政府通过公共政策干预市场运作

第二节　市场失灵与政府干预

现代市场经济表现为一种混合经济（Mixedeconomy），生产什么、怎样生产和为谁生产的问题，一部分由私人部门通过市场来提供，另一部分由政府通过计划机制来解决。那么，经过几百年实践证明，市场经济是一种精巧而有效率的运行机制，为什么还需要政府介入呢？

财政作为政府的一种经济行为，其理论研究有必要先从政府与市场的关系入手，分析市场存在的缺陷，阐述政府介入市场的必要性和可行性，进而明确界定政府经济活动的范围及市场经济条件下财政的职能。

一、市场失灵

如前所述，在完全竞争市场的条件下，市场机制可以通过供求双方的自发调节使资源配置达到最优状态。然而，完全竞争的市场竞争机制是理论上的理想状态，在现实生活中，不存在完全符合完全竞争市场条件的市场。大量证据表明，现存的市场机制在资源配置领域、收入分配领域和经济稳定领域都存在着某些失效的地方，致使其运行结果不尽如人意，人们将之称为“市场失灵”（Market failure）。市场失灵主要表现在以下几个方面。

1.存在自然垄断

在竞争性市场中，当某一行业的产出达到相对较高的水平之后，其生产经营规模越大，边际成本越低而边际效益越高，即规模报酬递增时，就会形成自然垄断。自然垄断的存在，使得该行业中大企业相对于小企业而言具有明显的竞争优势，小企业必然要受到排挤，从而使市场中只剩下少数垄断企业。由于市场中缺乏充分的竞争，垄断者就可能通过限制产量来获得较高的垄断价格，进一步获得超额利润。而这一切是以全体社会成员的利益损失为代价的，这就使得私人市场在效率与福利最大化方面，出现错误的资源配置。

2.市场不能或不适合提供公共物品

在现实生活中，某些产品和服务的利益是不可分的，其效用也不具有排他性，因此，此类产品不能确定其所有权。这类产品被称为“公共物品”。例如，国防、法律保障、行政管理等等就是这样的产品。

公共物品具有非竞争性和非排他性（具体含义见本章第三节），这就意味着市场定价机制会遇到困难，因为市场机制不允许不支付现行价格的人消费某种产品或服务。而非排他性的存在，使得公共物品的提供方不能向买方索取代价，因为后者在任何情况下均可免费消费。如果公共物品的提供方利用市场机制排斥人们享受公共物品，那么，市场效率则是降低的。因为非竞争性决定了多一人消费该类产品或服务，其成本并不增加，也就是说允许更多人消费公共物品的边际成本为零。

也正因为上述原因，人们在享受公共物品的同时都不愿自动付费，私人企业也就没有了生产和销售公共物品的动力。因此，市场要么不提供公共物品，要么就是提供不足，以至于公共物品的供应不能有效地满足社会需求，市场在此出现了失效。

3.无法解决外部效应问题

竞争市场的有效性要求经济主体承担自身行为带来的所有成本并享有其创造的所有收益。但在现实生活中，常发生这样的现象，即某人或某企业的活动给他人或其他企业和社会造成了有利或不利的影响，但他（它）并没有得到相应的报酬或提供相应的补偿，这种现象被称为外部效应（Externalities）。

外部效应具体来说有两种：一是正外部效应，也称外部经济，它是指某人或某企业的经济活动给其他人、企业或社会带来了好处或收益。此时，生产者的成本大于收益，利益外溢，但他却得不到应有的效益补偿。例如，企业花钱培训员工，这对其他企业来说可产生潜在的收益。因为，该企业培训的员工一旦跳槽去了别的企业，那么，这个企业就可以没花培训费而得到其收益，而花钱培训员工的企业却得不到任何利益补偿，在他的生产决策中也没有考虑这个因素。二是负外部效应，也称外部不经济，它是指某人或某企业的经济活动给其他人、企业或社会造成损失或费用。此时，生产者的成本小于收益，受损者却得不到应有的损失补偿。如造纸厂在生产的过程中，将废弃物排进附近的河里，这对周围居民的身体健康会造成影响。如果他们要继续使用这些水源，就得花钱进行治理。这无形中增加了他们的成本，而这些成本本应该由造纸厂来承担。造纸厂在进行生产决策时也没有考虑这部分强加给附近居民的成本，其结果必然是过度从事生产活动。

不论是正外部效应导致的某些活动的不足还是负外部效应导致的某些活动的过度，都会发生私人成本和社会成本的偏离、私人收益和社会收益的偏离，其最终结果都使得资源配置效率降低。

4.信息不充分

完全竞争性市场要求生产者和消费者都要有充分的信息，生产者要知道消费者需要什么，需要多少，以及需求的变化；消费者要知道产品的品种、性能和质量等等。而在现实的市场经济条件下，生产者与消费者的生产、销售、购买都属个人行为，都不可能掌握必要的全部信息。况且市场是在不断地发展和变化的，信息也变得越来越多，越来越分散和复杂。再加上信息从某种意义上来说，也是一种公共物品（把一条信息多提供给一个人的边际成本为零），所以，私人市场是不愿意提供或很少提供信息的。

信息不充分一方面使生产者不能准确地了解消费者都需要什么，需要多少，致使其生产有时供不应求，有时又供过于求。另一方面，也使消费者因不了解产品情况和市场行情，而支付了较高的价格。所以，信息不充分的结果必然使得市场价格被扭曲，进而使社会资源和生产要素的流动与配置的效率降低。

此外，在交易双方中还有可能存在信息不对称的问题。对于拥有信息较多的一方来说，通常会通过以下两种途径，在与对方的交易中充分利用自己的信息优势，从而造成市场失效。这两种途径一是逆向选择；二是道德风险。逆向选择是指市场交易中的一方无法观察到另一方的重要的外生特征时所发生的劣质品驱逐优质品的情形。道德风险是指市场交易中的一方无法观察到另一方控制和采取的行动时所发生的知情方故意不采取谨慎行为的情形，由于知情方故意不采取谨慎行为也许会导致交易中另一方的损害。保险市场是同时具有这两种情形的典型市场。

5.收入分配不公

市场经济虽然是有效率的，但却很难兼顾公平，因为市场机制追求的是资源配置效率。按照市场经济运行的规则，收入分配情况是由每个人提供的生产要素的数量，以及其在市场上所能获得的价格所决定的。由于每个人所拥有的体力、智力、天赋、资本等在质和量上都存在着很大的差距，所以，按市场规则进行初次收入分配肯定会出现高低悬殊情况，而且这种收入悬殊情况有可能进一步扩大。市场机制对此却无力解决。如果这一问题不解决，不仅会影响市场经济的正常运行，而且会引发社会动荡，影响社会安定。因此，没有收入分配上的公平，就没有经济高效率的长久持续。

6.宏观经济失调

社会总供给与总需求的平衡是市场经济正常运行的基本前提之一。但在现行的市场经济体制中，社会总供给与总需求经常会出现不平衡现象，失业和通货膨胀就是其最突出的表现。

首先，在竞争性市场中，企业对劳动力的需求主要取决于两个因素：（1）雇用劳动力所能带来的收益；（2）雇用劳动力应支付的工资。当增加雇用劳动力所带来的利润大于为此支付的工资时，企业对劳动力的需求将增加。根据正常的总体生产函数条件，边际劳动力物质产量是就业水平的递减函数。所以，企业最终雇用劳动力的数量是实际工资与边际劳动力物质产量相等时的劳动力数量。因此，当劳动力供给超过需求时，就会产生失业。可以说，失业是由需求不足和刚性工资造成的，市场机制自身无力使经济运行趋于充分就业均衡。当经济运行出现大量失业人员时，经济就要陷入衰退。

其次，在现实生活中，当对产品和服务的需求超过了在现行价格条件下可能的供给时，一般来说物价水平就会上升，从而产生通货膨胀。而市场机制对这种现象的治理明显地力不从心。不论是失业还是通货膨胀的存在，都必然导致社会资源配置和市场经济运行的效率降低。

二、政府干预的手段

市场失灵的存在，市场自身是无法克服的。市场失灵所产生的矛盾累积到一定程度必然引发经济危机，通过经济危机来强制纠正市场机制的缺陷。但是经济危机会严重影响一国经济的正常运行与发展，并进一步影响到整个社会的政治生活和社会生活的安定，危害极大。这就需要以一种非市场机制的方式来解决市场失灵问题。因此，在现代社会中，人们通常借助于政府的力量，通过运用各种政策和措施来干预经济的运行，以弥补市场机制的缺陷。可以说，正是由于存在上述的“市场失灵”现象，政府介入或干预市场才有了必要性和合理性。

针对具体的“市场失灵”表现，政府通常采用以下手段进行干预。

1.针对自然垄断

自然垄断行业通常是与人们的生活息息相关的行业，如城市中的供水、供电、公共交通、邮电通讯等。自然垄断者通过垄断价格获取超额利润，致使全体社会成员的利益遭到损失。这不仅危害了经济效率，而且还加重了社会分配的不公。既然市场自身无力解决这一问题，那么政府必须以非市场的手段来进行干预。通常政府采用的手段有：（1）建立公共生产（Production），即政府通过自身生产产品和服务来直接配置资源，并从福利或效率角度而非盈利角度规定价格，如将垄断企业国有化；（2）规定价格（Pricesetting），即政府通过规定价格或收益率来管制垄断。

2.针对公共物品

公共物品是国民经济发展和人民生活中必不可少的。既然它的性质决定了私人部门不愿提供或很少提供该类产品和服务，那么，为了维持社会再生产活动的正常进行，政府有必要介入。政府可以运用其政治权利，强制地征收税收，并用税收的一部分向全社会有效地提供社会所需的公共物品。

3.针对外部效应问题

无论是正外部效应还是负外部效应，都使资源配置效率降低。为此，政府通常需要采用一些手段来进行干预。例如，对于产生正外部效应的行为主体来说，政府采取一些鼓励措施，使其获得部分补偿；对于产生负外部效应的行为主体来说，政府采取一些矫正性措施，使其承担全部社会机会成本。具体来说，政府可以采用法律手段、行政手段和经济手段对外部效应问题进行矫正。例如，政府通过征税或补贴改变交换的价格，以减少产生负外部效应的商品和服务的生产和消费，增加产生正外部效应的商品和服务的生产和消费，这就是典型的经济手段的运用；通过相应的立法对那些造成严重外部不经济的企业或个人进行有力的法律制裁，进而控制乃至排除外部不经济问题。

4.针对信息不充分

政府所要做的就是提供公共服务，向社会提供有关商品的供求状况、价格趋势、宏观经济运行和前景预测资料等各种信息，以便使非政府部门和个人据此做出正确的经济决策。与此同时，政府还要加强对市场秩序的规范和管理，以减少或纠正信息的一些偏差。

5.针对收入分配不公

由于市场初次分配是不公平的，那么政府可以实施强制性再分配措施，如通过采用累进税率从高收入者身上征收个人所得税，再将税收收入以转移支付的方式，比如提供社会保障、补贴给低收入人群和弱势群体，使全体公民都能获得基本的生活保障，并进而缩小收入分配上的两极分化现象。

6.针对宏观经济失调

当经济运行出现大量失业、经济陷入衰退时，政府可以采取适当的措施解决失业问题：首先，可以采用扩张性财政政策，刺激总需求，以增加市场对劳动力的需求；其次，利用各种收入政策，直接或间接地调控工资水平，消除由真实工资水平过高引起的失业；再次，为劳动力直接提供就业信息，为再就业培训投资。

治理通货膨胀，政府则可以根据具体情况采用相应的财政政策。

三、政府干预市场的优势与缺陷

（一）政府干预市场的优势

20世纪30年代爆发的世界性经济危机让人们越来越认识到市场经济体制需要政府的干预。在社会经济活动中，政府的经济活动可以弥补市场经济的不足，且相对于其他经济组织来说，还具有两大优势：

一是有利于保持社会经济秩序的稳定，为市场经济的正常运行创造良好的外部环境。对于市场来说，要想正常地运行必须具备一个重要的前提条件，那就是在市场中的每个人都能自觉地遵守市场规则。如果有人采取暴力等非经济手段无偿地占有他人的劳动成果，市场原则就要遭到破坏，而市场本身对这种行为的发生却无力制止。但是作为政府，它具有社会赋予它的政治权利，可以通过法律形式规定所有社会成员和社会组织的行为，强制他们遵守统一的规则。这样，就保证了社会经济秩序的稳定，为市场经济的运行与发展创造了良好的外部环境。

二是有助于解决社会公共性问题，最大范围地满足社会需要。如前所述，公共物品的特性决定了私人部门是不愿或很少向社会提供这类物品的。但人类社会经济活动中，公共物品又是不可缺少的，它与私人物品共同来满足人类的社会需要。那么，由谁来提供公共物品呢？很显然，政府具有这个实力，也具备提供公共物品的条件。

（二）政府干预市场的缺陷

尽管市场经济的运行需要政府的干预，但值得注意的是，政府并不是万能的，政府的干预也存在失灵的现象。特别是20世纪70年代后，各国政府对经济活动的干预产生了一系列社会问题，引发了人们对政府干预失灵问题的关注。

所谓政府失灵（Government failure）是指政府作出的决策降低了经济效率或未能实施改善经济效率的政策。政府失灵是一种客观存在，无论是发达国家还是发展中国家都不同程度地存在着政府失灵。其主要表现在：

1.信息不充分甚至失真

政府也可能不太了解民众的愿望，或者误解了人们的行为，其提供的信息就可能不及时、不充分甚至失真。

2.管理决策失误，造成生产过剩或产品短缺

通常表现在政府对价格的干预上，当政府把价格固定在市场均衡水平之上，就会产生过剩。例如，政府为了保证农民应有的收入，对农产品实行保护价格，即把粮食价格固定在市场均衡价格之上，那么农产品就会供过于求。这时，对政府来说，不得不把这些过剩的粮食购买并储存起来，显然存在浪费现象。另外，这样做还可能产生保护了低效率生产者的效果。但是当政府把价格固定在市场均衡水平之下时，又会产生短缺。例如，政府为了充分给低收入人群提供廉价住房，把住房的租金定在市场均衡价格水平之下，其结果往往造成需求大于供给，导致房子出现短缺。在政府对此问题解决不力的情况下，黑市交易就会出现，使得一些按政府固定价格无法获得房子的人，付出了更多的价钱。

3.缺乏市场激励

政府干预市场是必要的，但政府干预不能凌驾于市场之上。如果政府干预不当，就有可能削弱市场的某些有益的激励。例如，社会保障的实施不当有可能滋养懒汉，削弱了人们寻找工作的积极性；财政补贴运用得不当，有可能使无效率的企业继续生存下去。

4.官僚主义和无效率现象的存在

政府机构庞杂，人员过多，干预的范围过广，都会造成资源的浪费。政府在干预市场的过程中，其偏好不一定与公众的偏好一致；有限的信息也使得政府有可能出现官僚主义；即使政府能够得到充分的信息，也愿意根据公众的偏好制定和执行政策，但在实际操作过程中，政府在某些事情上的把握没有一个稳定的判断是非的标准，从而导致政府办事效率的低下，政府干预市场的成本提高，政府决策的有效性更难以得到保证。

尽管政府干预市场存在这样或那样的缺陷，但在现代经济运行中，政府不干预经济是万万不行的。政府干预经济的优势恰恰弥补了市场经济的缺陷，单靠市场机制或单靠政府调节经济都是不可行的。现代经济应是一种混合经济，是由市场和政府共同来解决生产什么、怎样生产和为谁生产的问题。至于政府干预的“最适”程度，这正是财政学理论一直在探讨的问题。有一点是明确的，那就是政府对市场的干预只是涉足市场失灵的领域，意在通过政府的力量来纠正或弥补市场的不足。