反腐倡廉建设存在困难的根源

二、反腐倡廉建设存在困难的根源

上述问题及困难的存在是客观的和现实的，而且在一定时期内，也有可能是持续的。之所以如此，下列的这些因素或许就是其中具有决定意义的关键。事实上，从某种程度上讲，这些因素本身也属于问题的一部分，但相对另外的问题，它们又是其根源所在。

（一）“德育反腐”功能弱化

“德育反腐”是反腐倡廉建设的一项基础性工作。其含义是：通过进行道德教育，提高公务人员的道德水平，从其心理上和行为上，强化对腐败行为的预防与抵制。在这一过程中，产生道德规范，引导人们认识到，在扩大自己利益的同时不得损害他人利益，并使人们把这种道德认知转化为道德实践。胡锦涛总书记提出的“八荣八耻”重要论述，就是对新时期社会主义道德规范的精辟概括。在反腐倡廉建设中引入“德育反腐”，原因就在于：腐败是滥用公共权力，侵害公共利益的一种行为，会侵犯他人的正当权益，不符合道德规范的根本精神，必然要引起道德的抵制。

1.“德育反腐”的必要性

首先，良好的道德教育能够增强公务人员对腐败的免疫功能。它可以产生很强的预防与自治作用，能让人从内心深处，真正做到不想腐败、不愿腐败、不屑腐败。同时，也能够敦促公务人员进行自我反省、自我治疗，及时改变不良行为，远离、摈弃腐败。

其次，良好的道德教育能够提高一个社会的政治文明程度。它能够推动社会民主政治建设，增强人民当家做主和依法治国的意识，进而对公共权力运作进行有效监督与规范，预防腐败的发生。

再次，良好的道德教育也能够降低社会成本，带来经济效益。虽然法治是社会的必需品，但它的功能发挥却需要借助社会中一定的人力、物力与财力，社会成本也由此产生。而良好的道德可以在每时每刻都发挥出其独特的作用，使人从内心深处，自觉地约束自己，规范自己的行为。

因此，道德相对法治而言，是不需要依赖专门的机构来监督或引导其施行，更不需要支付昂贵的社会成本。

2.当下“德育反腐”面临的困境

我国目前正处于政治、经济体制转轨的关键时期，在这一过渡时期，各种社会矛盾集中显现，腐败现象较为突出，导致社会普遍出现道德信仰危机，社会整体道德水平因此下降。这些都给“德育反腐”带来很大困难，具体表现在以下几个方面：

（1）以社会主义道德规范为基础的社会评价体系缺失的障碍。社会评价体系能够起到塑造人、引导人的作用。肯定性的社会评价，能使人们认识到良好行为的积极意义，并进行效仿；否定性的社会评价，则可以预防甚至遏制一些不良行为的再次产生。这些都将引导、帮助人们树立正确的道德观与价值观。然而，当前正是缺乏一个以社会主义道德规范为基础的社会评价体系，这就无法促进他律向自律的转化，建立诚信与互信的社会道德机制更是无从谈起。因此，“德育反腐”这项基础性工作，就只能完全依靠人们自身的道德标准而进行。这里就出现一个问题：由于个人对道德标准的定位与认识不同，因此抵制腐败的程度也就不同，自然会给反腐倡廉工作带来一定困难。

（2）认识误区的障碍。主要表现在两个方面：一是人们大多认为，在当今这个物质高速发展的时代，法治相比德育，对于惩治腐败可以收到更大效果，因此，重法治轻德育，强调法制建设而非道德教育，就成为时代的主旨符，“德育反腐”也因此被放在于次要的位置。二是对中国传统道德观和西方道德观研究不透、认识不足。中国的传统文化即使经历过20世纪初的新文化运动，也还是没有经过系统而严格的彻底批判与审视。中国传统文化中的主权主义、封建道德观、尊贵与卑贱的等级关系、官本位思想等对中国社会各方面的影响是深远的，其余毒至今仍然是我国权力腐败的重要根源。伴随着今天我国经济的高速增长与人民生活水平的日益提高，虽然人们的思想观念也相应地发生了一些变化，但这种变化还不是特别显著，反而从某些方面强化了传统文化的一些糟粕观念，直接影响了中国特色反腐倡廉建设的进程。此外，西方道德观中的拜金主义、享乐主义、极端个人主义的消极腐朽思想也严重危害我国社会风气，导致反腐形势日益严峻。

（3）见效慢、过程曲折反复的障碍。在当前社会转型、社会整体道德水平不高的情况下，腐败现象屡禁不止，道德底线一降再降。加之，“德育反腐”本身具有时间长、见效慢、曲折反复的缺点，就很容易在社会中产生普遍的道德信仰危机。长久严重发展下去，甚至会导致越来越多的人对“德育反腐”的功能与作用产生怀疑，从而阻碍反腐倡廉工作的进一步开展。

（二）公共权力运行机制不健全

腐败，就是公务人员为谋求私利，而对公共权力加以滥用，其本质上就是权力运行的失控。因此，权力是腐败的手段，没有权力作为条件与支撑，也就谈不上腐败。然而，权力运行的好与坏、对与错，并不是由权力本身所决定，关键在于掌握权力的人。越来越多的事实已证明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”科学、规范的权力运行机制直接关系公共权力行使的实际效果，是权力正确行使的基础和保障。党的十七大报告也强调，必须让权力在阳光下运行，建立健全权力运行机制。因此，对权力运行进行严密化设置，构建权力制衡机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止权力失控与滥用，是反腐倡廉建设取得成效的关键所在，但是，目前这一举措的有效施行还存在诸多问题，具体表现在以下两点：

1.公共权力运行程序不规范

严密的权力运行程序是保证公共权力合法运行的前提。其程序一般由一定的方式、步骤、顺序及时限构成，对权力的具体实施进行明确规范。然而，现实中有些权力的运行程序却呈现出不规范、不完善、不透明、不合理，甚至过于繁杂、刚性弱化、随意取舍或颠倒、简化等弊端，直接影响公共权力运行的有效性。此外，有关权力运行的程序的相应法律法规也缺失。特别是对容易产生腐败的“人、财、物、事”等相关权力的运行，还没有制定出一套严格的程序加以规制。经常表现为，权力机关在设定、授予、配置权力时，没有以宪法和法律为依据，随意性大；部分党政机关工作人员没有依据法定程序行使公共权力，或承担相应的法律责任，无法确保公共权力的高效公平运行。

2.公共权力运行过程不透明

增强权力运行透明度，建立权力运行公开制度，可以有效预防和遏制腐败行为的发生，是反腐倡廉建设的一个有效措施。然而，目前在一些地区或部门，并没有及时把具体权力运行情况公之于众，导致其他部门及群众无法对公共权力的运行过程与结果进行有效监督，更无法追究相关责任人的责任，对防止权力滥用与失控具有极大阻碍作用。

（三）权力监督乏力

从权力监督机制来看，通过分析当前各种腐败现象，我们不难发现，权力监督不力以及不同程度的监督缺位或流于形式都是造成当前腐败现象易发、多发的重要原因。目前各种监督机制未能充分发挥出应有的作用，明显存在着监督乏力的缺陷。监督机制的运行没有形成整体合力，存在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现象。主要原因在于：一是没有找准监督的重点。没有找到容易滋生腐败的关键环节，特别是在人事、财政、分配等领域，监督的针对性往往不强。二是对部分党政干部能否依法行政监督不到位。尤其是在选拔、任用、考核、晋升，以及政府财政资金运转，物资采购，重大决策等方面能否依法行使公共权力监督不力。三是监督渠道过于狭窄。现行人大监督、党内监督、政协监督、审计监督、舆论监督等在一些地方都存在一定问题，社会公众、新闻媒体的监督效果也不是很好，整体上没有形成“人人参与、人人监督”的氛围，尤其是对领导干部，特别是对各个部门的主要负责人的监督还存在着不少“真空”地带。四是不少监督流于形式，效能不大。各类监督主体对党政官员积极履行职责、依法行使权力以及绩效考核等方面的监督成效不大，无法甄别公务人员行为的合法性与合理性，并且对违法、违纪、违规行为及权力的“错位”“越位”等现象无法进行及时规制，致使监督失效。具体问题表现在以下几个方面：

1.人大监督

人大监督是具有法律效力的最高层次的监督，它的有效行使可以制约权力的运行，防止腐败行为的产生。但目前我国人大监督的作用还没有得以充分发挥，监督的成效也不很明显，与宪法和法律的规定以及人民群众的期望还存在一定差距。人大监督不力，主要表现为：监督的权威性不高，主动性不强、监督方式软弱、监督不彻底。具体问题体现为：

（1）人大监督机制自身建设存在不足，并且还受到许多外在因素的制约。首先，一些党委与人大的权力关系在事实上尚未理顺，个别地方党组织及其领导人凌驾于人大之上，出现执政行为不受人大监督制约的“真空现象”；其次，人大对政府权力的监督也因政府与人大关系存在一些现实障碍而未完全理顺。因此，人大代表在监督中常常处于“弱势”地位，无法有效实施监督权。

（2）人大对预算审查审批的财政监督权没有落实到位。目前人大的预算监督过于依赖政府部门（被监督者），没有成立专门的预算审查监督机构，缺乏一批实行预算审查的专家，因此，就无法直接对政府财政预算的合法性、真实性、实效性进行审查监督。

（3）人大监督的模式存在缺陷。立法机关的有效监督来自于一套精心建立的模式，即“施加于政策、人员、结构和开支之上的众多潜在的控制”。因此，我国当前人大监督的不力，与现行监督“模式”存在的缺陷有很大关系。现行的模式设计没有减少人大行使监督权力的制约因素，也没有从制度安排上确保人大监督实力的提升。

（4）人大监督立法滞后，监督法制不健全。健全的监督法制可以制约权力的行使，保障党政官员依法行使公共权力。然而，目前我国制约权力的法律法规及制度还不健全，致使权力运行很容易出现变形，进而产生腐败行为。近年来，虽然我国法制建设取得了不小进步，但立法工作仍然极不平衡，监督制约权力的法律法规相当滞后，难以有效监督制约公共权力的行使。因此，当前腐败行为的屡禁不止，与监督制约权力的法制不健全有很大关系。

2.党内监督

西方政党在政治实践中逐步形成的“以权制权”“以同等的权力制约同等的权力”的政党监督机制，对我们当前的反腐倡廉建设有很大启发意义。加强对权力的党内监督，是政党提高战斗力、树立政治威信、增强执政能力的必由选择，更是一个执政党成功执政的重要经验。当前，我们应当立足于国情、党情，对政党监督的体制、运行机制进行深入分析，完善中国特色的党内监督机制，为反腐倡廉建设的有效推进提供支持。近年来，我国虽然对党内监督机制的完善作了许多有益探索，取得了不少成果与成效，但结合目前国内反腐败的新局势，党内监督机制的高效运行还存在着—些问题：

（1）权力高度集中、权力结构失衡问题尚未完全解决。我们知道，权力不仅要用权力来制约，而且必须用同等的权力来制约，才能防范与遏制腐败的发生。因此，要实现对权力行使的有效监督，就必须赋予监督者相当的权力，同被监督者处于相等的地位，并保证监督者自身的独立性与权威性，才能实现对权力的有效制衡。然而一直以来，由于权力高度集中，权力结构不平衡，使党内监督显得十分弱化、虚化，具体表现为：各级党委常委会一经产生，在绝大部分事务上，往往代行党代会和全委会的权力，既行使党内决策权，又行使执行权。再加上对纪委的领导，实际上又行使了党内监督权，这样一来，常委会就把决策权、执行权、监督权集于一身，导致权力结构失衡，监督乏力。

（2）监督缺乏针对性。具体表现在：一是重点监督的对象不明确。目前没有将党内监督的重点放在掌握权力的各级领导机关及领导干部身上，尤其是对处于核心地位的“一把手”监督乏力。二是忽视重点监督的环节。在不少地区或部门，对领导机关和领导干部的监督，很少做到全程监督，而且往往对领导干部权力行使的范围与领域混淆不清，抓不住关键环节、关键时期，直接导致党内监督失效。三是重点监督的事项不明确。从已查处的一些党政干部违法乱纪的案件中，我们可以看出，不少腐败案件都出现在项目审批、资金拨款、招投标、官员任用与晋升等方面。由于重要项目安排、大额资金使用、重大决策、干部任免提拔等这些领域是领导干部权力行使最集中的地方，因此，对这些问题与领域监督不力，就很容易给权钱交易之类的腐败行为制造空间。

3.审计监督

审计机关作为国家综合经济监督部门，承担着惩治腐败的重要职责，在反腐倡廉建设中发挥着重要功能。目前，审计机关虽然已将查处腐败问题作为审计项目的重点内容，并已融入了正常的审计工作中，工作力度也在不断加大，取得了一定成效。但由于受到各方面因素的制约，从当前审计工作总的情况来看，同样也存在着一些不容忽视的问题。主要表现在以下几个方面：

（1）审计反腐意识淡薄。目前的审计工作，一般都是对财政收支进行检查与评价，对事不对人，查处的都是违规违纪现象。这些虽然与反腐败有一定关联，但却并没有把查处腐败行为作为审计工作的重点。在实际工作中，往往没有深入分析或查处腐败违法案件，而是重罚轻管、重纠轻罚，并且由于部分审计人员本身怕惹麻烦，缺乏深查细究的勇气与决心，常常抱着事不关己，高高挂起的心态，没将防治腐败视为一种自觉行为，因此，就没有把查处腐败案件当作自己分内的工作去完成，最终致使问题得不到及时有效的解决，审计监督失去应有的效力。

（2）审计监督缺乏应有的独立性地位。由于审计机关尤其是地方审计机关，实行的是双重领导体制，审计权限极为有限，因此，本身的独立性受到很大限制，对腐败问题的认定也就难于掌握。例如：在一些地方，党委和政府对于争取上级财政资金过程中出现的一些非正常支出，往往采取默认的态度，给审计监督工作带来较大阻力。再比如，对于那些不属于审计监督范围的部门，审计监督又常常显得苍白无力，影响审计在整个反腐倡廉建设中的作用发挥。

（3）审计反腐的法律及制度体系不完善。法律及制度的不健全，是目前腐败现象频发、反腐工作受阻的根本原因。反腐倡廉建设要取得实质性进展，就必须从健全法律、制度方面入手改革。当前这一领域还存在着诸多问题，例如：对于目前普遍存在的官员吃喝问题，究竟吃喝多少、挥霍浪费多少才算腐败，法律及制度都没有给出一个明确的定性标准，也没有明确规定官员的具体权限。再如：当前机关的办公费、招待费中，因制度不健全，定性标准不明确，大都隐藏着大量不合理支出，存在违法违规问题。因此，就给不少官员钻法律及制度不健全的空子提供了机会。而面对这样的情况，审计人员又因缺少法律及制度的依据，最终无法对相关腐败行为及时进行监督。

4.政协监督

随着社会主义民主政治的发展，我国的多党合作制度逐步趋于完善，政协监督，无论是在理论上还是操作层面上，都渐趋成熟。但是，由于受到一些因素的制约，目前政协监督还存在以下一些问题：

（1）民主党派成员有自己的本职工作，时间、精力投入有限。虽然他们中间不乏专家、学者，但因政策与实践水平有限，常常对政府的实际情况了解不多，自然就不好出力。此外，民主党派成员缺乏充分的知情权，对重要情况与重大问题知情不够，也无法保证事前与事中的及时有效监督。加之少数党政干部缺乏统战意识，对多党合作政治制度的认识不足，也影响了政协监督作用的有效发挥。

（2）政协监督的内容大多局限于对经济建设的政策建议，较少涉及党委依法执政及政府依法行政等方面的情况。在具体的监督过程中，提建议的多，真正发现问题的少，因此，政协的监督、警示功能体现不足。

（3）受现行民主监督形式与渠道的制约，以及民主党派组织体制与运行机制的影响，政协监督的权利无法得到有效保障，致使监督常常处于被动地位。在很多情况下，部分民主党派人士不敢监督，瞻前顾后、缩手缩脚，使政协监督的约束力发挥不足，监督流于形式。而且在监督过程中，往往忽视民主监督意见的沟通环节，没有形成及时有效的监督意见反馈机制。没有把各民主党派的监督意见集中系统化、条理化，并在一定时期公之于众。这样就自然无法达到澄清事实、及时发现腐败问题的监督目的。

（4）缺乏科学合理的政协监督效果评价机制。目前就监督客体而言，没能做到自觉接受民主党派的监督，没有对监督意见及时作出回应，更无从谈及落实的问题；就监督主体而言，没能充分行使民主监督的职能，监督质量不高，效果不佳。而且上级领导也没有及时对认真接受民主监督的部门和个人进行鼓励与表彰，缺乏一定的激励约束机制。

5.社会监督

十七大报告指出：完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。纵观反腐倡廉建设的进程，建立科学高效的反腐倡廉社会监督机制，是全面贯彻落实十七大精神，有效防范与遏制腐败的重要举措。然而，当前的反腐倡廉社会监督机制，由于受到体制因素的制约，还存在着监督不力的问题，集中表现为群众监督体系与舆论监督体系不健全。

（1）群众监督体系不健全。群众监督，是指人民群众通过社会团体、社会组织、新闻媒体等途径，对国家机关及其公务人员制定、执行的各项制度、方针、政策以及他们的日常工作情况进行的检查与督促，是权力监督的一种重要表现形式。群众监督最大的特点就在于它具有非国家权力性和非法律强制性，是整个社会监督机制的基础，也是反腐倡廉建设取得成效的可靠保证。

然而，就目前的监督局势来看，这种最广泛、最直接、最基本的群众监督，由于本身力量小，监督比较分散，且不具备强制性，其监督效果并不十分理想。问题主要存在于三个方面：一是目前多数人仍还持有监督权只属于国家机构、行政机关这样的错误观念，尚未建立起统一、系统、全面的群众监督体系；二是群众监督的对象不全面，监督权没有同时指向上级机关及下级机关；三是群众监督权低于行政权与司法权，有效运行无法律及制度保障，甚至出现个别机关领导人的个人权力超越群众监督权利之上的现象。

（2）舆论监督体系不健全。舆论监督本应为反腐倡廉建设清淤排障，为广大群众排忧解难，为社会进步鸣锣开道。然而，在现行舆论体制之下，舆论监督缺乏法律保障，受制于行政权力，无法与权力抗衡行使其监督功能。正是这些制约因素的存在，使舆论监督形同虚设。目前反腐倡廉建设中的舆论监督主要存在以下问题：一是享有舆论监督权的报社、刊物、电视等媒介的记者，受社会舆论监督大气候不良的影响，对一些腐败行为不积极进行监督，即使监督也都是提些表面的现象和一些无关紧要的话题，并没有达到真正的舆论监督目的，更没有把监督对象直接指向人民群众普遍关注的问题；二是舆论监督没有显现出强大攻势，形同虚设，给一些想利用职务之便而吃、拿、卡、要的官员，创造了滋生腐败的条件，最终导致腐败现象接连出现，给反腐倡廉建设工作的有序推进带来极大阻碍。

（四）公众参与反腐的工作机制欠缺

人民群众是反腐倡廉的主体与主力军，积极倡导群众参与，依靠群众监督，是我国反腐倡廉建设取得成效的重要路径选择。完善依靠群众支持和参与的反腐败工作机制，是当前加强反腐倡廉建设的重要任务。但从实际来看，现行的反腐败工作机制还存在着群众支持不够、参与不足的缺陷。一直以来，群众参与反腐败的途径，主要是通过信访举报这种方式进行，行使监督权利时，既没有固定的组织机构，也没有健全的法律制度体系予以保障，严重制约了人民群众支持和参与反腐败工作的积极性。分析我国现行反腐败工作机制，虽然提出了依靠群众支持和参与的要求，但在实际运作中却落实得不尽如人意，明显存在着群众支持和参与不足的问题，具体表现在以下几个方面：

1.群众的主体地位不突出

我们在现实生活中经常可以看到，目前大多数群众一般都采用信访举报、检举揭发这些简单的方式参与反腐败斗争，而且由于缺乏一定的制度保障，多数人对揭发腐败仍心存顾虑，常常以匿名举报的方式进行。这种现象表明，群众在反腐败斗争中的主体地位还没有完全确立，主体地位不突出，导致群众支持和参与反腐败的功能无法有效发挥。

2.群众的知情权缺失

在现行体制的规定下，各级纪检监察、检察机关在调查取证、审理案件、确定案件性质、作出处理决定时，通常都采取封闭式作业，即在严格保密的前提之下，一般在机关内部关门办案。这样一来，就直接影响了群众的知情权，使其无法有效、及时行使参与权及监督权，挫伤了群众支持反腐倡廉建设工作的积极性。当然，强调群众知情权的重要性，并不是要求非要取消反腐败办案过程中必要的保密程序或环节，而是强调保密的对象及范围应该界定得更加科学可行，应该确保群众在支持和参与反腐败斗争过程中的主体地位。

3.责任机制不健全

现实政治生活中，我们不难发现这样一个现象：由于群众支持和参与反腐败斗争的主体地位无法在制度上得到有效保障，部分群众对长期存在的腐败现象已熟视无睹，参与热情随之递减。主要原因在于：在我国目前的反腐败工作机制中，各级纪检监察、检察机关等部门受同级党委和上级主管部门的双重领导，主要对上级领导机关负责，而向人民群众负责的机制还尚未健全。因此，在具体办案过程中，对于一些重大腐败案件，各级纪检监察、检察机关等职能部门都要遵从同级党政“一把手”的意见与上级指示。而对案件查与不查、怎样查等这样的问题却缺乏明确的概念，对群众的意见及要求更是重视不够、反馈不多，直接影响群众支持和参与反腐败功能的发挥。

（五）惩处制度的运行成效不明显

从党中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》等相关文件中，我们可以看到，惩处制度是反腐倡廉法规制度体系的重要组成部分。充实和完善腐败行为的惩处制度，是严格依法依规办理案件，严厉惩治腐败行为的必然要求。为了增强制度的权威性及监督的有效性，发挥反腐倡廉制度体系的整体效能，就必须健全腐败的惩处制度，这也是确保反腐倡廉建设取得实质性进展的重要措施。目前，反腐败惩处制度运行的成效不明显，主要是因为制度执行的力度不够，还没有建立起一整套有效遏制腐败的惩处制度体系，普遍存在着“制度软、制度散、制度不科学、制度缺乏法律强有力支撑”的困境。总的来说，当前我国反腐倡廉惩处制度由于受到相关因素的制约，还存在着以下几个问题：

1.基本惩处制度不健全

在惩处制度的建设中，整体统筹不够，往往是某个地方或环节出了问题，才想到用制度来约束。有的惩处制度还不完善，缺乏相应的配套措施或实施细则，实际的可操作性不强。有的还只是领导讲话或要求，在某些环节上，惩处制度建设还是空白。还有一些惩处制度已不适合当前反腐形势的具体要求，从而无法保证制度的有效落实。

2.惩处制度监督不力、执行不畅

从目前的实施情况来看，一方面，有的惩处制度实质上是自己监督自己，存在走形式、走过场的现象，制度规定形同虚设；另一方面，有的制度在执行过程中，因随意性大，经常出现失职、渎职的现象，造成制度无法有效落实，因此，监督不力、执行不畅，就会直接导致制度效用递减，造成有规不守、纪律不严的后果。

3.干部考评机制不健全

目前干部的考评标准已在“德、能、勤、绩”的基础上增加了“廉”的内容，这就将反腐败斗争的“关口”提前到了“防腐”阶段。这样不仅能够及时有效地清除腐败分子，还可以防止腐败分子混入党政机关。然而，要实现这一目标，就必须科学设置领导干部考评的内容与方法，严格考评程序，公正、公平、公开对领导干部进行考核。但在当前的干部考评过程中，并没有实现对干部工作或活动的全程跟踪与调查，也没有注重增强考评机制的导向性与激励性，从而无法及时发现问题，影响反腐倡廉工作的深入开展。