巴塞尔资本协议的演进过程

巴塞尔银行监管委员会（The Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）简称巴塞尔委员会，是由美国、英国、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、比利时、瑞典等十个国家的中央银行于1974年底共同组建而成，总部设在瑞士的巴塞尔。该委员会每年举行四次例会，通常是在瑞士巴塞尔国际清算银行（BIS）总部进行，由该委员会制定的相关文件称为巴塞尔资本协议。

与其他行业相比，资本金对于银行业来说尤为重要。因为，维持公众的信任是银行业乃至整个金融服务业的命脉所在。由于单个银行的破产很容易扩散到其他金融机构，管制者力图确保每家银行都拥有足够的资本金，以抵御系统性风险。金融危机的多米诺骨牌效应会导致整个经济链条的断裂并引发巨大的社会成本。在这个过程中，银行就好像是一条传送带，它会把金融市场上的危机进一步转移到实体经济。因此，对全球各大银行进行资本监管是巴塞尔监管委员会最初始的目的。

巴塞尔委员会本身并不具备法定跨国监管的权力，所设定的监管标准与指导原则旨在制定统一的资本充足率等标准，以消除国际银行间的不平等竞争，它为国际银行业的监管提供了一个有力的工具，但本身并没有强制的法律效力。由于该委员会成员国主要来自发达国家，其监管标准也代表了世界最先进水平，相关文件的制定与推广对稳定国际金融秩序和维护金融体系的稳健起到了积极作用，因此影响很大。一般各国都会以巴塞尔委员会颁布的相关协议为参考，采取立法规定或其他措施，并结合自身实际情况，逐步实施协议所设定的监管标准与指导原则。

巴塞尔资本协议的出台最初源于1974年前联邦德国赫斯塔特银行（Herstatt Bank）和美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank）的倒闭。它们的倒闭使得银行之间贷款利率急剧上升，一些小银行在同业拆解时陷入困境，各国监管机构在惊愕之余开始全面审视国际范围内的银行监管问题。巴塞尔资本协议的演进过程如表4-1所示：

表4-1　巴塞尔资本协议的演进过程

1975年9月，首个巴塞尔资本协议出台。协议的内容极为简单，主要针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了任何银行的国外机构都不能逃避监管以及母国和东道国应共同承担相关责任的原则。由于协议未能提出具体可行的监管标准，使得各个银行在实际操作时各自为战、自成体系，国际化监管的原则也就无从体现。巴塞尔资本协议的实质性进步体现在1988年7月通过的《关于统一银行资本计量和资本标准的国际协议》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards，也称“巴塞尔资本协议Ⅰ”）。该协议的核心内容一方面是按照不同性质将银行核心资本和附属资本的划分进一步确定，二是根据资产类别和交易对手类型的不同将银行资产表内表外项目设定0、20%、50%和100%四个不同的权重。

在20世纪80年代，随着世界经济一体化、金融国际化浪潮的涌动，金融领域的竞争尤其是跨国银行之间的竞争日趋激烈。同时银行的表外业务得到了迅速发展，金融衍生产品的创新日新月异，使得银行业务趋于多样化和复杂化，银行的风险资产组合也有了很大变化。同时银行经营的国际国内环境发生了巨大改变，但对银行的资本金要求仍然维持在原有水平，这使得1988年出台的巴塞尔资本协议Ⅰ难以解决现实中出现的诸多新问题。为应对挑战，巴塞尔委员会对协议Ⅰ进行了长时期、大面积的修改与补充。

1991年11月，在认识到准备金对银行经营的重要性和其在不同条件下的差异性后，重新定义了可计入银行资本用以计算资本充足率的普通准备金与坏账准备金。1994年6月，在认识到除OECD成员国与非成员国之间存在国别风险之外，OECD成员国之间同样也存在国别风险之后，更改了巴塞尔资本协议Ⅰ中对所有经合组织成员国均设定零风险权重的简单方法，重新设定对OECD成员国资产的风险权重，并调低了墨西哥、土耳其、韩国等国家的信用等级。1988年巴塞尔资本协议规定了对商业银行的最低资本金标准，该标准将银行的资本金要求与其信用风险敞口总额度联系了起来，其目的在于提高当时被认为过低的银行资本充足率要求，并将各国的资本金要求统一起来。但是，管制者们主要关心的是信用风险，而忽视了市场风险和其他风险。在逐步认识到市场风险的重要性之后，巴塞尔委员会于1996年1月发布了《资本协议关于市场风险的补充规定》。1997年7月全面爆发的亚洲金融危机引发了巴塞尔委员会对金融风险监管更深入的思考，并看到银行业所面临的不是信用风险或市场风险等单一的风险，而是由信用风险、市场风险、操作风险、国家风险等互相交织所共同作用的。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则》表明巴塞尔委员会确立了全面风险管理的理念。

巴塞尔委员会对资本协议Ⅰ的彻底修改工作是从1998年开始的。1998年9月巴塞尔委员会推出的《关于操作风险管理的报告》突出强调了操作风险对银行的影响，并建议对操作风险设立最低资本要求。1999年6月，巴塞尔委员会提出了以最低资本要求、监管部门监督检查和市场纪律为三大支柱的新资本监管框架草案第一稿，并广泛征求有关方面意见。2001年1月委员会在第一稿的基础上发布了经过修改后的新资本协议第二稿。2003年7月委员会向全球银行业就新资本协议第三稿征求意见。2004年6月，巴塞尔银行监管委员会公布了巴塞尔新资本协议（也称“巴塞尔资本协议Ⅱ”）并决定于2006年全面实施。

2007年美国次贷危机引发的全球金融危机，促使全球金融监管当局对现有的监管框架尤其是巴塞尔资本协议Ⅱ的思考。金融危机以前，许多银行由于过高的财务杠杆率、资本质量不好、资本数量缺乏、扭曲的激励机制、大型银行融资模式的脆弱性以及流动性缓冲不足、商业银行业务模式的复杂化，加上具有扩大经济周期作用的监管和度量方式以及与系统重要性银行之间的相互联系，导致了银行危机加重。针对危机前银行的弱点，巴塞尔委员会开始了新一轮的改革，希望能加强银行以及全球金融系统的稳健性。在美国雷曼兄弟银行破产引发全球性金融危机导致世界经济陷入衰退两周年之际，巴塞尔银行监管委员会于2010年9月12日在瑞士巴塞尔召开央行行长和监管当局负责人会议（GHOS），就巴塞尔资本协议新框架有关细节达成一致意见，并于同年11月在二十国集团（G20）韩国首尔峰会上获得签署。在2011年12月16日巴塞尔委员会发布了第三版巴塞尔协议（也称“巴塞尔资本协议Ⅲ”）的最终文本，并要求各成员国两年内完成相应法规的修订工作，并将于2013年1月1日开始实施新的监管标准，2019年1月1日前全面达标。

总之，巴塞尔资本协议的演进是一个随着国际金融环境不断发展不断完善的过程，今天的最高标准可能就是明天的最低标准。该协议必将继续对国际银行业的有效运行与稳健发展产生深远影响。