税源专业化管理的路径选择与思考

黑龙江省哈尔滨市国税局课题组

税源管理是税收征管的基础，是推动税收收入稳步增长和各项税收管理工作的重要保证。专业化是社会分工高度发展的产物，也是现代化税源管理的必然要求，是税源管理方式的改革。本文从税源专业化管理的基本概念入手，重点阐述了哈尔滨市国税局推行税源专业化管理的做法，并对完善专业化管理提出了一些思考。

由于管理的广泛性和复杂性及研究的侧重点不同，中外学者对此有着不同的阐述，对管理所下的定义亦各异。通常可定义为：人们在特定环境下，通过计划、组织、领导和控制等行为活动，对组织所拥有的资源进行有效整合，以达到组织目标的过程。在这个定义里面包含了参与管理的人、特定管理环境、计划组织管控、资源有效整合、实现管理目标等五个重要元素。

税源管理是指税务部门对税源所做的税前监控、税中征收、税后稽查、负责将税款转交等活动，是对各种税基的控管。税源管理属于税收管理的范畴，是税收管理的最重要的部分。事实上，凡是有组织的地方都需要管理，税务部门作为社会大系统中的一个子系统，也需要管理。税源管理是税收征管的基础，是推动税收收入稳步增长和各项税收管理工作的重要保证。只有强化税源管理，才能保障税收收入，发展经济。只有抓住税源，税源才能稳定，税收收入才会增长。

税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和税源特点，以纳税人规模、行业为主对税源进行分类，税务机关内部分工与之相适应，建立专业化人才队伍，以信息化为支撑，完善税源管理体系，优化征管资源配置，达到管住管好税源的目的。国家税务总局关于推进税源专业化的指导意见中对推行税源专业化管理的意义进行了高度概括：随着经济全球化和我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，纳税人数量不断增多，企业经济性质、组织形式、经营方式呈现多样化，征纳双方信息不对称问题和人少户多的矛盾日益突出，税源管理的复杂性、艰巨性不断加大，传统的单一由税收管理员管户的税源管理方式已难以适应这种变化。只有通过税源专业化管理，落实信息管税要求，才能逐步解决上述问题，促进税收管理科学化、精细化的实现。因此，大力推进税源专业化管理，优化纳税服务，强化税源管理，提高征管质效，意义重大，势在必行。

哈尔滨市国税局的税源专业化管理思路是按照国家税务总局、黑龙江省国家税务局的部署和要求，在对本市税收管理情况进行认真分析研判的基础上形成的。

哈尔滨市国税局在完成机构职责调整、人员重组等有关准备工作后，于2012年5月1日起全面推进税源专业化管理工作。确立的总体目标和构想是：坚持以强化税源管理为核心，以防范税收风险为导向，以加强纳税评估为重点，以分类分级管理为基础，以信息管税为依托，以完善制度、机制为保障，以促进税法遵从为目标，通过实行税源专业化管理，在税务机关内部建立现代税收征管体系，进一步提高办税服务效率、税源监控效能、税收风险防范能力，为组织收入提供坚实保障，为构建和谐征纳关系奠定坚实基础。同时，在推行税源专业化管理过程中强调遵循“坚持构建新型税源征管模式、坚持提高办税服务效率、坚持税源管理管事与管户相结合、坚持税源管理按类型与行业相结合、坚持分层级全面防范税收风险、坚持岗责明晰分权制约相结合、坚持统一规划因地制宜”等七项基本原则。

1．推进重点税源企业的集中管理。重点税源企业提供的税收是中央和地方财政收入的主要来源，约占哈尔滨国税收入的63%，其税源管理自然是税收征管的重中之重。针对全市重点税源企业分布情况，为对全市重点税源企业实施有效管理和服务，确定划分了市、县（区、市）两级重点税源企业的管理范围和机构。

第一、确定市局重点税源管理机构。确定直属税务分局作为市局重点税源管理机构，负责市局确定的占全市税源比重45％的101户重点税源企业的日常管理和服务工作。

第二、确定县（区、市）局重点税源管理机构。将县（区、市）局原设立的副处级管理分局作为重点税源管理分局，内部设立若干重点税源管理部门，对本单位确定的重点税源企业实施税收管理。没有设立副处级管理分局的单位确定一至二个税源管理部门为重点税源管理部门，对本单位确定的重点税源企业实施税收管理。

第三、区分地域经济特点，实施集中管理。根据各县（区、市）局的实际工作情况及地域经济特点，按照行业、规模或者特定业务进行集中管理。如：道里区局将金融、保险、证券企业列入重点税源管理范围；道外区局结合本局钢材经营企业特点，将钢材经营企业一并纳入重点税源实施集中管理；松北区局将房地产企业纳入重点税源实施集中管理；双城市局将大型粮食经销以及石油和天然气开采以及金融保险等企业纳入重点税源管理范围；五常市局将米业加工纳入重点税源管理范围；宾县县局将注册地在宾西国家级开发区的招商引资企业和外资企业、出口退税企业纳入重点税源管理范围；方正县局将米业、木业、砖厂和沙石水泥制品纳入重点税源管理范围；依兰县局将隶属中煤集团的下属企业以及中央级企业、国有企业纳入重点税源管理范围。

2．推进中小企业税源的分类管理。针对中小税源企业占企业纳税人比重较大、行业繁杂林立、管理不均衡、政策执行差异性较大等问题，确定了以行业管理为主，类型管理为辅的中小税源企业管理机构模式。一是明确中小税源分类管理原则。对中小税源纳税人采取属地管理和分类管理相结合的原则，按纳税人类型或行业进行细化分类管理模式，确定相应的税源管理部门实施日常管理和服务工作。二是确立中小税源纳税人的管理模式。对中小税源纳税人以行业分类为主，同时，根据地域经济的特点及突出的行业特征进行分类集中精细化管理。如：南岗区局按纳税人增值税类型（即：工业、商业）进行划分；香坊区局按纳税人行业进行划分，并在进行行业管理的同时，按纳税人类型（即：一般纳税人、小规模纳税人）进行了细划。呼兰区局将种植业、养殖业、粮食加工企业、砖厂、沙石厂等特色行业实施集中管理；阿城区局对非煤矿山（包括白灰厂、砖厂）特色行业实施了集中管理；巴彦县局将石厂和毛皮合作社统一进行管理；通河县局将米业加工行业、红砖生产、木材加工特色行业统一进行管理。通过实行中小税源分类管理，不但能够增强中小税源管理的针对性，同时，也保证了税收政策执行的统一性。

3．推进个体税源的专门管理。由于个体工商户户数众多，纳税额度较小，税法遵从意识淡薄，加之个体固定业户管理分散，同一行业、同一类型个体工商户核定的纳税定额存在一定的差异。针对这些问题，确定了个体税源专门集中管理机构模式。一是结合个体纳税人总量和专业市场情况，确定专门的个体税源管理部门，负责个体税收日常管理和服务工作。二是根据专业市场数量和分布情况，确定相应的专业市场税源管理部门，负责专业市场辖区内个体工商户的日常管理和服务工作。三是对专业市场进行整合，并集中管理。将经营品种相同、地理位置相邻的市场进行合并整合或将专业市场周边的个体固定业户和零散个体税收，纳入其专业市场税源管理部门集中管理。如道里、道外、南岗、香坊四个区局，在保留原有专业市场的基础上，对专业市场以外的零散个体户集中进行管理。呼兰区局、阿城区局对主城区个体税源进行集中专门管理。实行个体税源专门管理，不但可以保障个体工商户纳税定额核定工作的公平、公正、合理，同时，还可以促进个体经济科学发展，推进个体工商户税法遵从度不断提高。

税源专业化管理，不是简单孤立的税源分类管理，而是一个税收征管层面的全方位的、深层次的系统工程。哈尔滨市国税局在构建重点税源集中管理、中小税源分类管理、个体税收专门管理的税源管理体系的同时，着力构建“办税服务体系、税收风险管理体系、税务稽查体系和业务指导支撑体系”，通过调整优化岗位职责，科学合理配置管理资源，推进税源专业化管理向“办税服务、日常管理、纳税评估、税务稽查”的新型征管模式迈进。

1．构建功能完善、快捷高效、规范有序的办税服务体系。既要推进专业化管理，又要优化纳税服务。在推进专业化管理的同时，要特别重视专业化服务，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的服务方式，坚持管理与服务并举。通过完善服务功能，整合服务资源，明确服务内容，明晰工作职责，优化办税流程，简化办税手续，提高服务效率。让所有涉税事项前台集中受理，涉税业务即时办结范围拓宽，涉税审批业务逐步减少，内部流转顺畅有序，涉税文书前台统一出件的办税服务程序，提高办税服务厅窗口的服务效能，真正实现国家税务总局提出的“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务理念，真正实现省国税局领导提出的“健全服务机构，实现服务队伍专业化；整合系统资源，实现服务平台集成化；统一办税服务厅建设，实现服务场所标准化；完善工作制度，实现服务内容规范化；简化办税手续，实现服务流程简捷化；改进服务手段，实现服务方式多元化；构建维权中心，实现法律救济常态化；强化绩效管理，实现服务评价社会化”的要求。让个性化服务推动税源专业化管理的有效实施。

2．构建纵向互动、横向联动、内外协作、衔接紧密的以纳税评估为主的风险管理体系。推进税源专业化管理的主要目的是为了化解税收管理风险，风险管理贯穿于税源专业化管理的全过程。而风险的分析识别、等级评定、应对处理十分复杂。必须通过建立分析透彻、筛选准确、支持到位、保障有力的税收风险防范运行机制和层级分明、职责明晰、任务明确的税收风险应对运行机制作保障。为此，在市局、县（区、市）局分别设置了从事税收风险分析的部门，专门负责税收风险分析工作。风险分析部门在产生分析结果后，依据税收风险疑点指标，按照税收风险等级，分别向承担不同风险等级的税收风险应对部门派发税收风险应对工作任务。不同的税收风险等级应对部门据此对其实施风险应对工作，即：存在高等级税收风险的纳税人，由税务稽查部门负责对其实施税务稽查或实施税收风险应对工作；存在中等级税收风险的纳税人，由专门负责纳税评估的部门对其实施纳税评估；存在低等级税收风险的纳税人，由负责税收风险提醒工作的岗位人员，向其发布低等级税收风险提醒信息。通过有效实施税收风险防范和应对工作，最大限度地降低和减少纳税人税收风险问题的发生，进一步提高税法遵从度，保证税源的稳定。

3．构建依法行政、规范严谨、查管结合、惩治到位、保障有力的税务稽查体系。强化税务稽查，是加强税源监控，打击偷逃骗税，严肃税务执法形象的有效手段，是税源专业化管理的重要组成部分。在推进税源专业化管理的同时，必须建立和完善衔接有序、监控有效、打击有力、执行到位的税务稽查工作运行机制。哈尔滨市国税局在保障税务稽查选案、检查、审理、执行四个环节相互制约、体系完整、互不分离的基础上，对稽查选案、审理两个环节进行有效整合。通过进一步明确和规范稽查选案、稽查实施、稽查审理和稽查执行的工作职责，尤其是科学合理地调整稽查选案、稽查审理工作职责，进一步提高以查促管、查管结合功效，促进征、管、查各环节运转高效，使税务稽查监控到位、保障有力的刚性作用得到更充分的发挥。

4．构建协调有序、上下贯通、部门互动、高效运转、指导有力的税收业务支撑体系。税源专业化管理不仅是税源管理部门的事，也是信息技术部门、纳税服务部门、人力资源部门、税政部门、计统等部门的事，必须共同参与，形成合力。为此，哈尔滨市国税局成立了由各有关部门参加的推进小组，形成强有力的业务支撑体系。进一步明确市局、县（区、市）局两级税务机关业务职能部门的工作职责和工作任务，坚持以推进税源专业化管理工作为中心，围绕本部门工作职责，建立和完善科学谋划、职责明晰、分工协作、程序规范、集中部署、指挥有力、效率提高、服务到位、运行顺畅的税收业务指挥指导制度机制。以县（区、市）局为主体，科学设置综合职能机构，合理调配人力资源，建立和完善统筹兼顾、部署细致、部门协调、指导到位、监控有效、运转高效、保障有力的税收业务运行工作制度机制，推进全市税源专业化工作扎实有序进行。

税源专业化管理是税源管理方式的重大创新，是一个长时间的调整改革的过程，必须在实践中逐步加以完善修正，一劳永逸的征管专业化改革是不现实的。

思想上的高度重视和认同，是深化税源专业化管理的重要前提，特别是广大基层税务干部，是落实税源专业化管理模式的实践者和主力军。如果他们的思想认识不到位，被动应付，敷衍塞责，再好的管理模式也会穿新鞋走老路，流于形式。因此，要让广大干部认识到，全面推进税源专业化管理是构建现代税收征管体系的具体表现；是加强信息管税，降低税收风险，优化纳税服务，提高纳税遵从的重要举措；是当前和今后一个时期税源管理工作的重点；是大势所趋，势在必行。要教育引导干部深刻理解税源专业化管理的深刻内涵和重要意义，切实转变观念，彻底摒弃旧的管理方式，不要因为推进改革中的某些不完善性而怀疑推进专业化管理的正确性。要克服改革中的畏难情绪，上下形成共识，依此增强推进税源专业化管理工作的自觉性、创造性和主人公意识。

人才是基础，没有专业化复合型人才就无法实现税源的专业化管理。首先，要整合人力资源，对稽查、评估人员和重点税源管理人员要严格选拔，择优上岗。其次，要切实重视专业人才的培养，把它作为专业化管理的一项基础性工作来抓。要及时调整教育培训的方向，从学历教育、基础技能教育、综合性教育转向专业教育，使受教育者多获取特定行业、特定领域的专门知识，多培养行业分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家、计算机专家和反避税专家等。要建立和扩充各级各类人才库，对专家及人才统筹管理、合理调配、因才使用。再次，要确保专业化人才队伍的基本稳定，并实行走一补一的办法，顺利实现专业人才的新老交替。通过培养整合，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源专业化人才队伍。

随着税源管理方式的转型，以往的一些管理的基本制度、基本规程也必须相应地转型和调整，否则，就会出现衔接不畅和管理上的空挡。目前，已经暴露出了在有关业务衔接、机构名称、文书使用、流程时限等方面的问题。要适应专业化管理的新要求，及时重塑管理流程，科学设置税收征管基础工作流程、办税服务流程、部门衔接流程、互动协作流程，使各项工作顺利流转，有章可循，有制度可依。要将征管、税政、稽查、计统、信息中心等部门纳入专业化管理工作范畴，形成大专业化管理格局。各部门要以专业化管理为核心，积极主动为专业化管理服务，及时调整工作思路，改进管理办法，创新管理手段。

税收专业化管理没有捷径可走，除了管理模式的日臻完善外，关键在于管理人员的责任心，在于勤奋扎实的管理。因此，一是要强化岗位责任考核，细化管理责任，量化工作任务。二是要调整完善税收执法考核系统和绩效考核评价机制。同时，要建立健全激励机制，奖优惩劣，奖勤罚懒，并与竞争上岗、提拔任用直接挂钩，构建稳定的充满活力的优秀人才任选良性循环机制，调动和保护干部工作的积极性，为税源专业化管理的深入推进提供强有力的动力和保障。

组　长：吕国臣

成　员：朱文城　李洪军　齐富伟　刘承毅　阎福贵　房梦秋　刘雪峰

执　笔：阎福贵