政府干预经济的形式

政府干预经济，或者是对市场的调节，或者是对市场的替代。前者通过各种政策来实现，后者通过中央计划来实现。不同的干预方式，发生作用的时效和对经济发展的影响程度也不同。财政政策和货币政策等需求管理型政策着眼于短期内的宏观调节。产业政策属于供给管理型政策，主要用于调整一国长期的产业结构。政府经营和管制则对特定产业有着较长期的影响。发展计划则是政府对经济的直接规划和管理，既可以作用于宏观层次，也可以作用于微观层次。

(一)财政政策和货币政策

财政政策包括政府的税收政策和支出政策。货币政策包括货币供应政策、信贷政策和利率政策。财政政策与货币政策常常被连在一起讨论，是因为财政政策与货币供应量和市场利息率直接相关。例如，实行预算赤字的结果会增加货币的供应量，除非全部赤字通过向私人部门借贷弥补，而在这种情况下，市场利息率会趋于升高。因此，财政政策和货币政策通常配套使用。例如在采取限制货币供应增长的货币政策时，政府一般总要采取紧缩性财政政策，力图通过削减政府开支和增加税收来限制预算赤字。

财政政策是政府干预经济运行和实现收入分配目标的主要手段，具有作用直接、见效快的特点，是发展中国家政府干预经济的主要工具。财政政策的具体措施包括改变税收结构、改变税率、增加或削减资本性支出(即公共投资)等。从总体上看，发展中国家的税收和支出水平低于发达国家。这说明经济发展水平越高，政府在经济中的作用越大。

货币政策通过调节货币供应量或利率水平来影响经济活动的规模。货币政策的具体措施包括改变法定准备率、改变中央银行再贴现率、公开市场业务、放松或收缩信贷等。由于发展中国家经济的货币化程度低，金融体系不发达，经济中存在种种瓶颈现象，货币政策的作用受到了很大限制。

与发达国家不同，发展中国家的关键问题是扩大生产能力，增加必需品的供给。为此，发展中国家政府应力求运用财政政策和货币政策实现两个目标:一是限制公共和私人消费，为公共投资筹集足够的资金;二是刺激私人企业把更多的收入用于社会所需要的投资项目。

公共消费是指政府的经常性支出，即政府的非生产性支出，包括政府雇员的工资和津贴、非生产性购买、军事开支、利息支付以及各种补贴、年金和救济金等。政府的生产性支出又称资本性支出，指政府直接进行的投资活动和向私人部门的投资拨款。经常性支出与资本性支出之间是互为消长的关系。一般认为，发展中国家政府应尽量减少经常性支出，但这实际上是很难做到的。有的学者认为，发展中国家总体说来倾向于把过多的稀缺资金用于常常是毫无益处的军事支出，降低国防开支可以增加经济发展资金，而不会对其安全有什么影响。

私人消费可以由财政政策和货币政策加以调节，其中财政政策起着主要作用。税收政策影响私人可支配收入的数量和购买力，从而直接影响私人消费。税收可分为直接税和间接税。直接税直接征自个人和企业的收入，包括所得税和财产税;间接税是对商品或服务交易的课税，主要是消费税和关税。直接税可减少私人可支配收入的数量，间接税通过提高被课税的商品和劳务的价格，可以降低私人可支配收入的购买力。总的来说，政府征收间接税比征收直接税容易一些，最容易征收的就是关税，因此进口税是发展中国家最主要的税源。

除了筹集资金进行公共投资以外，政府还可以对私人投资的数量和结构施加影响。很多发展中国家运用税收减让手段来引导投资，以促进基础工业、出口工业或经济落后地区的发展，并吸引外国资本流入。税收减让的常见方式有:第一，提供减免税期，即允许企业在规定的时期内少交或免交公司所得税。第二，退税，即向符合一定条件的企业退还部分税款。如出口退税就是把出口货物在国内生产、流通环节缴纳的税款退还给出口企业。第三，税收扣除，即允许企业从所得税负中减去最初投资的一部分。财政补贴也可以用来促进投资，如向农业发展和制造业产品的出口提供补贴。此外还有信贷政策，如建立发展银行或公共信贷机构，为特定产业的发展提供低成本的资金。

财政政策的另一个目标是减轻收入分配不平等程度。税收政策和支出政策都能对收入分配起到调节作用。就税收政策而言，调节收入分配的主要方法是实行累进税制，即税率随收入增加而提高的课税制度。个人所得税是累进税中最重要的形式，但在发展中国家，由于税务管理上的缺陷，个人所得税占国民收入和税收总额的比例较低，累进税制的作用不如发达国家明显。就支出政策而言，调节收入分配的主要方法是转移支付和财政补贴。转移支付是指养老金、贫困救济金、失业救济金等非报酬性的支付，能够直接提高低收入者的收入水平;财政补贴则通过降低基本生活所必需的商品和劳务(如食品、卫生、教育等)的价格，来改善低收入者的处境。

(二)产业政策

产业政策是指政府通过干预产业部门之间或某一特定部门内部产业组织中的资源配置，弥补市场机制的缺陷和不足，加速产业结构高级化，提高国民经济长期福利水平的经济对策。它提出和规划了各产业发展的重点和方向，明确倡导发展什么产业，限制什么产业，并为推动产业结构合理化和高级化制定了一整套政策措施。

19世纪后期德国的迅速崛起，是政府以产业政策促进经济发展的成功典型。当时德国实行产业政策的理论依据主要是“幼稚工业论”。国内新兴的制造业面对国际上强大的竞争对手，需要政府的保护。这实际上是由于制造业规模收益递增而导致的垄断，属于市场失灵，特殊之处在于垄断的威胁来自国外。

第二次世界大战后的日本是另一个实施产业政策取得显著成功的国家。除了“幼稚工业论”以外，日本还根据当时本国相对落后的经济状况提出了另外两条理论依据。其一是结构性冲击和退出障碍。随着经济的发展，产业结构必然发生变动。市场机制不能保证资源从衰退产业中顺利退出，重新配置到有前途的产业中去。如果没有政府政策对传统产业结构调整行为给予援助，大量资源就会滞留在衰退产业中，不仅不能使资源有效配置，还会由于长期亏损和失业等原因引起一系列社会和政治问题。其二是产业结构的演变规律和可模仿性。发达国家在长期的经济发展过程中积累了不少经验可供后来者借鉴，这使发展中国家具备了某种“后发优势”，可以通过产业政策来加快发展速度。

产业政策大体上可划分为两类。

(1)有关产业资源配置的政策。其中包括:一是关于产业的一般基础设施，如工业用地、产业用的公路、港口、工业用水和供电等的政策;二是影响国家产业结构的政策，这类政策或者用来培育发展某种具有战略意义的产业，或者用来干预或推动资源从衰落产业向更有前途的产业转移。

(2)有关产业组织的政策。其中包括:一是与各领域的内部组织有关的政策，如产业改组、密集化、缩小开工率、对生产和投资进行调整等;二是属于横向产业组织的中小企业政策。

产业政策所使用的政策手段可大致分为直接限制政策、间接诱导政策和信息导向政策。直接限制政策包括行政审批制度、经营许可制度、配额制、政府垄断经营等。间接诱导政策则是运用税收、补贴、公共贷款等财政和货币工具以及贸易限制和公共投资等手段，来改变某种产业的投资环境，从而诱导私人资本流入或流出该产业。信息导向政策是指传递产业之间或企业之间的信息和提供信息传递场所的各种政策。上述各种政策手段中，直接限制政策对市场运行的干预力度最强，信息导向政策的力度最弱。一国政府在某一特定时点上实行的产业政策，可以是各种政策手段的组合，其力度的强弱是可选择的。从一段较长时期来看，一国的产业政策应随着经济发展阶段的不同和国内外经济环境的变化而及时作出调整。

(三)政府经营和管制

规模收益递增的行业会自然形成垄断，这是市场的缺陷之一。防止垄断厂商滥用垄断地位损害消费者利益，减少社会福利的净损失，是政府的责任。解决之道通常有二:一是国有化，即由政府直接经营;二是管制，即由私人经营，政府对这些行业确定服务数量和质量标准，同时由政府管制价格。

在发展中国家，基础设施服务作为自然垄断行业，基本上都是由政府拥有、经营和资助的，但普遍存在着维护不足、投资配置不当、服务质量差和技术水平低等问题。人们越来越认识到，由政府直接经营自然垄断行业会不可避免地导致低效率。一个主要原因是，经营自然垄断行业的国营企业面临着一个两难困境:是以盈利最大化为目的，还是以服务最大化为目的?如果选择前者，会导致垄断利润侵占消费者剩余，造成社会福利的净损失;如果选择后者，国营企业会处于亏损状态，政府不得不对其进行财政补贴;如果选择两者的折中，把企业的价格定在不亏不盈的水平上，看似解决了问题，但这样可能导致企业缺乏动力去降低成本、提高效益，实际上也是潜在地滥用了垄断地位。而且，国营企业常有的管理上官僚化的毛病也会降低自然垄断企业的效益水平。

所以，发达国家的政府往往把自然垄断行业留在私人企业手中，或者引入市场化的经营机制，政府对这些企业进行管制。然而，政府管制在现实中常常会带来副作用，如管制权力滥用、寻租、腐败等，降低了经济效率。

20世纪70年代以来，美国出现了一个放松管制甚至解除管制的改革运动，通过在自然垄断行业引入竞争、设计新的激励机制，生产率获得了飞速的增长。20世纪80年代以后，许多发展中国家也开始了基础设施服务的市场化，引入了多种经营方式。

(1)国有私营。具体做法是，政府把国有基础设施的全面经营和维护的租赁合同或特许权交给私营企业，让私营企业经营基础设施。作为所有者的政府和作为经营者的公司签订一项协议，确立相互之间的权利和责任。私人经营者通常要根据特许承担经营的所有商业性风险，并分担投资风险。

(2)原来自然垄断的行业，现在随着技术创新已经具备了建立竞争机制的可能性，如电信业。私有私营在可以展开竞争的情况下是很有效率的，根本不需要政府介入其中。但如果基础设施系统已全部或部分地实现了私有化，并且不存在跨部门的竞争，这时政府就需要制定规章制度，使私营企业的行为符合公共利益，防止其滥用垄断地位。

(3)社区拥有并经营。适用于灌溉水渠以及地方排水系统等小型基础设施的维护，是中央和省级基础服务设施的补充。社区经营成功的条件是社区使用者必须参与决策，参与小型基础设施的成本和收益分配。由于基层社区往往缺乏技术人员以及资金，因此政府也有必要提供技术援助、技术培训，并对服务人员提供补贴。

(四)发展计划

所谓发展计划，就是为了实现一组预定的发展目标、协调长期经济决策、影响和指导乃至控制一个国家的基本经济变量的增长水平所做的经济规划，这些基本经济变量包括收入、消费、就业、投资、储蓄、出口、进口等。在发达国家，资源配置问题基本上由市场机制解决，政府只是对市场加以调节。但在发展中国家，政府被认为应该或可以部分地替代市场机制来配置资源，于是政府制订发展计划的做法十分普遍。发展计划既可以是综合性质的，也可以是局部性质的。综合性计划所确定的目标包括国民经济的各个方面;而部分计划仅仅包括国民经济的一部分，如工业、农业、公共部门和对外经济部门等。发展计划的期限可长可短，可以是1～2年的短期计划，也可以是10～15年甚至20年的长期或远景计划。计划程序本身则可以描述为政府先选择要实现的社会目标，然后确定各种各样的具体目标，最后组织起对发展计划进行贯彻、协调、监督的机构。常用的计划方法主要有以下三种。

1.总量增长模型(Aggregate Grow th Model)

在宏观发展计划的制订中应用这种方法，首先要确定目标变量与工具变量之间的结构关系。目标变量通常是经济增长率，工具变量则是政府能够加以干预的经济变量，如储蓄和投资水平等。其次要根据各种约束条件确定工具变量，并为实现既定的目标制定政策。例如，最常见的总量增长模型是哈罗德－多马模型，它表明在一定的资本—产出比下，经济增长率与投资水平成正比。在这里，经济增长率是目标变量，投资水平是工具变量。投资水平又受国内储蓄倾向、税收政策、通货膨胀、国外援助、外债等多种因素的约束。发展计划的任务是，为了实现一定的经济增长率而确定一个可接受的投资水平，政府可以通过实行一系列经济政策来达到这一投资水平，同时又满足各种约束条件，如通货膨胀率不能太高，外债不能超过一定规模等。

利用总量增长模型来制订发展计划，必须重视计划的现实性和灵活性。发展中国家的计划制订者容易倾向于选择那些基于需要和抱负而不是基于可得资源的指标，其必然结果是计划脱离现实，目标无法实现。计划制订者有责任尽可能全面而精确地指明约束条件。实现计划的手段应该是有弹性的，计划时限也必须是灵活的，能及时适应经济环境的变化和各种突发事件。对计划实施情况的检查以及据此对计划作出修改是必要的，但是，对计划的修改必须谨慎，以免损害私人投资者的信心。

2.投入产出模型(Input-output Model)

这是列昂惕夫于20世纪30年代开始研究，60年代发展成熟的一种经济分析方法。使用这种方法有三个步骤:第一，编制投入产出表。这是一个记录经济中各部门之间购买和销售情况的矩阵。表中每一行描述对一个部门或者说一种产品产出的需求，这一行中的每个数值表示各生产部门对该产品的需求量以及对该产品的最终需求量;每一列描述对一个部门或一种产品的投入，这一列中的每个数值表示各生产部门对该部门的投入以及该部门使用的各种生产要素的量。一个部门的总产出应等于对这个部门的总投入。第二，根据投入产出表计算投入产出系数矩阵，其中每个数值都是一个投入产出系数，表示一个部门要生产一单位产出需从另一部门购买的投入的数量。投入产出系数矩阵表明了某一时点上经济中各种活动的相互依存关系，是显示各部门之间前向联系和后向联系的有力工具。第三，求投入产出模型的通解。当已知一国对各种产品的最终需求时，通过矩阵运算，就可以求出各部门的产量。

投入产出模型可用于产业发展规划。例如给定将来某年一个确定的国民收入，或给定经济增长率，运用投入产出模型便可求出对各种产品的需求量，据此可制订产业发展规划。也可以用投入产出模型对经济和产业发展进行模拟，即在一定的假设下预测将发生什么。例如要实行一系列进口替代政策，就可以用投入产出模型模拟其对最终需求、劳动需求、国际收支和各部门产出等的影响。

3.社会项目评估(Social Project Appraisal)

又称“成本—收益分析”，是针对公共基础设施建设、公共企业、公共信贷等具体项目进行分析的一种方法。这种方法与财务评估的基本思路相同，但不同之处在于，社会项目评估是从整个社会角度来评估单个项目。具体说来，社会项目评估包括以下几个方面的内容。

一是求出项目所投入和产出的各种产品和要素的实际社会价值。由于外界对市场的干扰和市场自身的缺陷，各种产品和要素的市场价格有可能偏离它们的实际社会价值。例如，政府的税收、补贴以及其他各种干预会扭曲产品的市场价格;生产过程中的外部效应(正的或负的)不能在产品价格中得到体现;要素的价格也有可能不反映它们真正的社会成本。因此，必须找到一种反映实际社会价值的价格，即针对产品而言的“经济价格”和针对生产要素而言的“影子价格”。各种要素，包括外汇的“影子价格”可以用线性规划法求得，或者用经济理论方法，逐项分析现实中的市场与理想市场的偏离类型和偏离程度，据此对市场价格进行调整而求得。产品的“经济价格”则可以用“世界价格”代替，世界价格等于国内市场价格除以外汇的影子价格。特别地，如果一个项目的投入或产出与进口或出口有关，那么该项目的投入价值或产出价值就应该是产品的进口价格或出口价格。

二是估算项目带来的间接经济效应和社会效应。一个项目除了直接收益和直接成本以外，还会对经济产生间接影响，如通过联系效应影响其他部门的供给和需求。这种间接经济效应可以用乘数法来估计。一个项目还会通过多种途径导致社会福利的变化，如改变生态环境、破坏已有的人文景观或形成新的景观、形成公共娱乐设施等。社会项目评估中对这些社会效应有不同的估算方法。此外，项目的实施会给不同收入水平的人群带来不同的收益，这种收入分配效应也会改变社会福利水平。为了体现对收入分配状况的关注，在评估时要确定一定的“分配权数”，穷人的收入乘以较大的权数，富人的收益乘以较小的权数，然后再加总，得到项目的社会收益。

三是把项目的成本和收益折合成现值。因为不同时期的成本和收益无法直接比较，必须找到一个合适的贴现率把它们折合成现值。在财务评估中，通常使用利息率作为贴现率。而在社会项目评估中，需要寻找一个“社会贴现率”，根据不同的标准，社会贴现率可以选择消费利息率，公共投资率或私人资本收益率。

以上三种计划方法是相互联系的:总量增长模型提出了主要的战略目标，投入产出模型可以保证部门间的协调一致，而社会项目评估则能保证每个部门的项目有效可行。这三种方法的衔接程度，将决定大范围计划执行的成效。