国外排污许可证立法之评价

作为一项国际通行的行之有效的环境管理制度，很多国家尤其是发达国家从20世纪70年代初开始立法规定实施这一制度，不难发现，这一制度对于环境污染的有效控制和环境质量的改善起到了至关重要的作用。上述国家的污染物排放许可证制度各具特色，但侧重点稍有不同，但是，以下几点尤其值得重视。

第一，排污许可证的法律地位普遍较高。从上述国家和地区的规定可以看出，污染物排放许可证制度是这些国家在污染防治中的基础性制度，其相关规定直接体现在重要的法律中，效力等级很高，法律地位十分显要。同时，排污许可证上所列出的各项要求和限制也几乎涵盖了排污者的所有义务，重要性可见一斑。以美国为例，在一定程度上可以说，《清洁水法》有关水污染防治的各项具体法律要求就是通过水污染物许可证加以落实的，水污染物许可证制度是美国水污染防治法律的基础和核心，是其最重要的法律制度之一。

第二，许可证的内容和种类比较全面。在内容上，上述各国和地区不仅规制了水污染物和大气污染物的排污许可，还涵盖了噪声甚至振动的许可证，规定较为全面，当然，这跟发达国家相对先进的环境管理水平不无关系。在种类上，首先是不同的国家对于许可证申领的主体规定不一样，以前联邦德国最为典型，在建立之前需要取得许可证的并非一般意义上的排污主体，而是拟建的设施，它直接针对污染源进行管理，这也是许可证立法规制的另外一种思路；其次，许可证的类别上，根据实际需要，也采取了多种形式，如美国水污染物许可证，它主要根据排污设施的排放性质、类型等具体情况以决定颁发何种类型的许可证，包括一般许可证和个别许可证，显然，这样的规定更加科学，体现了实践中特殊性和原则性的统一，确保对所有排污者都能够采取有针对性的法律规制。

第三，许可证的相关立法的形式比较分散。上述各国及地区目前都没有统一的行政许可的法律，有关许可证的规定均涵盖于各个单行法律中，整个许可证制度显得比较分散，此其一；其二，与我国目前的立法思路不同，上述立法有一个共同点，即将各种污染物的排污许可证分别规定和实施，而不是统一在一部许可证的法律法规中，这主要是基于不同的污染物的特征、排放标准、技术性要求等也有所不同，加之不是所有的排污单位都同时排放几种污染物，所以，分别实施有一定的合理性。

第四，违反许可证制度的法律责任比较严格。从各国立法及实践来看，法律责任的细致规定和严格适用为许可证制度的有效实施提供了强有力的保证，发达国家在法律责任规定十分严厉，而且责任承担的方式上也涵盖了行政、民事、刑事等制裁。上文中提到法国的规定即是很好的例证。再以美国的《清洁水法》为例，其对水污染物许可证制度规定了严格的罚则：“对违证排污者可发布行政守法令或处以每违法日不超过100 000美元最大数额不超过125 000美元的行政罚款；对违反许可证和行政守法令的，由法院发布强制令和处以每违法日25 000美元以下的民事罚款；对于故意或过失违反许可证排污的，或者伪造、破坏、篡改许可证规定的监测设施和方法等行为，将处以罚金和监禁等刑罚。”^[12]

发达国家在排污许可证这一制度的实施上已经有了数十年的发展，这期间，各项法规被不断地修订以适应环境管理面临的新出现的问题，这其中的先进经验和成果理当为我国立法所借鉴。但是另一方面，必须要结合我国环境法律制度实施的现实国情，进行有选择性的参考，从而实现我国污染物排放许可证制度的有效实施和创新，加快环境法制进程的发展。