银行业危机与政府处置

第三节　银行业危机与政府处置

银钱业同业之间的救济，在应对金融风潮的过程中，起了重要而独特的作用，这是不能否认的。但是，银钱业自身的资源毕竟有限，与此相比，政府的作用则是更为关键的。在协调和组织银钱业同业组织开展同业间救助的同时，政府监管机构一方面利用中央政府和地方政府的权威性，直接进行行政干预；另一方面，则主要是通过完善中央银行的再贷款、再贴现等功能，力图用市场力量进行调控。

一、白银风潮与中央政府的救济

1935年3月，为应对白银危机给各地尤其是上海工商业带来的不利影响，财政部先后采取了多种措施，救济上海市面。值得注意的是，最高当局对此给予了相当关注，并给予直接指示。3月3日，蒋介石就上海市地方协会来电所提建议，要求孔祥熙“妥为酌办”，电文如下：“据上海市地方协会俭电称：近日沪市金融仍紧，人心恐慌，敝会等屡经集议，以为欲使金融回复流通，首须使地产免于呆滞，如中央银行纸币发行保证准备及此项存款保证准备对于道契及土地执业量，一面对于各业提供道契及土地执业证等押品请求借款或短期拆款时，查照部函尽力承收，则一转移间地产可见活动，其他切实救济方法次第施行，市况或可转危为安。请迅赐电知中央银行照办，等语。请兄妥为酌办。”^[73]3月6日，孔祥熙复电蒋介石：“上海市面日内仍感恐慌，固由金融紧迫所致，但利用机会从中操纵或煽动者，亦不免推波助澜。万一发生事变，影响治安，其害匪浅。除由院部筹议根本救济方法外，敬祈我兄速电吴市长及市党部酌予开导，妥为防范，以策安全，无任企幸。”^[74]3月8日，蒋介石致电孔祥熙：“已电吴市长及沪党部开导并防范矣。”^[75]根据蒋介石的指示，财政部从多个方面入手实行救济。

1．发行金融公债与增加放款，救济工商业

1935年3月初，上海市商会、市地方协会推举杜月笙、钱新之、俞佐廷、陈光甫、张公权、秦润卿等6人，面谒财政部部长孔祥熙，据陈上海商市不振，各业环请救济，请由中央银行对工商业，凡以相当货物或地产作抵，而有确实担保者，尽量收押放款。孔祥熙当面即允办理。随后，财政部正式批复称：已函令各银行，对于各业提供确实押品请求放款时，务须依法尽力承做，以维市面而期各业均能活泼发展^[76]。

为救济工商业，财政部决定发行民国二十四年金融公债1亿元，以关余为担保，并经中央政治会议通过。此项公债，已决定拨3　000万元充中央银行资金，拨2　500万元充中国银行资金，拨1　000万元充交通银行资金，使三行资金增加，充实自身力量，以便流通金融、调剂市面^[77]。上海金融界对于财政部此举表示赞成，并认为，“俟实现后，则市面筹码可减少缺乏之恐怖，使工商业可渐恢复原状”^[78]。3月27日，立法院会议审核通过了发行1亿元金融公债的方案，并决定于4月1日正式发行，此项公债系用作充实中央、中国、交通三行基金及拨还中央银行代国库垫款^[79]。

此后，为救济工商市面，4月中下旬，孔祥熙在邀集银行界领袖商讨后，决定增加放款2　000万元。由于该项放款目的在于济助工商，故一般放款利息不得超过6厘，以示体恤；但有特别情形，其利率务须在6厘以上始可放款者，则可由业户呈请财政部，经审核允可后，得由财政当局在原定6厘之外，予以利息补助，但其利息补助最多亦不过2厘，故其最高利息计为8厘，“此乃为政府维持工商之苦心”。2　000万元中，工厂货物抵押放款部分1　500万元，仍由中央、中国、交通三行负责办理，其余主要用于信用放款^[80]。

财政部还明令救济工商业原则10项如下：（1）凡工商业请求放款救济时，银行为维持市面起见，应尽力贷放之；（2）工商业请求放款救济，以制造国货之工厂、贩卖国货之商号及运输国货出口者为限；（3）厂家或商号请求放款救济时，银行应查明该厂或该号是否实在，并详查其资产负债情形、盈亏状况、营业方针暨所请借款之用途是否必要；（4）厂家或商号所借款项，银行应随时监督稽查，其用途不得移作他用；（5）厂家或商号经查明已无继续存在能力者，不得请求贷款；（6）关于工厂之技术改良事项及商号之营业方针，银行得随时派专家指定或矫正之；（7）银行救济工商业之放款利息不得超过8厘，如厂号情况不能担负全数利息时，得请求财政部核准，补助月息2厘；（8）前项放款偿还期间至长不得超过1年，各银行放款合计之总额以1　500万元为限，但银行于每次放款后须将放款厂号、数额、期限、押品报财政部备案；（9）凡不能提供押品之厂号而又急待救济者，如有殷实商号2家连带负责，为偿还担保，经银行认可请求小额借款时，银行亦应酌为放款，以资救济，但其放款总额不得超过该厂号资本及公积金之半数，偿还时期准照市场向例，于结束期清偿之；（10）前项信用小借款之总额，以各银行放款之合计至多以500万元为限^[81]。

此后，财政部对抵押放款办法有所调整，由原先各庄将押品送钱业监理委员会审查合格后，即照作价标准领取金融债券，再向中、中、交等银行6折抵现，改为：凡申请抵押之各钱庄，将押品如道契、公债、货物汇交钱业准备库，由钱库送交钱业监理委员会审查合格，即向中、中、交等银行所组之放款委员会抵借现款，财政部所拨之金融公债指定为第二担保，钱库之押品为第一担保；折扣方面，道契按工部局估价9折，公债照市价十足，货物照市价8折，前已抵押之押品，照新定办法补足之^[82]。放款总额由各行分任，中、中、交等银行所组之放款委员会，总额为2　500万元，除由钱业准备库担任300万元，暨中南、金城、盐业、大陆、国货、国华、上海、浙江兴业、浙江实业等行各任50万元外，其余由中央、中国、交通三银行担任之，其放款依照前中、中、交三银行同业拆放办法办理^[83]。财政部还正式成立工商贷款委员会，由12人组成，委蔡增基为主席，杜月笙、吴醒亚为副主席，陈光甫等4人为常委^[84]。

2．直接组织对上海钱业的救济

上海市面自白银出口以后，存底益少，市面筹码日渐减少，已有不敷周转之虞，而工商界习惯，依然在端阳节结帐，加以华北形势紧张，人心愈觉不定，“更难免有一部分不明事理者，提取现货而收藏之，以致筹码愈感缺乏，不安之情势有加无已”。由于钱业界原押有大宗之地产契据占去大部分，流动之现金致趋减少。在此严重情形下，上海市钱业公会于1935年6月2日清晨6时召集会员各庄经理紧急会议，认为如此情形，亟应援照1932年一·二八战时之紧急处置方案，不向外国银行发出庄票，并限制提现数目，同时作出两项决议。第一，维持现状办法为：（1）各庄原系汇划庄者，自本日起，收解无论多寡，概由同行汇划；（2）往来户如为生活费，每户支取暂以500元为最多限数；（3）各庄向上海钱业联合准备库支用钞洋，以存额比例，每万元支用6　000元。以上三点即日实行。第二，通融救济办法为：（1）具呈财政部，请求供给国币2　000万元，以地产或货物作抵，由钱业公会负保证之责；（2）全体经理向财政当局请愿^[85]。

1935年6月1日晚，孔祥熙应邀赴杭州，参加将于第二天上午举行的空军杭州笕桥航校毕业典礼。6月2日早晨，他忽然接到宋子文及中国银行陈行副总裁长途电话，称沪市又有风潮，当即乘坐汽车回沪。在听取了上海市钱业公会主席秦润卿陈述的困难情形后，孔祥熙认为，上海钱业公会提出的维持现状三点办法不妥，“倘果任其宣布，市面必至摇动”^[86]。为此，财政部决定指拨二十四年金融公债票面2　500万元（以8折算），组织委员会经管借放事宜，并指派徐堪、杜月笙、王晓籁、顾贻穀、秦润卿为委员。此事于2日下午决定后，钱业公会复于当日晚10时继续召开会员各庄经理会议，通报财政部已采纳此项借款方案，“房地产契约既多此一条出路，于是人心大定”；并当场议决，将上午通告之维持现状办法三条即行取消，各庄仍照常营业。至3日下午3时，财政部经管借放事宜委员会在中央银行三楼举行成立会，五委员均出席，通过经营借放之一切章则。会议结束后，财部正式发出书面指令强调：“自经本部此次维持以后，该公会全体同业，务须妥善经营，力维信誉，各庄资产负债情形，每七日造报委员会查核，本部并须随时派员检查，以昭符实。如再有不顾信誉，私营不正当业务者，本部定即执法相绳，去其害马，以免累及钱业全体之信誉。”^[87]孔祥熙同时指派财政部次长徐堪等组织委员会负责办理贷放，“如钱业因正当营业而致周转不灵，尽力予以援助，事关安定市面，不得不为紧急之应付”^[88]。接奉财政部训令后，钱业同业公会赶造会员钱庄资产负债表，于4日晨10时完竣，具备呈文，送钱业监理委员会。各庄申请放款者，会员钱庄55家均在其内，其最多者为100万元，最少者为10万元，总额国币2　000万元^[89]。

有学者指出：“上海钱庄业的确得到了来自国民政府和大银行的救济，但这种救济是以钱庄业接受监督和控制为代价的。”^[90]从监管的角度说，这又未尝不是一件好事。

3．实施对“小三行”的改组

在1935年的白银风潮中，中国实业银行、四明银行和中国通商银行三家银行先后发生了挤兑，而造成这一情形的原因，主要还是这三家银行自身的资力方面。以通商银行为例，“频年受发钞影响，准备空虚，至是应付为难，岌岌然不可终日”^[91]。此外，三行的危机与中央政府的事前策划也有很大关系。此前，中央、中国、交通三行便积聚了中国实业、四明和中国通商三银行的大量钞券，然后向这三家银行兑现，造成了挤兑危机^[92]。

在财政部严令这三家银行补缴发行准备的情形下，三行被迫向中央政府求助，请求加入官股，并将旧股贬减，以补缴发行准备。对于原有股本的折价问题，财政部起先只通融按照10%折算，“惟各该行原有股本早经亏蚀净尽，本部前拟核实，减为百分之十，已属优异”；后因各行反复请求，“均以减作一成认为太低，请求酌量增加”，财政部“惟为顾念各该行困难情形，拟准按照一成半计算”，即原有股本100元，折减为15元，“以示体恤”。各该行原有实收股本，计中国通商银行350万元，中国实业银行350．74万元，四明银行225万元，如将旧股折减成数，概按一成五计算，计中国通商银行尚存股款52．5万元，中国实业银行52．61万元，四明银行33．75万元。财政部最终实际加入中国通商银行官股347．5万元，中国实业银行官股347．389万元，四明银行官股366．25万元，共计官股1　061．139　0万元，“俾该三行各凑成资本总额四百万元，以归一律”。作为附带条件，“所有官股董事、监察人、董事长等人选，拟即由部遴选补充”^[93]。

此后，财政部规定，“此次各该行加入官股，根本改组，其原任董事、监察人等均应一体改选，以符规定”。所有董事名额，每行定为11人，内官股董事7人、商股董事4人；监察人名额，每行定为5人，内官股监察人3人、商股监察人2人。财政部并指派杜月笙为中国通商银行董事长，傅汝霖为中国实业银行董事长，吴启鼎为四明银行董事长。财政部对加入的官股，“概以复兴公债照数拨给”^[94]。

二、《安定金融办法》与限制汇划贴现

1937年8月，财政部公布《安定金融办法》后，上海银钱两公会复拟有补充办法四条，呈准财政部相辅而行。但施行以后，出现了新的情况，即“汇划贴现之风甚炽，市面汇划筹码因之供过于求”，实与规定施行汇划票据原旨相背。对这一问题的处理，直接关系到《安定金融办法》的实施效果，为此，财政部电嘱严予取缔。上海银钱业为安定整个金融计，决定实行限制办法，于1938年2月5日通告各行庄：“无论定期活期存款，除公司行号确因有商业需要，得付给同业汇划外，其余私人堂记，概不得丝毫通融。”^[95]该办法实施后，“贴现风已稍减，而汇划筹码亦告宽松，并不影响商业正常需要，而各行庄对往来存户及同业间收付业务，刻仍照常遵照《安定金融办法》办理，绝未有变更”^[96]。

1939年6月，财政部“马电”限制提存后，银钱两业同业公会为调剂同业资金扶助工商业起见，议决一方面集中银钱业原有存放银行准备会及钱业准备库之汇划存款，约计2　200万元，由银行准备会按95%，于7月4日起分12星期掉换成法币，以资周转；另一方面交由银行准备会办理同业汇划之领用事宜，总额暂定5　000万元，即日办理登记，准于7月4日实施，以期集中准备，便利流通，并于各行庄领用同业汇划之准备财产。另由该会组织汇划准备检查委员会，由市商会、洋商银行公会及银钱两业同业公会各派代表一人及中、中、交、农四行合派代表一人为委员，以后每月至少检查一次，并将准备种类及数额分别公告^[97]。

汇划制度作为银行业的一项创新，在实施过程中出现诸如贴现等弊病在所难免，这个时候，应当由政府出面加强监管。1940年2月15日，财政部渝钱字第16081号代电称，查本部核准沪市银钱业发行新汇划5　000万元，原为调剂沪市银钱业资金、适应工商业之需要，该项汇划之周转，虽限于同业间收付，但原与现金无异。前据报告沪市汇划发生贴现情形，迭经本部严行查禁有案；并严令上海银钱业公会联合准备委员会，“设法平抑，勿任发生差价”^[98]。

总体而言，汇划票据在调剂同业资金、供应工商业需要等方面起到了积极作用。自1939年7月起至1940年6月止，审定领用同业汇划总额2　936．5万，各行庄业已领用数额1　734万元；各行庄缴存担保品中，货物254．6万元，占5．34%，有价证券869．3万元，占18．22%，房地产3　646．3万元，占76．44%。以上系12个月平均数。至于7月份审定汇划总额3　849．5万元，各行庄已领用额为2　392．2万元；8月份审定汇划总额3　810．3万元，各行庄已领用额为2　443．1万元^[99]。

三、中、中、交、农四行与联合贴放

1937年7月，抗战爆发，中国金融出现剧烈动荡，各地银钱业相继采取紧缩政策，以求自保，社会资金顿觉匮乏，对各产业部门生产造成严重影响。为了活泼金融，财政部于该年9月19日商由中、中、交、农四银行着手组织联合贴放委员会。

8月2日，财政部次长徐堪向蒋介石报告：“近日市面颇呈紧迫现象，深恐发生意外，摇动后方金融，已商由中、中、交、农四行合组贴放委员会，如各行有紧急情形，系属正当需要，而能提供相当押品者，由委员会予以贴现或放款，以资维持。”并称：“本日宣布委员会成立，人心较安。”^[100]1937年8月9日，四行联合贴放委员会正式成立，由四行各派2人为委员，中央银行为席德懋、胡以庸，中国银行为贝淞荪、程慕灏，交通银行为庄鹤年、张朔，中国农民银行为朱润生、许锦绶^[101]。成立以后，“各钱庄及较小商业银行，均以有价证券或货物前往申请抵押拆放者颇多”，该会“对于借户，立予便利，偿还期间亦可酌量通融展期，故市上金融情况甚为安定”^[102]。随后，根据财政部指令，四行又相继在汉口、重庆、南京、南昌、广州、济南、郑州、长沙、杭州、无锡、芜湖等11处先后成立贴放委员会^[103]。

1937年8月26日，经四行联合办事处拟订，并经财政部核准，公布了《中中交农四行内地联合贴放办法》11条。其要点如下：（1）贴放范围包括抵押，转抵押，贴现，财政部命令对于铁道、交通、农贷、工贷等项之放款。贴放押品包括农产品、工业品、矿产品、中央政府发行之债券。（2）贴放价格为，凡当地有市价者，以市价85折计算；其无市价者，由当地联合贴放委员会估定，但遇有押品价值跌落时，应照数追补；转抵押款项不得超过原抵押金额；贴放利率由当地联合贴放委员会斟酌市面情形定之^[104]。与此同时，财政部提出，由于内地金融机构未尽健全，营业方法未必尽合法定，“提供之押品或有与银行定章不合而又必须放款救济者，得由部提出第二担保以资保障”，并要求“遇有此项情形，即专案报部核办”^[105]。此项办法制定后，“举凡农工商矿产品及短期票据并中央公债，均得持以借款，全国金融立增活泼，对于应付国难，增加抗力，诚属不少”^[106]。

1937年10月13日，四行联合办事处规定，“为集中力量，而收通力合作之效”，在贴放方面，凡已成立分处地方，各分行处对于以后贴放事宜，应共同承做，不得再由一行单独办理；“办理当地请求贴放，事关维持农矿、工商业，各分行处应依照核定办法，视当地情形，协同审查其用途是否确为生产上需要，以防取巧”；在汇款方面，对内地汇款应尽量承做，不加限制，俾得流通金融；对上海及沿海口岸汇款，无论多寡，均应审慎办理，“注意是否确实正当需要，并互相接洽，以防转辗有资金逃避之虞”^[107]。

1938年初，四行联合贴放委员会鉴于沪上金融业本身力量稳固，已足应付非常时期而有余，故决定自该年起，暂行停止直接对金融业放款，惟金融业如有需要，可先向银钱两业准备库申请，如两准备库头寸不足时，则可向贴放委员会请求^[108]。1938年底，贴放委员会为调剂各行庄金融，间接扶助各业复兴起见，特规定对于各商业银行及钱庄之工商抵押品，允许向四行贴放会申请转抵押，供给头寸，藉资周转^[109]。

据财政部统计处编辑的《战时统计资料》统计，1937年9月至1939年12月，四行联合贴放总额达63　645万元，其中粮食及农业贷款1　641万元，协助盐业贷款5　183万元，协助交通事业贷款2　124万元，发展工矿事业贷款3　004万元，协助地方事业贷款16　334万元，收购物资贷款1　664万元，一般事业贷款33　695万元。如与法币发行量比较，这6亿多元的贷款相当于1939年底止法币发行总数42亿多元的14．7%^[110]。

1942年2月28日，四联总处提出《四联总处核办投资贴放方针》，经国民政府第552次会议修正通过，共包括原则、国营民营事业之投资放款以及放出各款之紧缩等三个方面。该方针强调，为适应太平洋战事爆发后国内金融经济上所引起之变动起见，以后投资放款，应以协助与国防有关及民生必需品之生产事业为主；所有普通放款及不急需之投资，应暂行停止，并不必单独承做；必要时，应依照本方针办理，并具报查核。凡投放款项之事前审查、事后考核，必须严格；但办理手续应力求简便^[111]。

1942年7月，四联总处第135次理事会通过《中中交农四银行放款投资业务划分实施办法》，并于8月5日代电四行两局执行。该办法规定，今后四行放款投资，按下列标准分别承做：（1）凡政府机关以核定经费预算及税收指抵借款，中、交、农三行及其他金融机关重贴现、重抵押，或同业抵押、拆放方式透借款项暨政府特准之贷款，由中央银行承做。（2）凡内地及进出口贸易事业，进出口有关之工矿事业贷款与投资，由中国银行承做。（3）凡交通运输、公用及一般工矿贷款与投资，由交通银行承做。（4）凡农业生产、农田水利、土地金融、合作事业暨农具制造、农业改良、农产加工及运销之贷款与投资，由农民银行承做^[112]。

四、中央银行成为最后贷款人

中央银行作为最后贷款人，本应是其重要职能，但在近代中国，却经历了一个漫长而曲折的过程。

1908年清政府颁布的《银行通行则例》第9条规定：“凡经核准注册各银行，如有危险情形，准其详具理由，呈所在地方官报明度支部，转饬地方官详查营业之实况与将来之希望。如果系一时不能周转，并非实在亏空，准饬就近大清银行商借款项，或实力担保；免致有意外之虞。”^[113]《大清银行则例》亦规定：“大清银行凡遇各地方市面银根紧急之际，得由职员会定议，呈准度支部借给款项，维持市面，仍由银行按期照章结算存息，听候部示。”^[114]在一定意义上，大清银行承担起了“最后贷款人”的职责。

1927年10月22日由国民政府公布的《中央银行条例》规定，中央银行的营业种类包括“国库证券及商业确实票据之买卖贴现或重贴现”^[115]。1928年10月5日，国民政府公布了修正后的《中央银行条例》，保留了这一规定^[116]。而于同年经国民政府核准公布的《中央银行章程》则明确规定：“中央银行有协助国民政府统一币制、调剂金融之责。”^[117]

1935年5月，国民政府颁布《中央银行法》，对中央银行业务范围的规定，有如下几方面值得关注：（1）国民政府发行或保证之国库证券及公债息票之重贴现；（2）国内银行承兑票据、国内商业汇票及期票之重贴现；（3）买卖国外支付之汇票；（4）买卖国内外殷实银行之即期汇票、支票^[118]。

在中央银行取得货币发行的垄断权之前，最后贷款人的职能是由中、中、交、农四行共同承担的。1940年2月，财政部公布的《推进银行承兑贴现业务暂行办法》规定，由中、中、交、农四行合组承兑委员会，办理票据承兑业务；经承兑委员会承兑之票据得向各银行申请贴现；承兑票据之贴现率由中、中、交、农四行逐日挂牌，并应较当地放款利率酌量减低^[119]。

而自发行统一后，最后贷款人的职能主要由中央银行承担。1942年6月21日，四联总处拟订并由财政部核定施行的《统一发行实施办法》规定，各地中、交、农三行因办理四联总处核定之贷款，或本行业务贷款及支付存款需要资金，可由各总行以重贴现、同业拆放、财政部垫款户划抵以及以四联总处核定贷款转作押款等方式，向中央银行总行申请接济，所有一切条件，照各种方式之固有规定或手续办理，其利率可照原收利率减低2厘至4厘，由中央银行酌定之。付券地点以中央银行总行所在地为原则；但因紧急需要，得由各地三行之分支行处径向当地或附近之中央银行申请接济，其数额以50万元为限^[120]。同年7月1日由财政部核定实施的《统一发行办法》亦规定，自1942年7月1日起，中、交、农三行因应付存款需要资金，得按实际情形提供担保，商请中央银行充分接济，并报财政部备查^[121]。

1943年4月6日，财政部致函四联总处指出：“各国中央银行控制金融，均赖票据之重贴现及公开市场买卖为其重要工具。我国以往信用制度，在商业方面向用记帐方式，在金融方面向用借款契约方式，均属帐面债权，非至到期偿还，资金呆滞，不能周转，于金融之灵活运用、生产事业之扶植发展，均多障碍。况值此非常时期，如仅赖发钞以充通货，在发行银行既感券料困难，而借款延期支付一再商转，无形中亦助长信用膨胀。”为此，财政部提出，为加强中央银行控制金融力量起见，推行票据制度，“建立贴现市场实为当前要图”；并特别强调，“统一发行以后，三行专业化，尤非利用票据之承兑贴现，不足以完成其对国家经济金融所负之使命”。财政部鉴于此提出了《非常时期票据承兑贴现办法》18条，经行政院修正通过，转奉国防最高委员会核准备案^[122]。

1945年12月9日，财政部以渝叁字第4566号令，公布《票据承兑贴现办法》17条，内容与《非常时期票据承兑贴现办法》基本相同，只是去除了“战时”痕迹^[123]；并于同日废除了《非常时期票据承兑贴现办法》^[124]。