青岛市基层社会治理法治化问题研究

中共即墨市委党校　王菁菁

摘　要：党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。实现基层社会治理法治化的本质是实现权力和权利的有序互动。目前，青岛市的基层社会治理还存在一些问题，因此必须积极探索基层社会治理法治化的实现路径，通过充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，加强基层法治队伍建设和机构建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，提高群众参与的水平，培育公众法治思维等方式来加快青岛市基层社会治理法治化的建设进程。

关键词：法治化　基层社会治理

基层治理法治化是在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出重大决策，明确提出“推进基层治理法治化”的要求，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。推进基层社会治理法治化，是贯彻落实依法治国的根本要求，是新时期加强基层党建的题中之意，是加快实现国家治理现代化的必然选择，也是法治国家的重要基础。

一、基层社会治理法治化的本质——权力与权利的有序互动

关于我国的基层社会治理，有这样一种观点：“当前，中国基层治理存在的突出问题集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突。”这一观点比较准确地描述了我国基层治理的困境，但并未揭示出根本原因。从本质上来看，任何形态的治理都是治理权力与权利的协作。因此，基层治理问题的根本症结在于权力与权利的失衡与分离。所以，基层社会治理法治化的本质就是要实现权力与权利的均衡协作与有序互动，进而实现基层社会治理法治化的目标。

（一）基层社会治理法治化的关键是规制权力

现代社会治理是一种多元主体的合作共治，因而要求政府从过去的“大包大揽”型的管控向相互协作的合作治理转变，这意味着政府要适度放权，把本应由社会承担的交给社会、应由市场配置的还给市场，也意味着政府要明确自己在社会治理中的地位和权限，做到“有所为，有所不为”。在社会治理中，政府是治理权力的主体，因而治理权力的属性很大程度上是一种行政权，由人民赋予，为人民服务。但实际上，人们对这种公权力的态度是复杂的，在社会治理尤其是基层社会治理中，政府通过权力的行使分配公共资源、化解社会矛盾、维护公共利益、提供公共服务，进而维持着社会的稳定与发展；但同时基层政府在面对多重价值选择时往往忽视权力的范围、程序和实质，导致权力行为失范，以至于损害了人们的权利与利益。因此，实现基层社会治理法治化的关键在于规制权力，在明确权力边界的基础上，基层政府还要进一步通过优化权力流程、细化权力行使标准和加强权力运行过程监督，以实现权力的规范运行。

（二）基层社会治理法治化的根本是保障权利

从“社会管理”到“社会治理”仅有一字之差，却标志着支撑和推动社会发展的核心要素的转变。社会管理作为一种单向度管控社会的方式，是以权力为核心的、自上而下的等级化结构。而社会治理则是以权利为核心的，是以权利为基础的扁平化结构，是市民社会的基本要求。随着个体与社会权利意识的觉醒，人们的权利内容与范围在不断扩展，不仅要求保障自然权利，而且要求赋予社会权利；不再只是被动地接受权利，也开始积极主动地维护权利。因而保障权利是现代治理的根本价值和目标。当前，基层社会治理法治化的根本在于保障权利，只有保障了人民和社会的权利才能为基层治理法治化奠定民生基础。特别是在基层治理法治化过程中要通过规制权力、明确权利和鼓励广大人民群众有序参与以保障社会公众的权益。

（三）基层社会治理法治化的核心是有序互动

从治理实践来看，基层治理过程就是一个决策与执行的过程，而在这个过程中决策是否科学、执行是否规范直接关系到个体与社会权益能否真正实现。鉴于此就需要权利参与到治理过程中来，具体来讲就是要及时关注并了解基层社会治理的情况，甚至参与基层治理实践，监督治理过程。从这个意义上说，基层治理过程就是权力与权利的互动过程，是行政决策权、执行权与社会的知情权、参与权和监督权的互动。当然，二者的互动不能是无序的，这就需要在法治的框架下规制互动行为。因此，基层治理法治化的核心在于通过订立规章制度、完善治理机制、拓展参与渠道，以实现治理权力与权利的有序互动，从而保障权益的实现。

二、当前青岛基层社会治理中存在的不足

近年来，从青岛市基层社会治理的实践来看，虽然已经取得一些成效，但不足之处仍然不容忽视。

（一）基层社区责任主体的职责划分不够清晰

合理划分基层社区责任主体的职责权限是基层社会治理法治化的组织保证。上级政府职能部门代表的“条”和下级政府或派出机构代表的“块”的行政管理职能构成了我国基层社会横向和纵向的网格化管理结构。由于利益驱动和权责不一，实际管理中形成了“条块分割”的局面。而村（居）民委员会作为法律规定的居民自治组织，又承担了街镇部署的各项行政性事务，包括统计、维稳、治安、调解等等。众多的事务也导致了村居（社区）职责繁多，公共服务不足，另外，长期以来形成的政府职能部门将基层行政工作摊派给村居（社区）的做法，使村居（社区）疲于应付。作为自治组织的村（居）民委员会严重行政化，面对繁重的工作任务，村居（社区）抽不出更多的精力为居民提供优质服务。因此，当前村（居）民委员会开展的服务工作，远未能满足全体社区居民的需求，致使基层社会治理缺位，甚至出现管理失效的隐患。

（二）基层社会治理资源不足

社会治理是一项庞大的系统工程，需要大量的资源投入，包括人力物力财力等各方面资源，资源是基层社会治理法治化建设的物质保障。社区承担着基层社会治理中大量的工作和任务，但目前社区普遍存在资金不足、人员不足等问题。社区管理服务设施不足，居民活动场所严重不足，社区电子化环境建设程度有待加强，并且在硬件和软件建设上与城镇相比仍存在较大差距。基层社会治理对人力资源需求很大。面对纷繁复杂，矛盾重重的社会环境，一方面，基层社会治理需要各类专业知识丰富，技术手段先进的社会治理人才，来处理各类各种社会问题。另一方面，社区工作者社会地位和经济待遇较低，远远低于公务员和事业编制的工作人员，工作负担却比较重，很难吸引专业人才的加入。

（三）基层社会组织发育不成熟

社会组织对于维护社会稳定具有润滑作用。基层社会组织为社区提供服务，一方面，可以拓宽融资渠道，减轻政府的负担，另一方面，有利于从社区居民的需求出发设置社区服务项目，提高服务质量。从目前的实践情况来看，在社会服务管理工作中，“党委领导”和“政府负责”易于做实做强，“社会协同”和“公众参与”往往比较薄弱，多元主体齐头并进、优势互补、力量互联的共治局面还没有完全形成。社会组织的现有数量无法满足当前社会治理的现实需要，在基层，社会组织的数量与基层社会治理的需求相差甚远，现有的社会组织也普遍缺乏应有的独立性，无法有效地发挥作用。

（四）基层村居（社区）居民自治不理想

社区（村居）居民是自主管理的主体，社区治理应该以社区（村居）居民为中心。社区（村居）类型不同，居民的归属感、参与度不一，使社区（村居）居民自治的工作难度差异化明显。对于地缘型的社区（村居），社区（村居）内以原住居民为主，外来人口不多，居民之间相互熟悉，具有一定的社区认同感，部分居民愿意参与社区（村居）事务，社区（村居）具有一定的自治基础，但社区（村居）居民自发、志愿参与的比较少。对于混合型社区（村居）来说，由于社区人员构成多元化，缺乏统一的价值观和归属感，社区（村居）自治开展不够好。目前，参与社区（村居）活动的往往是老人小孩比较多，青壮年比较少，文化层次较低的人比较多，高学历的人比较少。

三、有效推进青岛基层社会治理法治化的路径选择

面对青岛基层社会治理中存在的不足，必须重视法治在基层治理中的作用，通过对行政权力的进一步规范，确保行政行为科学、高效、廉洁；通过对社会组织和公民社会治理权的进一步保障和规范，发挥其有效治理职能；通过培育公民意识，提升社会自我调节能力和公民自治能力；通过规范社会行为，保障公民权益，增进社会秩序与活力。具体来说，按照基层社会治理的新要求，依据基层治理具有的主体多元化特征，应着力做好以下几个方面的工作。

（一）发挥基层党组织的战斗堡垒作用

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是联系、宣传、组织、团结群众的载体，肩负着把党的路线、方针、政策落实到基层的艰巨使命。实现基层党组织在基层治理法治化的重要方法就是在思维、政策、动员等方面从政治转向法治，确立工作目标、内容、方式、机制，发挥自身领导核心和政治核心作用。一方面，大力建设适应基层治理法治化要求的基层党组织体系。要推进基层治理法治化就要认识到基层党组织是基层治理法治化的重要保证，必须建设与之适应的基层党组织体系。扫除存在的空白盲区，调整不合理的设置，加强基层党组织的相关配套建设，不断提高基层党组织的覆盖面和影响力，有力助推基层治理法治化进程。另一方面，加强建设适应基层治理法治化要求的基层党组织书记队伍。要不断强化基层党组织书记的政治素质和法治意识，提高依法办事的实际本领，发挥骨干作用。发挥基层党组织书记的带头作用，引导党员干部运用法治思维和方式开展工作。

（二）加强基层法治队伍建设和机构建设

首先，要建设一支坚强有力的基层法治工作队伍作保障。其次，要强化基层干部依法执政、办事能力，维护法律在群众心目中的威信，增强群众对民主法治建设的信心。基层干部要提升创新能力和解决问题能力，避免在碰到一些难点热点问题时，仍然沿用“老路子”“土办法”，甚至以权代法、以情代法，严重损害群众利益，导致社会矛盾增加。特别是基层领导干部要充分认识依法办事的重要性。再次，要充分发挥基层党员干部在推进基层治理法治化中的先锋模范带头作用。基层治理法治化与人民群众的日常生活息息相关，这就要求基层党员干部必须以身作则，有效推进和完善基层治理法治化建设和服务。既要加强基层党员干部等工作人员的法制宣传教育，广泛普及法律知识，弘扬法治精神，形成自觉懂法、用法的法治环境，又要提升基层党员干部依法行政、办事的能力，切实将基层治理法治化得到有效落实。除此之外，组织人事部门在提拔选用干部时要将法律素养高、依法办事能力强作为重要指标，充实基层法治工作队伍。同时要创造各种有利条件，提高相应的待遇和保障，鼓励法治人才扎根基层、服务基层，使其成为基层法治的宣传者、执行者和守护者。

（三）建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

要着力完善基层治理体系和法治网络，构建县、乡、村三级联动的法治网络，组建乡镇法律服务中心。要创新和完善社会管理的各种机制，建立健全重大决策社会风险评估机制。按照“统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理”的原则，完善人民调解组织听证对话、稳定风险评估、社会舆情研判等综合功能。要以法治为依据健全完善处理社会矛盾和冲突的机制，探索建立听证、评议、监督、举报、行政效能考核等多种形式的表达诉求渠道，保障基层群众的知情权、咨询权和监督权。要拓宽基层社情民意表达渠道，建立健全矛盾纠纷排查调处机制。要推进信访接待下基层，做好干部带案下访、专题接访、重点约访等工作，有效利用“信访接待日”等形式。

（四）提高群众参与的水平、激发基层社会的活力

基层组织可以开展多层次多形式法治创建活动，推动政府与社会组织协作，注重发挥社区的作用，提高基层群众依法管理社会事务、经济文化事务和自身事务的能力。要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，健全基层依法维权和化解纠纷机制。要完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的工作体系，切实发挥法治社会的自我调节作用，调动基层群众的积极性和主动性。要构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，为民众提供参与公共决策的平台和机会，支持基层社会组织自我服务、自我约束、自我管理，保障其自治权利。

（五）培育公众法治思维，实现基层文化法治化

“徒法不足以自行。”仅仅制定法律是不够的，只有人们真正信仰法治，法律才能被更好地实施。过去，基层社会出现问题时，如群众之间或者群众与政府之间的利益关系发生冲突时，人们常常通过非法治方式解决问题，原因就在于法治思维的缺失。推进基层治理法治化，必须培育全社会的法治思维，要加强法治宣传，让群众生活在法治氛围中，加快形成全民信仰法治、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治文化。在全社会树立“法治的信仰”，尊重法律权威，坚守公平正义，确立以法治为基础的生活方式。要健全普法宣传教育机制，实现法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化。加大普法宣传力度，充分利用各类场所建立法治文化阵地，广泛开展各项专项宣传活动，充分运用电视、网络等媒体扩大宣传，让法治意识根植于群众心中，让法治不仅成为一种社会行为规范，更要成为一种社会共同的价值与信仰。要不断加强公民道德建设，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。