美国排污权交易立法

美国是最早将“排污权交易”引入环境治理立法体系的。1970年美国国会通过《清洁空气法》，该法规定了六种常规空气污染物和七种危险空气污染物，美国环保局对环境空气质量标准做了严格限定，这些标准从时间、空间不同角度对空气质量进行限定，并在此基础上将环境标准细化为初级标准和二级标准。但是，20 世纪 70 年代中期以后，许多州并没有按照制定的时间达到《清洁空气法》要求的大气排放标准。美国环境保护局禁止未达标排放的州增加新的污染源，也就是说，环境保护局拒绝在未达标地区建立新的能够产生污染的企业。由于美国环境保护局禁止新的排放超标污染物的企业进入这些未达标地区，直到当地空气质量达标为止。对于被《清洁空气法》列为未达标区的地区来说，一方面通过法律要求这些地区改善空气质量，另一方面经济增长又会使空气进一步恶化，经济增长和环境保护的矛盾已经表现得十分突出。为了缓解这一矛盾，美国法律引入“补偿政策”用于排污权交易。

1977年“补偿政策”作为最早的排污权交易制度被《清洁空气法》修正案引入。补偿制度允许未达标地区建立的新企业通过为老企业削减排污量而得到相应的排污权，现有企业如果采取措施使其排放水平下降至规定的最大限度以下，也可以获得减污信用。如果减少排污是永久的和定量化的，就可以将这些减排量卖给其他企业。补偿政策规定：未达标地区新企业购买的排污权必须为其设计排污标准的120%，从而通过企业之间的排污权转让使地区的总排污量下降。“补偿政策”下的排污权交易体系允许在非达标区新建或改建污染源，但前提是该地区总的排污必须达到法定标准，保证排污总量不超出法定排污总额。为了符合这一条件，新建、改建排污企业必须提供本企业其他污染源产生的额外的排放削减作为补偿以抵消新污染源计划产生的排放量，或者向其他企业购买“排污信用”。当已有的排污企业将排放水平削减到法律限制的水平之下，这种减少的排污量经美国环境保护局认可后成为“排放削减信用”，这些信用可以出售给想进入该地区的新建排污企业，新建排污企业只要从该地区的其他排污企业手中获得足够的排放削减信用，使得新建排污企业进入该地区后该地区的污染排放总量低于从前，新污染源就可以进入未达标区。补偿政策不仅在改善空气质量的同时促进了经济增长，还使得经济增长成为改善空气质量的动力，因为企业在该地区发展的愿望要求已有污染源必须实施削减。经济增长与改善空气质量之间的矛盾在补偿政策下得到统一。

1975年12月美国联邦环保局颁布的《新固定污染源的执行标准》第一次采用“气泡”概念，并指出如果不增加总排污量，可同意改建厂不执行新污染源标准。1979年12月美国联邦环保局提出具体规则，制定“气泡”政策并开始试点执行。所谓气泡政策，是指允许现有污染源单位利用“排放减少信用”来履行计划规定的污染源治理义务。所谓气泡，是指将众多排污点想象为位于一个理想的气泡内，或将由多个排污点排放的污染物总量比作一个气泡，着眼于控制整个气泡的污染物总排放量，而不是气泡内每个排污点的排放量。气泡政策的最初设想是：就排污管理而言，可以把含有多个排污点的工厂看做是一个大的污染源即气泡，允许工厂的经营者对那些所需治理污染费用最少的排污点最大限度地减少污染物，对那些所需治理污染费用最多的排污点放松治理，以达到用最少的费用实现最大限度地减少排污总量的目的。适用气泡政策的主要条件是：气泡及气泡的大小只能由联邦环保局或经联邦环保局授权的州政府依法确定，污染源单位不能自行确立；申请适用气泡政策的单位必须向环保局证明它们已经达到环保局规定的将其排放总量削减至一定水平，并证明其排放抵消或排放交易活动不会引起环境质量的下降；适用排放抵消或排放交易活动的污染物只能依法确定，应以单项污染物为单位，不能以多种污染物的混合排放量从事排放抵消或排放交易活动，对人体和环境有严重危害的危险物质不能适用于气泡政策。气泡政策的主要作用是，增加了企业守法的灵活性，降低了治理污染的成本，使企业把它们的治理资金集中用于能够产生最大治理效益的地方。^[65]1986年，美国环境保护局扩大了“气泡”政策的应用范围，污染者可以将整个工厂或邻近的几个工厂捆在一起作为一个“气泡”，而不是把每一个烟囱作为单独的排放源。在美国环境保护局的许可下，排污企业可以更加灵活地选择自己的排污地点，在减排成本较低的地方减少排污而将排污信用用于其他污染源的排放。

1986年，EPA颁布了排污权交易政策法规，这也是EPA颁布的最早的有关排污权交易政策的系统解释。它将排污权交易的类型定为四项政策，即“气泡、净得、补偿以及排污银行”政策。其中，“净得政策”指：“只要污染源单位在本厂区内的排污净增量（‘排放减少信用’也计算在内）并无明显增加，就允许其在进行扩建或改建时免于承担满足新污染源审查的负担。该政策允许污染源厂区内无论任何地方得到的‘排放减少信用’都可以用来抵消扩建或改建部分所预计的排污增加量。如果净增量超过了预计的增加量，该污染源就要受到审查和处理。”^[66]但是，在净得政策实施中，美国自然资源保护委员会曾对此极力反对。该委员会在向法院提起的一宗诉讼中认为，对未达标地区的污染源免于审查，与尽快达标的立法目的相矛盾。上诉法院曾判决净得计划无效，但美国最高法院却否决了上诉法院的判决。于是，无论在未达标地区还是在防止明显恶化地区，对净得计划都大开绿灯。^[67]

排污银行政策，是指污染源单位可以将“排放减少信用”存入银行，可以在气泡、抵消和净得计划中使用该“排放减少信用”。各州有权制定本州的排污银行计划，它包括如下内容：“排放减少信用”的所有权；“排放减少信用”所有者的资格；管理发放、持有、使用“排放减少信用”的条件。^[68]美国的许多州和地方机构现在已建立了正式的排污权存储体系，并且美国环境保护局规定各州有权制定自己的存储规则，其制定的规则应满足一定的条件，包括规则应指明存入的“排污削减信用”的所有权、所有者的资格、管理发放、持有、使用“排污削减信用”的条件等，规则还必须与《清洁空气法案》中为取得合理的逐步发展所提出的要求保持一致。

在前述四大政策的基础上，美国为了促进排污权交易的市场化以克服该政策的低效率，在历经十几年的研究探讨后于1990年通过了《清洁空气法》修正案，确认了排污权交易作为一项法律制度的合法性，并提出“酸雨计划”，引入了针对电厂等排污大户的二氧化硫排污权交易系统。这一系统按照排污企业原有的排污记录分配排污权，只给国家环保局保留少量的排污权，供新建企业之需要，或在交易市场挂牌拍卖，各排污权企业可以将自己节余的排污权用于交易。^[69]这样，美国成功的构建起一个以免费分配为主、行政主导为特征的一级市场和以市场化交易为特征的二级市场组成的排污权交易系统。