加快推进基层治理法治化

中共平度市委党校　隋　晶

摘　要：在我国法治建设中，基层的依法治理具有基础性的地位和作用。推进基层治理法治化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有重要的现实意义。本文以平度为例，对推进基层治理法治化存在问题以及对策建议进行了探讨。

关键词：基层治理　法治化　平度市

在我国法治建设中，基层的依法治理具有基础性的地位和作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层法治建设，是依法治国方略在基层的具体实践，是法治中国建设的重要组成部分，必须按照十八届四中全会的要求积极推进。推进基层治理法治化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有重要的现实意义。

一、基层治理法治化的内涵及要求

所谓基层治理法治化，就是指在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

基层治理法治化基本要求是：必须坚持党的领导，围绕法治中国建设大局，以约束和规范公权力为重点，以培育法治文化为基础，以激发基层社会活力为目的，使基层的一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、制度化的轨道。

二、平度市基层治理法治化取得的成效及存在问题

基础不牢，地动山摇，实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体。改革开放以来，尤其是党的十五大提出依法治国基本方略以来，基层法治建设力度不断加大，取得了明显成效。具体表现在：平度市基层群众自治制度不断完善，村委组织法、城市居委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善，社区委员会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，为城乡基层群众自治实践提供了有力法律和制度保障。基层自治组织建设不断加强，载体不断健全，群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。基层审判、检察、公安和司法行政机关及其派出机构不断健全，司法服务更加贴近群众、便利群众。随着一系列有关法律法规颁布，基层民主法制建设相关法律体系基本建立。可以说，经过30多年的发展，平度市基层治理已经步入制度化、法治化的轨道。

但是，必须明白，我国经济社会发展已经进入新的阶段，社会结构和利益结构深刻调整，城乡制度结构加速转型，城乡基层治理日益复杂，治理任务不断加大，严重影响着基层治理法治化的进程。同时，基层法治建设又是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹦而就。从客观看来，目前平度市基层法治建设与依法治国的目标任务相比还是有很大差距，还存在不少问题，主要表现在以下几方面。

1．立法方面。立法冲突现象突出，下位法与上位法相抵触，或者不同部门规范性文件相互矛盾冲突，在某些领域还存在立法漏洞，已经存在的社会关系没有法律法规来调整。一些立法过多地体现部门和地方利益，为部门和地方通过自行立法谋取自身利益创造了条件。比如，随意设置审批、特别许可和收费等。而与此同时，在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取基层群众意见不够。比如，在涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面，由于举行立法听证不够规范，一方面造成群众意见很大，另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。另外，一些法律法规中的具体条款已经不适应全面深化改革的要求，没有及时进行“立改废”，在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，必须抓紧研究、抓紧整改。

2．基层法治队伍建设方面。城乡基层公检法力量和行政执法力量不足问题突出。从公安机关来看，警力不足现象严重。从警力分布看，管理人员多，基层警力少；发号施令的多，冲锋陷阵的少。一线警力配置捉襟见肘，基层民警事务缠身，极大削弱了公安执行力。基层法院、检察院队伍建设的整体情况也不乐观，主要表现在：法院门槛高、进入难，人员缺编大、法官人才短缺，法官队伍出现断层、呈老龄化趋向，审判力量明显不足等。这些问题不解决，难以确保办案质量。政府法制机构力量更为薄弱，有的法制机构只有2～3人，有的还是兼职，难以适应履职要求。

3．社会法治意识方面。部分基层干部人治思维和官本位思想严重，习惯于“做工作”“讲人情”的工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。部分基层群众法律意识不强，学法尊法信法守法用法氛围不浓，依法维权意识缺乏，“信访不信法”“越法违法维权”较为普遍，基层法治意识整体亟须增强。

这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，阻碍基层治理法治化的进程，必须下大气力加以解决。

三、推进基层治理法治化的路径选择

（一）深化认识是推进基层治理法治化的先决条件

推进基层治理法治化，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护改革发展稳定大局、全面建成小康社会，具有十分重要的意义。深化认识是深入推进的先决条件。如何把这一事关根本、事关全局、事关长远的战略部署贯彻好、落实好，关键是要深化对推进基层治理法治化的重要性、紧迫性的认识。一是建设法治国家的必然要求。基层是依法治国的根基，法治中国建设的薄弱环节在基层，活力源泉也在基层，法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体，推进基层治理法治化。二是保持和谐稳定的坚实基础。基层稳则国家稳，基础牢则国家安。习近平同志深刻指出，和谐社会本质上是法治社会。当前，基层大局总体是稳定的，但维护社会和谐稳定任务仍然艰巨繁重。深入推进基层治理法治化，把基层治理纳入法治化轨道，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，推动形成行止有法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好社会氛围，对于维护基层和谐稳定具有基础性、长久性作用。三是维护群众权益的重要手段。随着经济社会的快速发展，人民群众的法律意识也在不断地增强，对于日常生活中的法治和公平正义也越来越关注。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法利益能否得到有效保护，取决于基层治理法治化程度。对于基层政府来说，回应百姓呼声、维护群众利益是工作的出发点和落脚点，必须大力推进基层治理法治化，不断提高基层治理的能力和水平。

（二）依法行政是推进基层治理法治化的核心内容

基层治理法治化的重点是约束和规范公权力，防止权力太“任性”。目前，基层部分党员干部法治水平不高，仍习惯于用行政命令办事，一些地方损害群众合法权益的现象时有发生。对于基层政府来说，真正做到依法行政，要做好四件事：一是坚持科学决策。科学决策是依法行政的重要环节，也是促进依法行政的重要前提。要注重依法科学民主决策，在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，要对是否合法合规进行论证，确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。严格按照法律规定和法定权限想问题、办事情，重要事项集体决策，广泛听取基层群众的意见建议，决不能“拍脑袋”决策，真正让群众参与、让群众监督、让群众检验，切实增强决策科学性、可行性、有效性。二是规范行政行为。确保权力的合法规范运行，就是为行政权力画出一个清晰的边界，为正确履行行政职能提供精准依据。基层政府必须严格按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，深入推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，大力实施政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。规范基层行政执法行为是解决“行政行为不规范”问题的重点。基层要常常面对推动征地拆迁工作、化解历史遗留问题和处理应急突发事件等复杂问题，更要规范行政执法行为，细化完善行政执法裁量权基准制度，建立健全执法全过程记录制度，探索开展行政复议体制改革试点，真正运用法治方式推动复杂的基层工作。三是做到司法公正。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，必须牢牢守住公正司法这条底线，进一步完善基层司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四是推进政务公开。公开透明是推进基层治理法治化的重点，也是老百姓关注的焦点，很多基层矛盾就是不公开、不透明导致的。因此，必须把公开透明作为基层工作的基本原则，以公开为常态、不公开为例外，深入推进“一事一议”和“阳光村务”，切实把群众反映强烈的突出问题，明明白白、清清楚楚地公开公示，让老百姓看得懂、信得过。

（三）机制创新是推进基层治理法治化的动力源泉

在推进基层治理法治化进程中，如何适应基层治理的新变化新要求，创新体制机制，充分体现“以人为本、服务为先”的理念，成为摆在基层政府面前的一项现实任务。目前，基层诉求表达、矛盾调解和权益保障等方面的体制机制还不够完善，部分制度执行落实不到位，尚未形成有效的监督制约机制。实际工作中，要重点突出四个方面的机制创新：一是推进为民服务平台化。推进基层治理法治化的过程，本质上就是为基层群众提供公共服务的过程。基层政府或办事机构应按照“一口受理、集中办理”的原则，切实加强便民服务平台建设，努力为人民群众提供优质高效便捷服务。二是推进社会管理网格化。网格化服务管理是基层社会治理方式的创新举措，是转变政府职能、密切服务群众的有效途径，更是基层治理的重要抓手和有效载体。按照“定格、定人、定责”要求，将“一格一员、综合履职”模式向“一格多员、共同履职”方向改革，构建“专兼合一”的服务管理队伍。要进一步优化网格设置，构建服务管理功能完善、参与主体多元的网格化服务管理体系，充分发挥网格化服务管理体系的综合效能。三是推进信访工作法治化。信访工作法治化能有效畅通群众申诉渠道，有助于群众用法律的武器维护自身合法权益。做好新时期的信访工作，必须将信访工作纳入法治化轨道，构建通畅、有序、高效的基层信访工作体制，大力推行依法治访、阳光信访、逐级走访、访诉分离，主动运用法治方式处理信访矛盾纠纷，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道解决问题，努力增强信访工作的规范性和公信力。四是推进矛盾纠纷处理常态化。化解基层社会矛盾，运用法治思维和法治方式是关键。要针对矛盾纠纷诉求多元、参与部门多元、工作手段多元的新形势，进一步理清思路，整合资源，推动多元化矛盾纠纷解决机制长效化、规范化。要建立畅通有序的基层群众诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，以及调处化解民间矛盾纠纷的综合协调机制，使基层群众有问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。