政府干预国际贸易的手段

第三节　政府干预国际贸易的手段

虽然自由贸易理论看起来更合理，但是各国政府根据自身利益需要制定各种政策干预自由贸易仍然是一个普遍现象。这些干预自由贸易政策工具包括：关税、补贴、配额、自动出口限制、反倾销、国产化要求和行政管理政策。所有干预自由贸易手段中最古老、最简单、最常见的手段关税，但是是随着WTO组织成立，近年来各国使用关税手段越来越谨慎。与此同时，对于补贴、配额、自动出口限制等其他手段的综合应用更为频繁。关税和非关税措施是衡量一个国家市场开放度的重要标志。

一、关税

关税（Tariff）是指一国海关根据该国法律规定，对通过其关境的进出口货物或者商品课征的一种税收，是世界各国普遍征收的一个税种，亦是政府干预贸易的最普遍手段。对于对外贸易发达的国家而言，关税是国家税收乃至国家财政的主要收入，但近年来随着世界贸易的不断发展，关税占国家财政收入的比重在不断下降。

按照征收方式的不同，关税可以分为从价税和从量关税。从价关税是按照进出口货物的价格作为征税依据，按照出口货物价值比例征收的关税。从量关税是按照进出口货物数量的计量单位为征税依据征收固定税额的关税。在这两种基本方式的基础上，又衍生出混合关税、选择关税和滑动关税。混合关税则依各种需要对进出口货物混合征收从价、从量关税。选择关税指对同一种货物在税则中规定有从量、从价两种关税税率并选择较高或较低标准计税。滑动关税则指关税税率随着进口商品价格的价格变化适用于不同的税率，一般而言，高价格适用低的税率，这种方式可以起到稳定进口商品价格的作用。

关税主要履行财政税收和贸易保护两大职能，兼具强制性、无偿性和预定性的特点。在贸易实践中，关税的征收可以起到维护国家主权和经济利益，促进本国工农业生产的发展，调节国民经济和对外贸易，筹集国家财政收入等一系列作用。一般而言，当一国的经济实力强大，在国际竞争中处于优势时，往往奉行自由贸易政策，关税主要体现税收职能；反之，当一国经济发展落后，国际竞争力不强时，则往往奉行贸易保护主义政策，此时关税的保护职能居于主导地位。

由于各国已不使用过境关税，且很少使用出口关税，通常所称的关税主要指进口关税。征收进口关税抬高进口商品的价格，降低其市场竞争力，减少进口商品在市场上对本国产品的不良影响。

但从经济角度分析，进口关税提高国内价格的结果保护了生产者，但损害了消费者的利益。同时，关税的存在鼓励了国内企业低效率生产，即便是那些在国外生产效率更高的商品，降低了世界经济的总体效率。因此，下调进口关税是大势所趋。我国财政部于2012年12月17日宣布，为积极增加进口，满足国内经济社会发展及消费需求，自2013年1月1日起，对784种进口商品的关税进行调整，实施低于最惠国税率的年度进口暂定税率。其中，特殊配方婴儿奶粉的进口关税税率由原来的最惠国税率20%降至5%；进口酱油的关税由28%降至15%；篮球、足球、排球和跑步机的关税由12%降至6%。降低此类与人民群众生活密切相关生活用品的进口关税，可以满足百姓日益提高的生活需求。

二、补贴

补贴（Subsidies）是指政府或任何公共机构向某些企业提供的财政捐助以及财务支持，以直接或间接增加本国出口或者减少本国进口。补贴必须与政府或公共机构相关。一项措施是否构成补贴，取决于两个要素，一个是政府或公共机构的财政资助，另一个是该资助产生利益。财政资助的形式多种多样，可以是政府直接出钱资助，或者政府通过其他机构资助，也可以是通过政府确立的法律框架，由其他机构资助。

根据不同的标准，补贴有不同的分类。从补贴同社会经济运行过程的关系来看，可以区分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴；从政府是否明确地安排支出来分，补贴可有明补和暗补之别；从补贴资金的接受主体来做区分，可有企业补贴和居民补贴两类等等。

世界贸易组织也有与补贴有关的规则，包括《关税与贸易总协定》第6、16条以及《补贴与反补贴措施协议》。这些规则在补贴和反补贴的范围、公平性界定和反补贴的约束方面都做了规定。世界贸易组织的反补贴规则只调整专门针对某一企业、某类企业、某类产业的专向补贴。出口补贴和进口替代补贴被明确列为禁止性补贴。

最常见的补贴形式是出口退税。出口退税是指将对出口货物已征收的在国内生产和流通环节实际缴纳的产品税、增值税、营业税和特别消费税退还给出口商的一种措施。出口退税是国家鼓励出口的一种做法，是国际惯例，也属于一种补贴。中国自1994年税制改革以来，出口退税政策经历了十一次大调整。退税率的调整意味着补贴程度不同，间接反映了政府对不同行业进出口发展的态度。以2005年进行的退税政策调整为例，中国政府分期分批调低和取消了部分“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税率，同时适当降低了纺织品等容易引起贸易摩擦的出口退税率，提高重大技术装备、IT产品、生物医药产品的出口退税率。此番调整可达到减少高耗能性产品和纺织品的出口，并支持高科技产品出口的目的。国家税务总局2013年10月底再次发布了《国家税务总局关于调整出口退（免）税申报办法的公告》，对申报细节问题又进行了调整和规范。出口退税能够通过增加出口拉动国内经济增长，一项统计测算表明：出口退税增加1%，出口将增加0.498%。

三、配额

配额是指一国政府在一定时期内对某些敏感商品的进出口数量或金额进行控制，其目的旨在调整国际收支和保护国内工农业生产，是非关税壁垒措施之一。根据不同的标准，配额有绝对配额与相对配额，关税配额与非关税配额，主动配额与被动配额等多种分类配额。

出口配额（Export Quotas）是指一国政府在一定时期内对某些出口商品的出口数量或金额规定一个最高限额的制度。限额内商品可以出口，限额外商品不准出口或者予以处罚。例如，中国是稀土第一生产大国，供应全球近90%的稀土资源。因无序开发和竞争，稀土曾大量贱卖出口。为保护环境、打击走私以及保证产业的可持续发展，中国目前已对稀土出口采取配额制。美国、欧盟和日本联合向WTO起诉中国“不当限制稀土出口”。但事实上，2011年下半年以来，伴随着稀土价格大幅跳水，大量出口配额没有使用。这一案例显示了出口配额对于战略资源的重要意义，也体现了国与国之间就配额问题极易发生矛盾。

与出口配额对应，进口配额（Import Quotas）是一国政府对一定时期内（通常为一年）进口的某些商品从数量或金额上所制定的限额。在规定的期限内，配额以内的货物可以进口，超过配额则不准进口，或者要征收较高的进口关税。进口配额是一国实施进口数量限制的重要手段之一。中国现在还有数十种产品实行许可证制度，其本质就是配额管理。对于所限制的商品，无论以何种贸易方式进口，海关均需凭进口许可证放行。

配额制度保护国内产业是以限制国际贸易为代价的，因此长期遭到贸易自由主义倡导者的坚决反对。从1947年关贸总协定开始，GATT/WTO各缔约方/成员为了减少和消除配额制度做出了巨大的努力。根据中国加入WTO的承诺，中国配额管理商品的种类和数量在加入世贸组织后将逐步缩减。

四、自动出口限制

自动出口限制又称“自动出口配额制”（Voluntary Export Quotas），是指出口国家或地区在进口国的要求或压力下，自动规定某一时期内，某些商品对该国出口的数量或金额的限制，在限定的配额内自行控制出口。自动出口限制属于非关税壁垒的一种措施。“自动出口限制”在形式上表现为自愿性，但在实质上却具有强制的性质：进口国往往以商品大量进口使其有关工业受到严重损害，造成“市场混乱”为理由，要求出口国实行有秩序的增长，自动限制商品出口。因此，“自动出口限制”往往是出口国在面临进口国采取报复性贸易措施的威胁时的一种选择。

“自动出口限制”一般采取两种形式，单方面自动出口限制和协定自动出口限制。单方面自动出口限制，即由出口国单方面自行规定出口配额，限制商品出口。此种配额有的由出口国政府规定并予以公布，出口商必须向有关机构申请配额，领取出口许可证后才能出口，有的由出口国的出口厂商或同业公会根据政府的政策意向来规定。协定自动出口限制，即由进口国与出口国通过谈判签订自限协定或有秩序销售协定，在协定的有效期限内规定某些产品的出口配额，出口国据此配额实行出口许可证制，自动限制有关商品出口，进口国则根据海关统计来进行监督检查。作为非关税措施之一的自动出口限制严重阻碍了国际贸易发展。

自动出口限制最早出现在日本的汽车行业。20世纪60年代，日本的汽车开始进入美国市场，到20世纪80年代，日本汽车已对美国的汽车造成巨大的威胁。为此，美国福特汽车公司向美国国际贸易委员会申请保护。美国众议院贸易委员会召开会议，其中美国汽车工会代表和部分议员强烈要求将日本每年输出到美国的汽车数量限制在160万。日本政府得知此消息后，主动将输出到美国的汽车限制在160万辆。美国因此停止了对日本进口车辆的配额限制，美国海关只负责监督日本汽车输出到美国的数量。就日本方面而言，日本的输出比较灵活，可以根据美国国内需求适当调整输出数量。就美国方面而言，日本对汽车实行自愿出口限制后使美国汽车产业的经营状况开始好转，美国三大汽车制造商也扭亏为盈，但却给美国消费者带来了巨大的损失。

通常来讲，自动出口限制的操作是始于进口国对出口国家施加的无形压力，这一单方面压力可能来自于进口国对于价格的恶意操纵，也可能来自税率的变化等。因此，自动出口限制的根本来由是以出口国认为这种限制比进口国可能建立的替代性贸易壁垒更有利可图为根据建立起来的。

五、反倾销

反倾销（Anti-dumping）指对外国商品在本国市场上的倾销所采取的抵制措施。该措施旨在惩罚从事倾销的外国企业，其根本目标是保护国内企业摆脱不公平、不正当的国外竞争。

根据世贸组织的《反倾销协议》规定，某一成员要实施反倾销措施，必须符合三个条件：倾销事实存在；实质损害存在；倾销与损害之间存在因果关系。按照倾销的定义，若产品的出口价格低于正常价格，就会被认为存在倾销。所以，确定倾销须经过三个步骤：确定出口价格；确定正常价格；对出口价格和正常价格进行比较以确定倾销幅度。其中，正常价格通常是指在一般贸易条件下出口国国内同类产品的可比销售价格，如果该产品的国内价格受到控制，往往以第三国同类产品出口价格来确认正常价格。

反倾销的最主要惩罚措施是对倾销产品征收反倾销税，即对倾销的外国商品除征收一般进口税外，再增收附加税，使其不能廉价出售。征收反倾销税的数额可以等于倾销幅度，也可以低于倾销幅度。除此之外，另一种措施是价格承诺，若出口商自愿做出令人满意的承诺，修改价格或停止以倾销价格出口，则反倾销调查程序可能被暂停或终止。

世贸组织成员政府应该在接到国内受倾销产品损害的企业或产业的申请后，展开反倾销调查。在世贸组织框架下，贸易商和产业界无权开展反倾销调查，只有政府才能采取反倾销措施。因此，一国的贸易商或产业界必须通过政府来启动反倾销程序。如果出口产品受到调查一方不满展开调查一方所采取的行动，受调查一方可以将问题提交世贸组织争端解决机构解决。同样，这种情况下出口商也必须通过本国政府采取行动。

我国加入世贸组织之后水产行业遭遇了最为典型的反倾销调查。2003年美国南部虾业联盟向政府提出申诉，声称中国、泰国、越南、印度、巴西和厄瓜多尔等六国的虾产品以低于本国和其他第三国的市场价格在美国销售，从而对美国虾农造成了伤害，要求对六国的进口虾实施反倾销措施。美国商务部于2003年12月31日起对以上六国展开反倾销调查，并于2004年7月宣布中国和越南对美国的虾出口倾销行为成立，裁定对中国进口的虾征收7.67%至112.81%的反倾销税。这一裁定对中国的水产业造成严重打击，使中国的虾产品出口受阻，自2004年下半年起，中国几乎失去了美国的虾产品市场。

六、国产化要求

国产化要求（Local Content Requirement）是指通过立法等其他方式规定某一商品的某特定部分必须在国内生产，具体可表述为实物条款或价值条款，前者要求产品部件的一定比例必须在当地生产，后者则要求产品价值的一定比例必须在当地生产。

发达国家通常使用这一方法保护本国的就业和产业免受外国竞争。同时，发展中国家也广泛采用国产化规定，以便使本国的制造业基地从简单装配其他地区制造的部件产品转变为装配在本地制造的部件产品。例如，中国的《可再生能源开发利用促进法》明确规定风电工程项目采购设备国产化应达到70%，这意味着，风力发电厂风电机组招标定标的过程当中必须优先考虑购买中国产品。这是一个典型的国产化条件，对其他国家向中国的风电机组等设备的出口产生了负面影响。但迫于各方压力，自2009年11月1日起，中国取消《关于风电建设管理有关要求的通知》中“风电设备国产化率要达到70%以上，不满足设备国产化率要求的风电场不允许建设”的规定，以回应各国对于这一国产化要求的异议。

国产化要求与配额方式作用相似，两者均通过进口限制提高了进口部件价格，使国内生产商得益，限制了国外竞争。但这一政策将提高的价格部分转嫁到了消费者的身上，对消费者是不利的。

七、行政管理政策

行政管理政策（Administrative Trade Policies）是政府干预贸易的一种非正式手段。政府通过制定并实施繁琐的规章制度，可以增加进口品进入一个国家的难度。各国贸易实践当中，除了正式的贸易政策措施以外，各国政府正广泛利用行政管理政策等非正式手段来限制进口和促进出口。

例如，在法国与日本签订自动出口限制协定之前，日本的磁带录像机一直被排斥在法国市场之外。原因在于法国施行了一项行政管理政策，要求所有进口的磁带录像机必须通过一个指定海关申报入关，这一海关关口规模小、位置偏、设备落后，进口手续延误，导致日本的磁带录像机产品一直无法正常进入法国市场。无独有偶，日本也曾采取相似的举措，限制美国联邦快递在日本的业务发展。日本政府要求日本海关检查员打开大量快件邮袋检查色情物品，这使得“快件”在日本海关耽搁数日，难以满足消费者的需求，致使联邦快递公司在全球快递业务扩展的过程当中遭遇瓶颈。除此之外，日本海关还坚持对每一个荷兰进口的郁金香球茎采用垂直切割的方式进行检查，很显然，遭到破坏的郁金香球茎无法回复原状，这使得荷兰在对日本的球茎出口上蒙受了巨大的损失。

与所有贸易政策措施一样，行政管理措施有利于生产商而有损于消费者，使消费者难以获得高品质的外国产品。