美国排污许可证相关法律制度

（一）水污染物排放许可证制度

从法律依据上看，“美国水污染物排放许可证制度可以追溯到1899年的《河流与港口法》即《垃圾法》，该法第13条禁止未经许可向可航水道排放任何类型的垃圾。”^[5]美国于1972年对水污染控制的法规进行了全面的整合，颁布了《水污染控制法》（1977年此法修订为《清洁水法》，1987年又加以修订）的立法目的是“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完善性质”。该法中提出了“国家消除污染物排放制度”，这个计划是《清洁水法》中最重要的法律制度，其核心是实施水污染物排放实行许可证制度，而联邦环保局则根据《清洁水法》的授权，制定了排放水污染物许可证管理办法。水污染物排放许可证通过对排放行为规定各种要求及限制条件，确保许可证持有人排放活动遵守《清洁水法》的各类标准和出水限度。水污染物排放许可证制度适用范围非常广泛，规定任何从“点源”向美国水体排放污染物的行为都必须要获得许可证，无论其是否会对受纳水体产生污染，或对环境产生其他不利影响，任何从点源无证排放污染物的行为都是非法的。

水污染物排放许可证的基本条款主要规定了许可证持有人必须履行的法定义务，包括一般规定中的义务和特别规定中的义务。一般规定中的义务主要包括：遵守许可证规定的义务，即许可证规定的各项条件；重新申请许可证的义务，即许可证期满延续的重新申请；采取补救措施的义务，即对于违反许可证并且有可能危害到公众健康或环境的，该许可证的持有人必须采取尽可能的合理措施以避免或将这种危害减小到最低程度；正确运行和保养处理装置的义务，即许可证持有者必须在任何时候正确地运行和保养所有为遵守许可证而安装和使用的处理和控制系统或设备，此外还包括监测和记录以及接受检查的义务和报告义务等。特别规定的义务则是由发证机关根据许可证申请人的具体情况所作的规定，主要包括变更报告的要求、特殊监测和报告的要求、预处理要求、达标时限等。其中，“出水限度或标准条款是水污染物排放许可证的最重要的条款。”^[6]《清洁水法》主要通过各种出水限度或标准对点源进行排放控制，联邦环保局亦按照工业门类制定了出水限度或标准的基准。如前所述，水污染物许可证必须包含以控制技术为基础的出水限度或排放标准，且不得低于《清洁水法》中的规定标准。

此外，上述法规还细致地把规定了水污染物许可证的申请审批程序。首先，联邦环保局规定了禁止发放许可证的情形，包括：许可证上的条件违反了相关法律的规定；申请人缺少法律规定的证书；许可证条件不能达到有关州的水质标准以及违反《清洁水法》中规定的水质控制区目标的排放等。其次，该法严格规定了关于水污染物许可证的申请程序，符合条件的申请人必须向有管理权限的机关提交完整的申请材料，这些材料基本上涵盖了申请人几乎所有与环境有关的信息，对于特别行业，还规定了发证机关要求的其他信息。再次，联邦环保局规定了水污染物许可证的一般审批程序。其中，联邦环保局地区分局负责审查由联邦环保局颁发的许可证的申请材料的完整性。并有可能对申请人相关设施进行初步的检查。一旦申请材料符合法定条件，联邦环保局便开始着手编制许可证的草案，该草案应附随一份事实清单，无论是否同意颁发许可证，该决定均须公开告示，允许任何人提出意见。而关于听证会的规定则更为详细，“当某许可证的提议涉及相当大的公众利益时，发证机关应当直接举行听证会，对于发证机关根据听证会所做的决定，必须公告，且任何人可要求一个证据听证会（或司法审查）来重新考虑”。^[7]只有通过以上程序，许可证方可生效。

水污染物许可证分为两种，即一般许可证和个别许可证。前者主要由联邦环保局根据《清洁水法》及条例颁发给具有某种共同性质的特定类型的排污点源设施。个别许可证是颁发给提出个别申请的特定的被许可人。但发证机关有要求任何一个一般许可证的持有者申请个别许可证的权限。

（二）大气污染物排放许可证制度

1.州大气污染控制计划

州实施计划是《清洁空气法》规定的大气污染控制制度的关键环节。各州都必须制定大气污染控制计划，并组织实施。“国家环境空气质量标准可以称作为‘纲’，州实施计划是其‘目’，州实施计划以国家环境空气质量标准为目标，并为其实现服务。”^[8]州实施计划主要内容有：（1）为达到和保持一级或二级环境空气质量标准必须实施的排放限制、达标时间表以及其他措施。（2）通过实施专项许可，促进固定排放源的改造、建设和正常运行。专项许可包括防止空气质量严重恶化的大气质量许可证，对未达标地区污染源实行严格管理的（未达标地区）许可证、关于重点排放源的重点许可证，纳入酸雨控制计划排放源的（酸雨）许可证等。（3）许可证申请人应支付的有关许可证审批和执行的合理费用标准。

2.许可证制度的法律规定

与较早的《清洁水法》规定水污染物排放许可证不同，美国国会直到1990年修订的《清洁空气法》第五章才确立了大气污染物排放许可证制度。该条文规定：“联邦环保局必须在修正案颁布后12个月内制订一项关于大气排污许可证的规定，各州空气污染控制机关根据联邦环保局的规定制定实施方案。”^[9]《清洁空气法》1990年修正案赋予了联邦环保局对各州许可证计划的实施予以监督的权力。《清洁空气法》规定了适用许可证的污染源对象，包括点源和面源。在申请和审批程序中，发证机关的审批行为要受到申请人所在地的州政府和联邦环保局的制约，如果联邦环保局认为许可证违法，有权以书面形式反对州审批机关颁发许可证，州审批机关可以在限期内修改许可证相关内容，由联邦环保局决定是否发证。许可证的主要内容包括了排放限制和标准、达标计划和监测和报告要求等内容。

此外，《清洁空气法》还对违反许可证的行为设定了罚则，包括民事责任、行政责任和刑事责任，这些都有力地保证了许可证制度的有效实施。