将“总量控制”作为排污许可证制度的核心

“总量控制之制度系源自于美国，系联邦环保局于一九七九年之‘清洁空气法’修正案中所提出，其中包含有‘泡泡政策’以及‘排放交易’等制度。”^[17]由于这一制度具有比较强的实用性和科学性，之后发达国家便开始研究这一制度，逐渐制定出了一整套总量控制的规定及实施机制。所谓总量控制，是指将管理的地域空间作为一个整体，以其环境容量为根据，确定该地域空间一定时间内可容纳的污染物总量，进而对污染源设定排放污染物的数量限额，从而保护该地域的环境质量。总量控制“首先是一种环境管理思想，同时也可作为一种环境管理的手段，即控制一定时间、区域内排污单位污染物排放总量的环境管理手段。”^[18]从其制度设计上看，总量控制是在一定时间段内的一定区域中的排污者排放污染物的数量为核心的环境管理方法体系，“总量控制通过限定环境容量使用上限，明确容量资源的稀缺性，为环境容量的有效利用奠定了基础”。^[19]总量控制依其环境负荷分配的方式可分为目标总量控制和容量总量控制。前者是以某一区域在过去某一时期前环境质量状况下，接受污染物的统计排放量，分配排污单位多少排污指标而进行的总量控制制度；后者是指根据一定区域环境质量的要求，并结合该区域的经济发展规划，确定该区域在一定时期内污染物允许排放的限值而进行的总量控制制度。容量总量控制的理论基础是环境资源观，这种观点将各种环境要素的总和视为一种整体资源，即“环境资源”，它包括“环境要素资源（如传统的自然资源）和环境质量资源，环境质量资源包括环境容量资源，即人类和自然环境不致受害的情况下，其所能容纳污染物的最大负荷。”^[20]

我国从20世纪90年代后期开始建立并实施总量控制制度，在《大气污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《淮河流域水污染防治条例》等中都有规定，目前我国在该制度的实施上主要还是以目标总量为主，兼顾容量总量，这一方式使得现实操作中会出现一些问题：目前我们实施的总量控制是以2000年的排污总量为基础进行机械简单的削减和分配，首先，这种“目标总量”的确定依据的环保部门通过环境信息的统计确定的，这一统计的结果真实性有待考证，至少从已经实施的地区来看，这种统计结果是不尽准确的，因此确定的“目标总量”准确性亦值得怀疑。其次，这种持续的总量削减已经成为地方环保部门的一种负担，往往会在总量控制与地区经济增长之间对后者做出让步，而且有可能造成在统计中虚假数字的滋生。另外，在总量分配的过程中，下级环保局要根据上级确定的总量控制指标，确定污染物排放总量分配权重或分配系数，把指标值层层分解，下达到辖区内的企事业单位或行业，由于分配的计划性太强，排污单位不了解其中的计算过程，容易对总量指标的分配结果产生质疑。

相比于目标总量，依据环境容量来确立总量的方法要科学得多，但是其局限性也显而易见：“环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，而且它还需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，这些数据的得来是一个历史的累积过程，要经过几年甚至几十年，另外，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，这样才能保证最终确定的环境容量的科学性和客观性”。^[21]因此当务之急是要提升环境容量的测算水平，准确并科学确定地域间的总量目标。

尽管我国《环境保护法》中并未涉及到总量控制的内容，但是其他的环境保护法律中已有规定，如前所述，2000年《大气污染防治法》第3条规定“国家采取措施，有计划地控制或者改逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量”；2000年实施的《水污染防治法实施细则》也在其第6条中规定了总量控制制度；2008年新修订的《水污染防治法》在第18条明确了“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”，并且还规定了重点水污染物排放总量控制指标的分配和管理等内容，具体办法和步骤授权国务院规定，这就为规定总量控制的基本内容提供了充分的法律依据。目前国内已有一些省市颁布了关于总量控制制度的规范性文件，这也为我国对总量控制进行法律规范积累了一定的经验。

排污许可证立法应该将总量控制作为其立法目的的核心。具体操作上，在立法时将总量控制的相关内容单列一章，主要包括：总量控制计划与实施方案的制定；总量控制指标的分配原则和方法；总量控制方案的实施主体。在制定总量控制计划时，应统筹考虑国家和特定区域环境质量与经济发展现状和目标、特定区域内排污单位的排污申报情况和上一个总量控制计划的执行情况，该计划应当包括实施总量控制的区域、主要污染物种类及总量控制指标、需要削减的排放量及削减时限等内容。总量控制实施方案中则应包括总量控制指标的落实措施，需要削减排污量的单位，每一排污单位排放的主要污染物的种类、总量控制指标及需要削减的排污量以及削减时限等。在确定排污单位的总量控制指标时，应当综合考虑以下因素：排污者所在流域、区域和海域的环境质量状况、资源环境承载能力；国务院和地方人民政府确定的环境保护目标；上一级政府下达的总量控制指标；国家或地方的污染物排放标准；国务院和省级人民政府的产业政策；排污者所属行业国内清洁生产一般水平的污染物排放绩效等。这些规定将对污染物排放许可证制度的实施意义重大，而许可证的有效管理恰恰也保证了总量控制的实施。