我国税务信息化建设的历程和内容

一、我国税务信息化建设的历程和内容

我国的税务信息化起步较晚，但发展很快。我们对信息化的认识也经历了由浅入深的变化。税收信息化基本肇始于1994年的税制改革。确切地讲，由于增值税专用发票的管理，客观上需要借助计算机网络依托。在国务院的大力支持和关怀下，税收信息化渐成气候和规模。起初对信息化的理解比较表面化，满足于文字处理，表格设计，数据录入和信息储存等。很多人理解的信息化就是上计算机，机器操作代替手工操作。1996年之后，税务系统进一步强调计算机网络的依托作用，加速软件的开发，尤其是金税工程二期上马，使网络的作用初现成效，人们对信息化的理解上升到了网络化、系统化的层面，但仍将信息化简单理解为一种技术手段，将其作用主要理解为提高效率。2001年之后，通过对金税工程二期的经验教训分析，通过CT AIS软件的推广应用，以及税收征管改革的进一步深化，逐步认识到金税工程三期建设的必要性，特别是金税工程三期的远景目标所带来的一系列做法和观念的冲击，认识到信息化首先是规范化，它要求税收业务、税收行政、组织机构等的配套改革，要求人、财、物的适应，要求对习惯做法进行调整，要求按规矩办事。信息化必然带来税收原有格局的调整和新格局的形成，是一场深刻的革命。

（一）金税工程概述

1.金税工程的定义

20世纪90年代以来，计算机技术与通信技术迅猛发展，尤其是因特网的应用，把人类社会带进了一个崭新的信息时代。税务部门作为国家财政收入的主要职能部门面临着新形势的考验。为了配合财税体制改革，推行以增值税为主体的流转税制度，严格税收征管，堵塞税收流失，1994年4月，以国家税务总局为主，开始实施建设全国增值税专用发票的计算机稽核网络系统，即“金税工程”。1994年7月，作为金税工程一期的增值税计算机交叉稽核系统在50个大中城市试点。1998年8月，又在总结一期经验的基础上开始推行金税工程二期工作。

金税工程是一项全国性的信息化工程，从狭义理解，它包括一个网络和四个系统。一个网络是指正在建设中的国家税务总局、省局、市局、县局4级计算机广域网；四个系统是指运行在该网络上的增值税计算机稽核系统、增值税专用发票防伪税控系统、税控收款机系统和增值税发票协查管理信息系统。这四个系统在加强增值税管理，有效防范偷税、骗税和虚开发票方面发挥了重要作用。

随着税务信息化建设的深入，有时金税工程也被广义地理解为税务系统运用计算机技术、网络技术、通讯技术为提高征管质量和决策水平，规范税务执法行为，增强为纳税人服务意识而实施的税务管理信息化建设。它包括：①税收业务管理信息化，内容涵盖了所有涉税事务处理的电子化和网络化，增值税计算机管理仅是税收业务管理信息化的一部分；②税务行政管理信息化，内容包括办公、人事管理、后勤管理、财务管理等方面的信息化建设；③外部信息交换管理信息化，包括加强与国库、银行、海关、工商、财政、审计、企业等方面的联网，并实现多种形式的电子缴税和电子结算；④为纳税人提供及时、有效和优质服务。

目前我们讲的金税工程通常是指加强增值税管理的狭义的金税工程。

2.实施金税工程的意义

金税工程是国家信息化建设的重点工程项目，在国民经济的飞速发展的形势下，对促进税收现代化进程有着十分重要的意义。

（1）税收管理现代化是税务工作的迫切要求。1994年我国进行了以增值税为主体的税制改革，增值税成为我国目前税收收入中税额最大的税种，增值税法规贯彻执行的好坏直接影响到税制改革的成败。从理论上讲，增值税是比较严谨的，它是一个完整的链条，从生产到销售的每一个环节都连接得非常紧密。但是，在实际运行过程，由于凭增值税专用发票抵扣税款，给不法分子伪造、倒卖增值税专用发票偷逃税款产生了巨大诱惑，特别是新税制实施初期，由于征管水平的滞后，该类犯罪行为不断增加，国家税收蒙受巨大损失。问题的根本原因在于企业的经营往往是跨地区的，税务机关面对众多的企业增值税专用发票抵扣联，没有能力和销货方的存根联一一核对，给犯罪分子以可乘之机。金税工程的实施从根本上解决了这一问题，首先对购销双方增值税发票进行数字化处理，利用计算机网络的传输实现数据的共享，然后在一定层面上对同一次开出的发票进行比对，存在问题的发票很容易被发现出来，这一工作过程大部分都是应用软件在网络上完成的，如果不利用现代化的管理手段，地域的限制、巨大的工作量将使这一问题无法解决。因此，人们把金税工程比喻成增值税的“生命线“，没有金税工程，增值税就没有了生命力。

从另一个角度讲，金税工程投入了大量的资金使现有的装备水平得到改善，网络的互联实现了信息的共享，减少了大量的重复手工劳动，提高了工作效率。同时，电子网络技术使税务工作流程更加通畅，各项制度更加完善，大大地减少了税务行为的随意性和暗箱操作，有利于依法治税局面的形成。

（2）现代化科学技术的飞速发展和广泛应用对税务工作提出新的挑战。随着科学技术特别是信息技术的飞速发展，人类进入了一个新的时代。越来越多的企业跨入电子商务的行列，物流的主导地位被信息流和资金流所代替，给税收工作提出了一系列问题，要适应这些变化，未来的税收工作一定要以金税工程为基础，税收的征收管理、税务的行政管理都离不开广义的金税工程，要实现税收的“公平、效率、适度和法治”原则，在税收工作中求得主动，必须大力推进金税工程。

经济的发展使全球经济一体化成为必然。加入WTO后，我国的税收政策将遵循WTO的规则，税收执法要求进一步规范和高效，只有大力推进金税工程，利用现代手段才能保证适应新形势的变化。

1998年是我国的政府上网年，政府的根本目的在于全面推动现代科学技术在中国的广泛应用，紧紧抓住历史机遇，提高政府办事效率，全面带动经济的飞速发展。金税工程很好地贯彻了国家的大政方针，在现代化领域起到了带头作用。

（二）金税工程二期的主要内容

金税工程二期的主要内容包括防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、增值税计算机交叉稽核系统和发票协查系统。

防伪税控开票系统运用数字密码和电子信息存贮技术，通过强化增值税专用发票的防伪功能，真实掌握企业的销项数据，实现税源监控。该系统适用于一般纳税人。其具体做法是：取消企业手工开具发票，改用计算机打印发票；在打印发票的同时，将发票上的主要数据加密，形成一串密码，并自动打印在发票上。在打印发票的同时，“黑匣子”自动记录发票的金额和税额。若企业逾期不报税，系统自动关闭，不能继续开票。

税务机关使用防伪税控认证系统，利用扫描仪将发票图像自动扫描到计算机中，由智能软件识别出发票密码，再由密码系统将密码还原成参与加密的数据并与发票票面信息一一比对，从而判别发票的真伪。纳税人购进货物取得的专用发票，必须经税务机关认证无误后才能作为合法抵扣凭证。

增值税计算机交叉稽核系统利用计算机网络进行增值税专用发票信息稽核，动态监测企业纳税情况。该系统以防伪税控系统为数据采集手段，接收认证、报税系统生成的发票数据，建立失控作废发票库以及进销项专用发票数据库，利用计算机网络将购货方的专用发票抵扣联与失控作废发票比对，再与销货方的存根联比对，发现属于失控、作废以及只有抵扣联而没有存根联、抵扣联与存根联内容不相符等异常发票，移送协查系统进行协查。该系统利用覆盖全国税务机关的广域网站，通过全面数据采集和地市、省税务局及国家税务总局的三级稽核，有效提高了增值税的征管质量。

发票协查系统的作用是，对有疑问的和已证实虚开的增值税专用发票案件信息，认证系统和稽核系统发现涉嫌违规的专用发票，以及协查回复的专用发票信息，通过税务系统内部网络逐级传递，国家税务总局通过该系统对协查工作进行监督和管理，提高增值税专用发票协查速度和回复率，确保查处工作的质量。

金税工程二期取得初步成效。到2001年底止，除防伪税控开票系统正在推行外，其余三个系统基本推行到位，并取得初步成效。

（三）开发并试点运行全国统一征管主体软件（CTAIS）

税收信息化建设是新型税收征管模式的依托，是税收征管改革能否进一步深化的关键，因此，国家税务总局加快开发、运行CT AIS的步伐。2001年在浙江、山东、河南和深圳“三省一市”国税系统开展以省市为单位的试点工作，2002年初已经在60多个地级市成功运行。

1.CT AIS的功能

CT AIS是面向全国各级税务机关税收征收管理，以基层税收征管为核心，以城域网为背景的城市级大型应用系统，立足于国税需求，兼顾地税的可扩充性，内容涵盖税收征管操作、管理和辅助决策。CT AIS涉及基层事务处理、管理监控和辅助决策等各个税收征管环节的业务，提供了管理服务、征收监控、税务稽查、税收法制及税务执行等五个系列的基层税收征管系统和市税务局一级的管理与监控系统。

市税务局一级的税收征管系统是CT AIS从事务操作型向管理型迈进的有力举措。市税务局一级的业务除了完成地市一级税务机关正常的日常事务性业务之外，主要提供对基层税收征管状况全过程的统计查询，运用对比和构成等方法对基层的征管情况进行分析，同时预制了对基层征管质量考核和报表管理等功能，以强化该系统在税收管理中的分析监控及辅助决策等作用。

基层税收征管软件是市税务局一级税收征管软件的基础，市税务局一级税收征管软件是基层税收征管软件在高一层次的体现，不仅在形式上体现了业务的连续性和可操作性，而且表现了数据内涵的浓缩性，也就是说，市税务局一级需求更突出了其管理监控的地位。

2.CT AIS的特点

CT AIS与以前各省市税务局分散开发的征管软件相比，具有以下特点：

（1）全面性。一是业务涵盖面广。从大的方面说，税种上包含了现行税制所有的国税税种，管理内容上不仅涵盖了从纳税人办理开业登记履行纳税义务到申请复议赔偿全过程，而且实现了税务机关从基层到市税务局的内部管理；从微观看，支持各种申报方式（上门申报、自核自缴、邮寄申报、电子申报）、各种缴款方式（现金、支票、信用卡等）、各种会计核算单位（上解、入库、双重、混合）。同时，一般综合征管软件较少涉及的内容（证件管理、资料档案管理、计算机选案打分、稽查案卷管理、市局级业务等）在CT AIS中能够整体实现。二是数据采集面广、支持多方式采集。CT AIS除开展税收征管业务采集大量的纳税人信息外，还留有充分的接口，用于与其他各部门的信息交换。同时还支持手工录入、OCR光电扫描、磁盘传递、IC卡录入等多种采集方式。

（2）规范性。一是开发依据规范。业务规范是软件开发得以顺利实施的基本条件，业务规程和业务需求集现行税法于一体，并充分征求了各级税务机关的意见，在规范上下了一番苦力。二是开发过程力求规范。无论是封闭开发还是后续测试和试运行，业务人员与开发人员并肩作战，保障业务规范得到准确贯彻和实现。三是开发结果规范。主要体现在：①将政策规定预制到软件中，通过软件应用规范征管行为；②就软件自身建立了重重监控关系，给应用者增加了约束；③通过市税务局级软件的功能，强化对基层监控和管理，无形中增强了基层的规范程度。

（3）实用及操作简便性。一是系统模块动态连接。CT AIS模块化程度较高，为实现系统的模块动态连接提供了条件。也就是说，相同功能的模块，只要做统一开发即可按业务需求挂接到所需的位置。二是界面友好。界面友好是软件的基本要求，但要真正实现可谓众口难调，就CT AIS而言难度就更大，因为该软件应用面广，操作者水平不一，业务复杂程度高，且内部监控形如蜘蛛网。CT AIS的界面友好性体现在两个方面，即不仅界面与规程和需求中的近千份原始表证单书基本保持一致，而且将相关功能尽可能集在一起，避免过多切换界面带来操作不便。三是解放繁琐的手工劳动。税收征管中大量的繁琐手工劳动通过应用CT AIS得到了解脱，以前需要一天乃至几天的工作现在只需要按一键即可完成。四是适用于多种岗责体系下的权限设置。目前全国税务系统尚未有统一的机构模式和岗责体系，CT AIS充分利用了系统模块化的集成加上岗位和用户组设置的有机连接，支持多种岗责体系下的权限设置，为统一全国税收信息系统奠定了基础，也提高了其实用性。

（4）数据完整可靠和可校验性。一是建立完整的权限管理机制。CT AIS建立了一套完整的权限管理机制，谁能进入系统、能够操作哪些模块、能够查询哪一级数据、能够修改哪些数据，系统作了严格的控制，以保证数据的安全性和可靠性。二是数据入口唯一。CT AIS尽量保证数据入口的唯一性，例如税务登记信息在登记环节录入后，在其他业务环节自动带出，无需也不允许其他操作员重复录入同一信息。三是建立了完整的底层结构体系。数据是否完整不仅取决于数据录入量的大小，更重要的是后台数据库的数据保存量。为保证所有必录信息完整录入系统，CT AIS在录入界面提供绿色必录标志，如果不录必录项，数据无法存盘并提示操作员补充录入。同时CT AIS底层建表1 000多个，为数据的完整性奠定了基础。四是数据有效性检查和数据的互验可通过市税务局与基层、基层不同模块指标数据比对，实现数据互验，以保证数据的准确程度。

（5）先进性。一是工具化。市税务局级的统计查询、分析监控、质量考核和报表管理除少量带有特殊性外，大部分有共性可循，为此CT AIS尽量通过技术手段建立模板，以相对固化的形式寻求最佳实现途径。二是建立指标体系雏形，为综合数据库的建立奠定了基础。指标体系雏形是由基层的操作型数据，经过滤、净化、综合、整理抽取得到。指标按照其存储的综合程度分为年、月、日不同的综合级别。

（6）监控严密性。具体内容包括：一是各环节间的监控。二是每环节内部各模块与相关环节、模块的监控。

CT AIS的试点和应用推广，与金税工程二期相配合，为金税工程三期的顺利实施，奠定了坚实的技术和观念基础。

（四）其他配套建设工程

1.逐步推行税控装置

推广使用税控装置，是许多发达国家普遍采用的成功做法，它可以加强税源监控，提高税收征管能力，规范税收征管行为，堵塞税收漏洞。税控装置主要有税控收款机、税控加油机和税控计价器三种，目前都在进行不同程度的试点和推行，尤其是新税收征管法第23条确立了安装税控装置的法律地位后，推行工作取得更快进展。

（1）在部分行业推广税控收款机。近几年来，随着我国市场经济的快速发展和科学技术水平的不断提高，许多商业、服务业、娱乐业等行业运用计算机和收款机等技术手段，加强财务管理和监督，大大提高了企业现代化管理水平，同时也为我国推行使用税控收款机创造了必要条件。为进一步加强税收征管和财务监督，保障国家税收收入，维护正常的社会经济秩序，提高纳税人财务管理水平，1997年5月，国家税务总局、财政部、国内贸易部、电子工业部和国家工商行政管理局联合发出关于在商业、服务业、娱乐业推行使用税控收款机的通知，在部分省市进行推广应用税控收款机的试点，这也是金税工程的一个组成部分。到2001年底止，税控收款机系统主要装备在商业、服务业、娱乐业等行业中适合使用收款机的小规模企业和有一定经营规模及有固定场所的个体工商业户，它可以将全部应纳税商业活动数据记录在不可更改的存储器中，便于税务部门检查、管理和监控税源，以减少和防止税收流失。

（2）在出租汽车行业推广使用税控计价器。税控计价器是具有可靠存储和显示运行数据并可自行打印发票的计价器。近年来，出租汽车行业得到迅速发展，由于出租汽车都是单车运营，给行业管理和税收征管带来很大难度，为规范出租汽车行业管理，加大税收监控力度，保障乘客的合法权益，提高服务水平，1998年4月建设部、国家质量技术监督局和国家税务总局发出关于逐步推广使用出租汽车税控计价器的通知，决定在大中城市出租汽车行业逐步推广使用税控计价器。从推广效果看，推广地区不仅具有遏制黑车的作用，税收收入也大幅度增长。

（3）在加油站推广税控加油机。1999年初，国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知中指出，经清理整顿合格的加油站，必须安装税控装置或具有税控功能的加油机。为此，国家税务总局和国家质检总局联合下发了关于加油机安装税控装置和生产使用税控加油机有关问题的通知，在全国加油站推广安装税控加油机工作。据统计，截止2001年底，全国共有加油站74 495个，加油机257 605台，已经实行税控改造的共有189 257台，占应改造的73.4％，其中：安装税控装置的加油机123 765台，更换税控加油机65 492台。

2.开发建设出口退税信息系统

针对出口骗税行为一度猖獗的问题，税务系统早在1993年就已实行出口退税计算机管理，以提高税务机关审核出口退税的准确性，打击出口骗税活动。在海关、外贸、外汇管理等部门配合下，税务机关开始利用来自权威部门的海关报关电子信息和外汇核销电子信息进行出口退税审核工作，大大提高了审核工作质量，使出口骗税猖獗势头得到有效遏制和打击。几年来，各级税务机关每年都要进行数百万条海关报关单信息和数百万份出口退税专用税票信息的收集使用，出口退税工作已步入现代化轨道。

3.开发应用税收行政管理信息系统

为提高税务机关内部管理效率，国家税务总局陆续开发和推行了《公文处理系统》、《局秘办公系统》、《税收快报综合查询系统》、《信息采编系统》、《税收旬报上报与汇总系统》、《税收法规检索系统》等应用系统，其中《公文处理系统》和《税收法规检索系统》已在全国范围内进行推广，国家税务总局已实现与全部省级税务机关的远程公文传递，大大提高了各类信息的传递速度。