编制配多、机构配高、人员配强，树立法治力量服务在基层、扎根在基层的导向。法治工作网络、机制和人员要逐步向基层延伸，以及时、充分了解广大人民群众的法治诉求，确保在第一时间向群众提供优质的法治服务，将矛盾和纠纷化解于萌芽状态。要强化镇村司法所、人民调解站等基层法治单位建设，探索整合基层法治力量的体制机制，构建依法治理的“神经末梢”。二是风险矛盾要早防。健全基层社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少社会矛盾发生。同时，要把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，变事后处置为事前预防，变治标管理为治本管理，努力掌握预防化解社会矛盾主动权。要结合农村、社区社会建设，拓宽农村、社区社情民意表达渠道，建立健全基层矛盾纠纷排查调处机制，及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，最大限度地把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态。要积极推进信访工作法治化，构建通畅、有序、高效的基层信访工作体制，大力推行依法治访、阳光信访、逐级走访、访诉分离，主动运用法治方式处理信访矛盾纠纷，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道解决问题，努力增强信访工作的规范性和公信力。三是送法下乡要经常。深入开展法治干部下基层活动，要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，帮助协调解决困难。扎实推进信访接待下基层，有效利用“信访接待日”等形式，做好干部带案下访、专题接访、重点约访等工作。深入开展“法律援助服务为民”主题活动，建立便民化法律援助服务体系，加强法律援助工作站和法律援助队伍建设，扩大法律援助范围，提高法律援助质量。四是社会管理要“上网”。网格化服务管理是当前基层社会治理方式的创新举措，是转变政府职能、密切服务群众的有效途径，更是基层治理的重要抓手和有效载体。按照“定格、定人、定责”要求，将“一格一员、综合履职”模式向“一格多员、共同履职”方向改革，构建“专兼合一”的服务管理队伍。要进一步优化网格设置，构建服务管理功能完善、参与主体多元的网格化服务管理体系，充分发挥网格化服务管理体系的综合效能。

（五）恪守法律至上的行为准则

依法行政是推进基层治理法治化的核心内容。基层治理法治化的重点是约束和规范公权力，防止权力太“任性”。目前，基层部分党员干部法治水平不高，仍习惯于用行政命令办事，一些地方损害群众合法权益的现象时有发生。对于基层政府来说，真正做到依法行政，要抓好四个方面的工作。一是坚持科学决策。科学决策是依法行政的重要环节，也是促进依法行政的重要前提。要注重依法科学民主决策，在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，要对是否合法合规进行论证，确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。严格按照法律规定和法定权限想问题、办事情，重要事项集体决策，广泛听取基层群众的意见建议，决不能“拍脑袋”决策，真正让群众参与、让群众监督、让群众检验，切实增强决策科学性、可行性、有效性。二是规范行政行为。确保权力的合法规范运行，就是为行政权力画出一个清晰的边界，为正确履行行政职能提供精准依据。基层政府必须严格按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，深入推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，大力实施政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。规范基层行政执法行为是解决“行政行为不规范”问题的重点。基层要常常面对推动征地拆迁工作、化解历史遗留问题和处理应急突发事件等复杂问题，更要规范行政执法行为，细化完善行政执法裁量权基准制度，建立健全执法全过程记录制度，探索开展行政复议体制改革试点，真正运用法治方式推动复杂的基层工作。三是做到司法公正。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，必须牢牢守住公正司法这条底线，进一步完善基层司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四是推进政务公开。公开透明是推进基层治理法治化的重点，也是老百姓关注的焦点，很多基层矛盾就是不公开、不透明导致的。因此，必须把公开透明作为基层工作的基本原则，以公开为常态、不公开为例外，深入推进“一事一议”和“阳光政务”，切实把群众反映强烈的突出问题，明明白白、清清楚楚地进行公示，让老百姓看得懂、信得过。