问题及治理

巨型学校是指在校生人数超过3000,班级总数高于60的超大规模中小学。对于这类学校,社会上较普遍地认为它们有效满足了民众渴望优质教育的需求。但毋庸讳言,巨型学校也向人们提出了一系列教育学意义上亟待深思的问题,其中最迫切的莫过于何谓学校这个问题。因为巨型学校似乎越来越不像“学校”,而像从事批量生产的现代工厂。本文旨在审察巨型学校的成因和存在的种种问题,进而提出相应的治理建议。

一、巨型学校的成因

一般来说,巨型学校多是利用当地实验小学、示范初中、示范高中等名牌学校资源而扩建、改建或新建起来的。作为地方上的教育“老大”,名牌学校为何热衷于规模办学、集团化办学呢?关于这个问题,人们通常认为主因是社会对优质教育资源的渴求。社会和家长对优质教育资源的追求是学校巨型化的“第一动力”。可问题在于,规模办学、巨型学校真是满足社会优质教育需求的有效措施吗?要满足广大学生家长的优质教育需求,就必须实行规模办学,就必须建设巨型学校吗?舍此就无它途吗?对此,我有不同看法。确实,每位学生家长都期望自己的子女能够分享社会中的优质教育资源,但这种优质教育需求与规模办学和巨型学校之间并不存在必然的线性关系。巨型学校和规模办学既不是满足优质教育需求的唯一方式,更不是最佳方式。有研究者认为,学校发展中的巨型化现象应是多因素共谋或博弈的结果。而我更倾向于认为,在这些彼此纠缠、裹挟着的多因素当中,必定存在着某种性质的“主谋”。这些年来,学校巨型化问题日趋严重,我以为名校逐利是重要原因之一。

一般来说,名校逐利很大程度上是通过扩大办学规模实现的,正是这种逐利行为,加速了巨型学校的形成和发展。不少地方名校对规模办学、集团化办学积极性很高,一个重要的驱力就是由此可以收取数额巨大的择校费、捐资助学费、赞助费等各种费用。据有关专家推测,以全国中小学数量的2%为省市级重点学校计算,全国55万所中小学中重点学校有1万1千余所。按每所重点中小学每年平均收取择校费250万元计算,全国一年至少要收取270亿元的择校费。有研究者指出,择校收费制度是建立在金钱和分数的双重标准之上的,以高收费为前提的择校对低收入阶层是不公平的,也不利于逐步走向普及的高中教育的均衡发展。^[2]名校逐利的另一驱力来自于扩建、改建和新建可以为那些所谓的重点学校不公正地占用十分有限的国家财政拨款提供机会。长期以来,我国政府在基础教育的发展上有意无意地采行一种片面“突出重点”的政策,把中小学划分为重点校和非重点校,制定相关政策保证重点校优先录取、择优录取生源,为名校扩建、改建和新建征地、择校收费等提供方便,对重点校在经费划拨、校园硬件建设上实行政策倾斜,给予重点投入。尽管政府和政策总是强调,既要保证重点又要兼顾一般。但现实社会中大多是热了重点而凉了一般。十多年来,名校越办越大,示范高中“实力”越来越强,而薄弱校生存越发艰难,就有力地印证了这种情况。正如有人所言,“由重点校、择校费导致的多数普通学校的衰败,以及引发的社会矛盾,其始作俑者恰恰是某些决策本身。”^[3]名校扩建、改建或新建,既为政府重点扶持重点校提供了借口,又满足了重点校不合理地套取国家财政拨款的内在欲求。由此,巨型学校就应运而生、因势而发了。

二、巨型学校的问题

对于教育事业和社会发展而言,巨型学校到底是有利还是有害呢?关于这个问题,教育界表现出两种不同的态度。一种以教育行政人员为主体,认为巨型学校促进了教育事业的快速发展,极大地满足了社会民众对于优质教育资源的渴求。另一种以教育科学人员和教师为主体,认为巨型学校会导致许多新的问题,不利于基础教育阶段学校教育的均衡发展。实际上,巨型学校的弊端是显而易见的。大致可将其归于两种类型：一是巨型学校的内部问题,指巨型学校本身所存在的种种缺失；另一是巨型学校的外部问题,指由巨型学校所引发或导致的教育问题和外部社会问题。综观有关研究,笔者认为,巨型学校问题可主要归结为三个方面：

一是容易出现过度负债经营。现在,负债办学、举债经营在中小学较为普遍。据国家审计署公布的50县基础教育经费调查结果显示,基础教育负债增长迅猛,50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元,2002年底升至31亿元；半年之后,即2003年6月末,基础教育负债达到38.98亿元,负债总额相当于这些地方一年财政收入的80%,最高的四川省小金县负债超出地方财政收入的6倍多。同时基础教育负债面广,有些县80%以上的中小学校都有负债,宁夏中宁县中小学负债面达96%。^[4]有人走访调查过经济欠发达地区26所县域高中的负债办学状况,这些学校在校生数均在3000～4000人之间,教学班在60个左右,属于我所说的巨型学校。结果表明26所高中均程度不同地存在负债经营。^[5]其中,负债1亿元以上与负债8千万至1亿元的学校各2所,分别占整个调查学校的8%；负债6千万至8千万与负债1千万至2千万的学校各4所,分别占整个调查学校的15%；负债4千万至6千万的学校6所,占整个调查学校的23%；负债2千万至4千万的学校7所,占整个调查学校的27%；负债1千万以下的学校1所,占整个调查学校的4%。

基础教育阶段学校普遍存在负债问题,负债的类型和原因很不相同。有些学校的负债属于“生存型负债”。这种负债主要是由于政府对教育的投入不足、不到位导致的,学校举债办学,实属无奈。有些学校的负债属于“发展型负债”。这种负债主要是由于学校希望更快更好地改善办学条件,向以学生为核心的所有教育利益相关人提供更加优质的服务形成的,是一种进取性负债。有些学校的负债属于“逐利型负债”。这种负债把办学看成是一种商业行为,以赚钱为根本目的。多数巨型学校的负债属于“逐利型负债”,是一种过度负债,是一种把办学营利视为比教育教学更加重要的经营行为。“逐利型负债”是一种极不负责任的负债,它忘记了学校使命,违背了教育宗旨,教育界和全社会对此应予以高度重视。

图5—1

二是存在规模不经济。规模不经济是一个经济学术语,通常与规模经济并联在一起使用。一般来说,当企业投入增加时,产出增加的比例超过投入增加的比例,单位产品的成本随产量的增加而降低,这时企业的规模效益（或规模报酬）递增,称为规模经济；而当企业产出增加的比例小于投入增加的比例,单位产品的成本随产量增加而增加时,企业的规模效益递减,即是规模不经济。如图5—1所示,新古典主义经济学认为,企业长期的成本曲线成倒U字形态,随着企业生产规模的扩大,成本曲线先向下运行,此阶段为规模经济阶段,即图5—1中的AB段,达到最低点B后,即规模最经济后拐头向上,形成规模不经济,即图5—1中的BC段。^[6]为什么会出现规模不经济呢?新制度经济学从交易费用概念的角度,对规模经济与规模不经济的内在机制进行了解释。科斯认为市场和企业是两种可以替换的资源配置方式,两者的运转都有交易成本,而企业生产则是为了通过外部交易的“内部化”节约交易成本。随着企业规模逐步扩大,企业内部管理的成本会逐步抵消其所节约的市场交易成本,当两者相等时即是企业规模的均衡点。换言之,当企业规模扩大所节约的交易成本大于企业因此增加的内部管理成本时,企业就是规模经济的,反之就是规模不经济。^[7]

同样,学校发展也存在一个规模经济和规模不经济的问题。学校规模绝不是越大越好,而是有限度的,学校规模经济只有在规模适度的前提下才能获得。近年来,一些巨型学校在内部管理体制上进行变革,像拥有近5000名学生的江西省南昌市洪都小学推行的“大年级小学校”改革,江苏省苏北地区某些巨型学校采行的“统一领导,分层管理,条块联动,以块为主”^[8]管理模式改革,虽然不乏创新意味和可取之处,但无疑这也是规模无节制地扩大后被迫做出的选择。有研究者认为,学校规模不经济是由管理造成的。管理不好,规模大不了。事实上,规模大过头了,也一定管理不好。如图5—2所示,学校发展过程中,随着规模的不断扩大,虽然可降低教学成本,但管理成本也会同时上升,致使办学总成本增加。一旦管理难度增加带来的影响超过了规模扩大的好处,就会导致规模不经济。^[9]

图5—2

也许有人会说,中小学规模再大也大不过当下的大学。那些万人大学不是照样办得很好（当然,是否真的就是很好,有待确认。何况“好”本身也是一个问题）吗?为何中小学规模大了就会导致规模不经济呢?我认为,这主要是由于中小学在组织性质与管理方式上不同于大学所决定的。尽管中小学和大学都拥有“学校”这个共同名称,但它们却存在显著差异。大学以学科为中心,以院系为基础,管理上松散,文化上也很松散。大学的这种特性保证了巨型大学较能有效地运营。与大学不同,中小学的整体性更强,学科教学之间的依赖性和关联性更高。从组织特征上看,中小学不仅管理上紧密,文化上也很紧密。^[10]正因为如此,中小学规模一旦超大,学校性质和管理方式就会发生变化。由此引发的后果之一就是学校组织目标的模糊、逆转、倒置,学校规模效益也随之下降。

三是导致新的学校发展不均衡。长期以来,我国基础教育因受重点学校政策的不良影响,公共教育资源配置很不均衡,不同区域之间、同一区域不同校际之间的差距越来越大。一方面是那些公办名校、实验学校、示范学校、重点学校的办学规模越办越大,社会筹资的门道越来越多,进入的门槛（即分数、钱数）越来越高；另一方面是那些普通学校、民办学校、薄弱学校、民工子弟学校的生存处境日益艰难,办学规模日趋萎缩,优秀师资不断被抽走、调离,学校管理和办学质量令人堪忧。近年来,我国政府和社会尽管注意到了义务教育阶段学校的均衡发展问题,新修订的《中华人民共和国义务教育法》更是以法律形式明文规定“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”。遗憾的是,现在学校发展失衡的问题似有愈演愈烈之势。

造成校际间差距拉大、学校发展失衡的原因固然复杂多样,但无法否认巨型学校在其中扮演了重要角色。众所周知,巨型学校通常是在一些条件比较好的学校基础上发展起来的。有些巨型学校表面上属于新近建立的“民办学校”,是“转制学校”,但它们大多属于“名校办民校”的性质,并不真正具备教育部所要求的“必须具有独立的法人,必须实行独立的经费核算和人事管理,有独立的校园、校舍,独立进行教育教学”^[11]。这种所谓的巨型转制学校,并不是真的民办学校,充其量只能算是“依附型民办学校”,它的本质仍是公办学校。事实上,包括转制学校在内的不同类型的巨型学校,还破坏了基础教育阶段学校发展的生态平衡。巨型学校,特别是那些巨型高中招录了所在地的大多数优质生源,造成其他类型学校的生源严重不足,加剧了一般学校的生存危机。有研究者指出,“公办学校大张旗鼓地以‘民办’的方式放开招生容量,真正的民办教育不断萎缩。在2002年至2003年间,政府以暧昧态度允许国有资产举办民办学校,中国民办学校倒闭一半以上,而现在的民办教育政策又把剩下的另外一半推到了死亡边缘。”^[12]还有研究者认为,创建示范性高中（现实生活中这些高中大都属于本文所说的巨型学校）不利于欠发达地区县域高中教育的均衡发展,示范性高中的创建举措使得强校越强、弱校越弱。这种示范性的巨型高中,进一步强化了“应试教育”,加剧了学校之间的分数竞争,损害了学生的身心健康,扩大了当地高中教育发展的不平衡。^[13]由此可以认为,巨型学校严重妨碍了其他类型学校的正常发展,破坏了基础教育阶段学校发展的多样性、公平性、均衡性。

三、巨型学校的治理

治理巨型学校是一项系统工程,下面拟从观念、决策和执行三个层面提出几点建议：

一是观念层面需要重新认识学校组织的使命和作用。现代社会为何存在着学校这类组织?学校在现代社会应担当怎样的使命?发挥怎样的作用?这些问题值得认真思考。巨型学校是现代工业社会的产物,它的形成和发展大量借鉴和采用了现代工厂生产与管理的经验。这种学校把“效率”视为办学管校的“元价值”,把“片面追求升学率”作为秘而不宣的武器,把考试分数作为学校生存和发展的命根,把制度化、科层化、军事化（或准军事化）的管理视为领导治校的法宝。巨型学校虽然讲以学生为本,也讲“没有不可教的学生,只有教不好的学校和教师”,还讲人的全面发展和三个“一切”（即一切为了学生,为了一切学生,为了学生的一切）,但这都不过是一些动听的口号而已。因为巨型学校早已从规模上断绝了贯彻这些理念的可能性。试想在一个3000名学生甚至更多学生的学校里,学校如何能够做到关注全体学生呢?怎能开展个别教学呢?又怎能真正体现以人为本呢?在巨型学校,“多快好省”之上策无疑是标准化教学、标准化评价、标准化考试、标准化管理。人,包括学生、教职员工、学校领导在内,都成为了现代社会这部大机器上的零部件,人成为了工具,成为了纯粹的手段。这也许是巨型学校为何大搞升学考试教育的真实原因。

要摆脱当代教育的困境与尴尬,就必须重新思考现代学校的使命和功能,重新审视现代学校的性质和特征。“有必要认识到,只有当我们更明确学校的使命,包括它能够完成社会的其他机构所无法完成的任务,学校才将继续是一个富有生命力并得到众人欣赏的机构。”^[14]巨型学校暗藏的危害之一是,它容易导致这样一种关于学校的刻板印象,以为学校就是单一为升学考试服务的,学校只能按照现代工厂抑或政府的形式来组织和管理。现在是重构学校形象和制度的时候了。因为,正如赛泽所说,“如果不对那些称做学校的地方做根本上的内部改造,真正的进步就是天方夜谭。”^[15]我以为,在重建学校形象和制度时,杜威的“以民主为核心,社会雏形为边界,社会生活为纽带,人本管理为特色”的学校组织理论,陶行知的“学校即社会,学校是开放的和师生共同生活的处所”的学校观,诺丁斯所构建起来的“学校是关心的中心”,而“关心是一种关系”的观点,以及萨乔万尼所极力阐发的“学校是一个学习的共同体,同辈的共同体,关怀的共同体,全纳的共同体,探究的共同体,道德的共同体”之思想,^[16]对于我们重建学校具有重要的指导意义和启发价值。

二是决策层面要出台相关政策来严格限定学校规模,尤其是要明确基础教育阶段学校的规模上限。学校规模是一个实践性很强的现实问题,受多种因素影响和制约。“从教育政策角度看,学校适宜规模问题是实施义务教育均衡发展的基础条件之一,从学校设施设备配置的角度看,则是计算占地面积、建筑面积、设施配套、设备配套的先决条件。”^[17]一些以规模效益为主要追求和取向的人,大都希望学校越大越好；而那些关心学生利益,主张将学校建设成为“道德共同体”的人,则希望学校保持适度规模,甚至越小越好。美国学者古得莱得和萨乔万尼就都主张小规模办学,认为小型学校才符合教育的真义和本质。譬如,20世纪80年代初期,古得莱得在中学规模和小学规模问题上就明确表示,“我的优先选择却是分别为600人和300人。并且我认为,初级阶段的学校仅有150个孩子才是最令人满意的。”^[18]20年后,他认为学校规模应该更小,“我今天要推荐的学校规模比我在20年前推荐的还要小。学校应分成3个四年制的教学单位：小学、初中和高中,一共不超过400名学生。这似乎是一个关键点：一超过这个人数,教学在经费或课程上的优越性就会越来越少。”^[19]萨乔万尼同样主张小型学校比巨型学校更有效率。在小型学校,学生学得更多,纪律问题更少,领导更起作用,教师更有职业责任感,师生更易于相互了解,人与人之间也更易结成共同体。萨乔万尼认为,按照学校中每人都能叫出别人名字的这个标准,一所初级中学以200～300名学生为宜,一所高级中学以400～500名学生为宜。^[20]我国也有研究者对学校规模给予了关注和探讨。譬如,刘宝超认为,小学以每校18～24个班,每班40～45人,全校共720～810人为宜；中学以每校24～30个班,每班40～50人,全校共1350～1500人为宜。^[21]马晓强对我国普通高中的办学规模进行了专门研究。他认为,将普通高中在校学生数平均控制在1400人左右较为合适。其中,城市及县镇的普通高中规模可以适当扩大到1500人,农村地区高中可控制在1000人。^[22]耿申最为系统地探讨了学校的适宜规模问题。他结合北京市的实际情况,提出了一个有关北京市中小学校适宜规模的具体标准（详见表5—1）。^[23]

表5—1　北京市中小学校适宜规模

我国教育部曾于1982年发布了《中等师范学校及城市一般中、小学校舍规划面积定额（试行）》。该文件对中小学办学规模做了如下规定：完全中学的规模为18班、24班、30班,初级中学为18班、24班,班额近期为50人,远期为45人；小学的规模为18班、24班,班额近期为45人,远期为40人。这意味着我国中小学的学生数应该维持如下规模：完全中学为900～1500人,初级中学为900～1200人,小学为810～1080人。该文件的一个缺失是,它未能明文限定基础教育阶段学校的规模上限。正是这个缺失也许为后来巨型学校的形成提供了政策性空间。我在研读《南京市普通中小学办学条件标准（修订版）》^[24]时发现,该政策虽然同样也未限定基础教育阶段学校的规模上限,却很特别地规定了中小学的规模下限。该政策要求：城市及农村中心小学以上小学的规模不得低于三轨；城市及农村初级中学与高级中学的规模均不得低于六轨。这就是说,小学规模不得低于810人（按每班平均45人计算）；初级中学和高级中学的规模均不得低于900人（按每班平均50人计算）。这种政策倾向暗示人们,学校规模小是一个严重问题,轻视不得；而学校规模超大却不构成为问题,无需大惊小怪。我认为,这种思想和认识是十分错误的,亟待反思和转变。具体到政策上,就是要对长期以来不规定学校规模上限的陈规予以纠正。尽管学校规模上限之具体数目可以进一步讨论,但将规模上限写入相关政策文本却应达成共识。

三是执行层面应着手拆分现有巨型学校,有计划有步骤地、积极稳妥地解决学校规模超大的问题。对于已经存在的巨型学校,不能任其自然地发展下去。有关政府和主管部门应在调查研究的基础上,尽快拿出一个消解巨型学校的时间表和实施办法。我在这里提出两点想法,供有关部门和对这个问题感兴趣的人员参考：一是对于义务教育阶段独立设置的巨型小学和巨型初中,可将其一分为二,分别拆解为两所九年一贯制学校。这样做的好处是,既可将原有学校规模缩小一半,也符合国家提倡举办九年一贯制学校的改革动向。而这样做的困难在于,无论是小学向上拓展为初中而成为九年一贯制学校,还是初中向下延展到小学而成为九年一贯制学校,都面临一个师资重组和资源再配置的问题。二是对于巨型高中,可尝试运用古得莱得在《一个称做学校的地方》中所说的“校中校”形式,从而有效缩减学校规模。这里的“校中校”根本不同于我国当下语境中的“校中校”。在我国,“校中校”是指公办学校在同一校园所办的旨在收到高额学费、捐资助学费或其他费用的所谓民办学校。这类学校原国家教育委员会早在1997年就已发文予以禁止。而古得莱得建议的“校中校”,是指将巨型学校分离为若干个类似于“家”的小学校。一方面,这些小学校具有自己的课程、学生、教职员工,相对独立,自主自治；另一方面,这些小学校又共处于一个大学校中。在这个大学校里,各家小学校可以共享图书馆、室内体操场、实验室、职业教育中心等建筑设施。各家小学校可协商聘请一位带头人,由其负责小学校间的协调和领导工作。譬如,由这位带头人来制定使用共用设施的总的时间表,以便保证每家小学校都能单独而非同时共用这些设施。“校中校”的可取之处是,它能高效利用巨型学校既有的各种建筑和设施,避免了浪费；“校中校”的问题是,“大部分现有的学校建筑不能很好地用来分办每一个较小的学校。”正因为如此,古得莱得说,“理想的情况是,在重新组织学校的同时也重新建造教学的设施。”^[25]

顺便强调一下,现在有些地区和城市正在基础教育阶段着力推行小班化教学改革,我认为,仅有小班化改革是不够的。只有把小班化改革与巨型学校消肿同时结合起来,在小规模办学的基础上推行小班化改革,教育教学的目标才可能真正实现。

【注释】

[1]原文发表于《教育发展研究》2007年第1A期。

[2]徐志勇,徐建平,黄立志.关于教育乱收费问题的县（市）教育局长问卷调查分析［J］.教育理论与实践,2006（2）.

[3]周大平.择校费算不算乱收费［J］.瞭望,2004（43）.

[4]国家审计署.50县基础教育经费调查结果［EB/OL］.2004—06—18//http：//news.sina.com.cn/c/2004—06—22/11353486139.shtml

[5]陈英志.高中学校过度负债扩展规模问题探析［J］.当代教育科学,2005（14）.

[6]曼昆.经济学原理［M］.北京：生活·读书·新知三联书店,1998：288；斯蒂格利茨.经济学（上册）［M］.北京：中国人民大学出版社,1997：351.

[7]科思.企业的性质［M］//盛洪.现代制度经济学（上）［M］.北京：北京大学出版社,2003：103—114.

[8]张徐健.重点中学规模办学现状调查及分析［J］.教学与管理,2004（5）.

[9]张创伟,周雯.浅析学校规模不经济的原因及对策［J］.教学与管理,2003（2,3）.

[10]萨乔万尼.校长学：一种反思性实践观［M］.张虹,译.上海：上海教育出版社,2004：66—67.

[11]教育部教基.关于加强基础教育办学管理若干问题的通知［EB/OL］.［2002］1号文件. http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2002—06/11/content_435043.htm.

[12]马焕灵.“名校办民校”之冷思考［M］//王康,吴志宏.中国民办教育研究（2004—2005）.上海：上海人民出版社,2005：97.

[13]刘凯.创建示范性高中不利于欠发达地区县域高中教育的均衡发展——甘肃省高中教育资源县域内配置失衡问题研究［J］.中小学管理,2005（12）.

[14]古得莱得.一个称做学校的地方［M］.苏智欣,译.上海：华东师范大学出版社,2006：64.

[15]赛泽.回到“一个称做学校的地方”［M］//古得莱得.一个称做学校的地方.苏智欣,译.上海：华东师范大学出版社,2006：8

[16]张新平,李金杰.杜威的学校组织观及其当代意义［J］.江西教育科研,2006（3）.

[17]耿申.学校适宜规模及相关设施标准［J］.教育科学研究,2003（5）.

[18]古得莱得.一个称做学校的地方［M］.苏智欣,译.上海：华东师范大学出版社,2006：362,405—406.

[19]古得莱得.一个称做学校的地方［M］.苏智欣,译.上海：华东师范大学出版社,2006：362,405—406.

[20]蔡怡.萨乔万尼道德领导思想研究［D］.华东师范大学博士学位论文集,2006：99—101.

[21]刘宝超.关于教育资源浪费的思考［J］.教育与经济,1997（3）.

[22]马晓强.关于我国普通高中教育办学规模的几个问题［J］.教育与经济,2003（3）.

[23]耿申.学校适宜规模及相关设施标准［J］.教育科学研究,2003（5）.

[24]南京市普通中小学办学条件标准（修订版）［EB/OL］.宁政发［2005］141号文件.http：// www.nanjing.gov.cn/cps/site/nanjing/102005/zcsd-mb_a2005091247395.htm.

[25]古得莱得.一个称做学校的地方［M］.苏智欣,译.上海：华东师范大学出版社,2006：331.