巴塞尔委员会资本充足性管制的演进

第三节　巴塞尔委员会资本充足性管制的演进

金融业的国际化和跨国银行的发展必将导致金融监管的国际合作。由国际清算银行发起成立的巴塞尔委员会为金融监管的国际合作提供了可能条件。

一、巴塞尔协议产生的历史背景

1974年，德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭，最终使银行监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面。1975年2月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表聚集瑞士巴塞尔，商讨成立了“巴塞尔银行监管委员会”。自成立以来，巴塞尔委员会制定了一系列重要的银行监管规定。这些规定虽不具有法律约束力，但已得到世界各国监管机构的普遍赞同，特别是那些国际金融参与度较高的国家。巴塞尔委员会虽然不是严格意义上的银行监管国际组织，但事实上已成为银行监管国际标准的制定者。

巴塞尔协议就是由巴塞尔委员会成员国的中央银行在瑞士巴塞尔达成的若干重要协议的统称。其实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际商业银行联合监管的最主要形式，并且具有很强的约束力。

1988年7月，巴塞尔委员会在总结了几个方面的意见之后，通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》(简称《巴塞尔协议Ⅰ》)。主要针对的是信用风险和市场风险，旨在通过实施资本充足率标准来强化国际银行系统的稳定性，消除因各国资本要求不同而产生的不公平竞争。

随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易。这使得巴塞尔委员会认识到，尽管《巴塞尔协议Ⅰ》的执行已经在一定程度上降低了银行的信用风险，但以金融衍生工具为主的市场风险却经常发生。这说明，仅靠资本充足率已不足以充分防范金融风险。

在1996年1月巴塞尔委员会推出了《资本协议关于市场风险的补充规定》。该规定认识到，市场风险是因市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险，包括交易账户中受到利率影响的各类工具及股票所涉及的风险、银行的外汇风险和商品风险，它们同样需要计提资本金来进行约束。《补充规定》提出了两种计量风险的办法:标准法和内部模型法。但鉴于当时条件的限制，所提出的计算方法又不够具体和完善，因而并未得到广泛运用。

1997年7月全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深入的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交织、共同作用造成的。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则》是巴塞尔委员会历史上又一项重大事件，表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。

1999年6月，巴塞尔委员会推出了《新巴塞尔资本协议》(《巴塞尔协议Ⅱ》)第一个征求意见稿。经过三次征求意见后，2004年6月26日，10国集团的央行行长一致通过了《资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》，即《巴塞尔协议Ⅱ》的最终稿，并决定于2006年底在10国集团开始实施。此后，25个欧盟成员国、澳大利亚、新加坡和中国香港等国家和地区也表示将利用新协议对商业银行进行监管，部分发展中国家如南非、印度、俄罗斯等也表示将采取积极措施克服困难实施新协议。

二、《巴塞尔协议Ⅰ》的主要内容及不足

在推进全球银行监管一致化和可操作性方面，《巴塞尔协议Ⅰ》具有划时代的意义。它在国际银行界建立了一套国际通用的、以加权方式衡量表内外风险的资本充足率标准，极大地影响了国际银行监管和风险管理的进程。

(一)《巴塞尔协议Ⅰ》的主要内容

《巴塞尔协议Ⅰ》主要包括资本的分类和风险权重的计算标准。资本的分类是将银行的资本划分为核心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不同的特点进行明确地界定;风险权重的计算标准是根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、20%、50%和100%四个风险档次。有了风险权重，报告所确定的资本对风险资产8%的标准目标比率才具有现实意义。

《巴塞尔协议Ⅰ》表明监管者真正认识到国际银行体系健全和稳定的重要，各国银行的监管标准必须统一。这种安排考虑到了银行的国别差异，以防止国际银行间的不公平竞争。

《巴塞尔协议Ⅰ》的推出意味着资产负债管理时代向风险管理时代过渡，使之成为影响最大、最具代表性的监管准则。

(二)《巴塞尔协议Ⅰ》的不足之处

尽管1988年的《巴塞尔协议Ⅰ》在监管思想和理念上较之以前有了大幅度的进步，但随着金融领域竞争的加剧与金融创新的日新月异，《巴塞尔协议Ⅰ》主要不足之处也逐渐地显现出来。

(1)对银行业面临的风险理解显得比较片面，忽略了市场风险和操作风险。该协议中突出强调信用风险，但是对信用风险的判断过于简单化，对信用风险的划分也不细致;针对市场风险的规定过于笼统，并且缺乏可操作性;而对于破坏性极大的操作风险，相关的考虑更是接近空白。

(2)存在某些歧视性政策，如对非OECD成员国的风险权重歧视问题仍然存在，以及对企业风险权重的歧视，且与国家风险权重歧视交织在一起。这一方面造成国与国之间巨大的风险权重差距;另一方面则容易对银行产生误导，使其对OECD成员国的不良资产放松警惕，相应地扩大了银行的经营风险。

(3)对金融形势的适应性问题。银行近年来在金融创新、控制资本方面的努力受到旧协议很大的限制。旧协议从一开始就注意到了表外业务的潜在风险，也提出了对照表内项目确定表外资产风险权重的做法，但随着金融新业务的推出和银行组织形式的更新，旧协议的涵盖范围和监管效果都难以让人满意。

(4)全面风险管理问题。旧协议对于信用风险、市场风险和操作分析的全面管理还停留在理论上论证、方法上探索的阶段。此外，在旧协议中银行始终处于被动地位，银行危机的产生主要由借款人的风险引起，银行风险的规避取决于监管当局对其资本金计提方法和计提数量的监督，并不注重当事人主体能动作用的发挥，也没有对银行提出如何适应市场以及如何主动接受市场约束的问题。

三、《巴塞尔协议Ⅱ》的三大支柱

(一)最低资本要求

《巴塞尔协议Ⅱ》的第一支柱，最低资本要求，主要包括三个基本要素:监管资本的定义、风险加权资产和资本对风险加权资产的最低比率。在计算资本比率时，市场风险和操作风险的资本要求乘以12.5(即最低资本比率8%的倒数)，再加上针对信用风险的风险加权资产，就得到分母，即总的风险加权资产。分子是监管资本，两者相除得到资本比率的数值。总的资本比率不得低于8%。

至于计量风险的方法可选择两者之一:即基于外部评级的标准法和基于银行内部数据的内部评级法。

(二)监管部门的监督检查

《巴塞尔协议Ⅱ》的第二支柱是监管部门的监督检查。监督检查的目的是，不仅要保证银行有充足的资本来应对业务中的所有风险，而且还鼓励银行开发并使用更好的风险管理技术来监测和管理风险。监管当局应评价银行如何按自身的风险轮廓确定资本需求，并在必要时进行干预。这样做的目的是在银行和监管当局之间形成有效的对话机制，以便在发现问题时可以及时、果断地采取措施来降低风险和补充资本。

(三)市场约束

第三支柱———市场约束，其目的是对最低资本要求(第一支柱)和监督检查(第二支柱)的补充。第三支柱主要涵盖了“适用范围、资本结构、风险敞口与评估以及资本充足率”四个领域。市场约束可以理解为市场参与者之间相互作用并且相互制约，各自对自己的决策承担责任。主要做法:一是加强信息披露。委员会认为，共同的披露框架是将银行风险暴露告知市场的有效途径，并为增强可比性提供了一致、合理的披露标准;二是包括银行雇员、股东、借/贷款人、存款者、次级债权人、其他机构(如评级机构等)在内的利益相关者或市场参与者迅速作出反应;三是政府不采取宽容和援救做法。

因此，贯穿于新巴塞尔资本协议三大支柱的核心是鼓励银行投资和改善风险管理系统，应用先进的风险计量方法正规、系统地分析各种风险暴露的违约概率和损失率，进而更加有效地管理和更加精准地控制银行面临的种种风险，以获得更强的核心竞争力，取得更高的收益。