深化财税改革的未来价值趋向解读

深化财税改革的未来价值趋向解读
——专访财税伦理学者姚轩鸽研究员

新西部：您好，姚先生！中共十七大报告作为我国改革发展关键阶段的一个战略性重要文件，其中肯定蕴含着一些社会治理的新的未来价值趋向。

从伦理价值角度看，您认为十七大报告中关于深化财税改革，有哪些新的导向性的创见与提法？

姚轩鸽：这个问题很大，也十分重要，属于深化财税改革的根本性和方向性的关键问题。

要弄清楚这个问题，首先需要回顾一下党的十六大以来，新的中央领导集体在治国方略方面所做的一系列新的探索。想一想，从“以人为本”科学发展观的确立，到和谐社会理念的提出，再到“八荣八耻”“共建共享”和“四个坚定不移”重要思想的发表。其间每一次社会治理战略理念的探索和创新，无不蕴含着新的执政理念，都是向现代执政理念的靠拢，都充满积极的创新意识与进取精神，展示着一种勇于皈依人类社会治理大道的魄力与胸怀，其突出特征就是开放性、兼容性与前瞻性。

自然，每一次新的社会治理理念的提出，都预示着一种新的社会治理价值趋向，影响着中国社会治理的各个领域。财税改革肯定要服从我国社会整体治理理念的创新与变化。如果在这个背景下理解和探索深化财税改革的未来价值趋向的话，就会更准确一些，更贴近现实一些。

关于十七大报告中有关深化财税改革的新的导向性的提法，我认为最关键的一点是明确了财税改革的终极目的，即为了增进全社会和每个人的利益总量。在这里，“全社会”和“每个人”，所指的都是同一个对象物。每一个人构成的社会就是全社会，全社会必然包括每一个人。明确这一点意味着，一切深化财税改革的探索和创新努力就拥有了终极的优劣评判标准，也为一切深化财税改革的探索和创新确立了稳定的价值导向系统。

新西部：这样的理解，在十七大报告中有怎样的进一步阐述？

姚轩鸽：在十七大报告第五部分“促进国民经济又好又快发展”一节中第七点有这样的表述：深化财税改革要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这一总括性的表述本身就意味着未来一切深化财税改革的新探索，都要朝着这个根本方向推进。特别是“推进基本公共服务均等化”一句，明确强调的就是“增进全社会和每个人的利益总量”，就是要告诉我们，一切深化财税改革的现实举措，都不应忘记这个根本、这个宗旨。“推进基本公共服务均等化”，就是要在满足全体社会成员基本需要方面一视同仁，完全平等。

什么是全体社会成员的基本需要？基本需要就是每一个社会成员生存和发展所需要的起码的、最低的、基本的需要，就是包括政治、经济、思想等方面的起码的、最低的、基本的需要。这是任何社会要发展和兴旺的底线要求，也是终极的要求，如果离开了这个不变的恒星的导引，所有深化财税改革的探索都可能走弯路，甚至迷失方向。

新西部：“基本公共服务均等化”是否意味着一种新的平均主义呢？

姚轩鸽：不能这样理解！“基本公共服务均等化”与平均主义有根本的区别。

平均主义作为一种理论体系，它首先主张社会应该完全平等地分配政治、经济、思想资源，即全体社会成员应该完全平等地享有生存和发展所需要的权利。其贡献在于强调了基本权利与义务完全平等分配的重要性和必要性，但平均主义最大的缺陷在于，认为不仅基本需要应该完全平等分配，而且非基本需要也应该完全平等分配。基本需要完全平等分配无可厚非，因为我们每个人从娘胎里一落地，就不可选择地参与了社会公共资源的缔结，就作出了他最低的贡献，也是不论贤愚贵贱都相同的贡献，他不可选择地成为社会资源体系的一个股东和分子。因此，只要他是人，都应该完全平等地享有这个权利，即生存和发展所需要的基本的起码的最低的需要。

但是，非基本需要也应该完全平等分配吗？当然不是。因为，非基本需要是指社会成员那些比较高级的需要，诸如发财致富的需要、当官致贵的需要、成名成家的需要，等等。无疑，社会对这些需要的满足、对这些权利的保障不能完全平等，应该按照比例平等的原则来分配。道理在于，一旦遵循完全平等原则来分配，就可能挫伤人们投身物质和精神财富创获活动的积极性和首创精神。

需要强调的是，完全平等分配原则是优先于比例平等原则的，当二者发生冲突不可两全时，前者毋庸置疑地优先于后者，应当牺牲后者，保全前者。按照当代正义论大师罗尔斯的观点，严格地说，如果一个社会还有一个人在挨饿，那么，这个社会中的任何人都没有权利吃好。

新西部：照这么说，和谐社会就是要纠“这个”偏，就是要回归这个大道，在广大社会成员的基本需要满足和基本权利保障方面下工夫。

姚轩鸽：是的。在特定的历史背景下，为了突破传统平均主义大锅饭思维与观念的禁锢，我们曾经提出了“让一部分人先富起来”的口号，也提出了“效率优先、兼顾公平”的口号，当时的目的很直接，就是为了打破传统计划经济的桎梏，释放全社会创获物质财富的能量。但是，当这个阶段性的历史目标实现以后，就需要及时调整，回归大道，皈依正道。

关于这一点，我们在学习十七大报告中可以明显地体会到。比如，这次在报告中就没有重复“效率优先、兼顾公平”的提法，而是十分策略地进行了新的诠释：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”这意味着，初次分配和再分配过程中都要兼顾效率与公平，避开了在效率与公平优先问题上的无谓纠缠。

和谐社会的核心就是强调各方利益的兼顾，从“五个统筹”的提法到十七大报告，贯穿始终的主线就是调整各个利益主体之间的利益，关键是调整政府和广大社会成员之间，以及广大社会成员之间的基本利益与非基本利益之间的关系。十七大报告最大的创见之一就是——突出和明确了基本权利与非基本权利保障和满足的孰先孰后问题，确立了各项社会公共活动治理的终极目标。

新西部：是不是可以这样理解：十七大之后，我国的财税改革会逐步倾向于解决广大社会成员共同关心的一些基本需要，诸如子女上学、公共医疗、养老保险等问题。

姚轩鸽：这一点不容置疑。至于阶段性目标是什么，措施力度有多大，等等，操作层面的问题可能存在差异，但总的努力趋势和发展方向应该说已经十分明确。这一点，我们能够从近年来政府在基本公共服务方面投入的增加得到印证，可以预见的是，政府在基本公共服务方面的投入会随着时间的推进越来越多。

具体说，政府的财政支出结构会发生比较大的变化，会将更多的资金投向基本公共服务领域。比如，政府会在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面不断加大投入。同时更多地向农村倾斜，向社会事业发展比较薄弱的环节倾斜，向特困对象倾斜。

新西部：从财税改革的未来趋向看，您认为我国财税改革深化的着力点会在哪些方面？

姚轩鸽：未来我国财税改革深化的着力点，我认为，在基本公共服务均等化的基本理念下，可能在以下三个方面：

一是“向基层体制改革倾斜”。这一点财税学界已有共识，政府会不断加大省以下财税体制改革的力度，以便构筑简便、高效、完善的财税服务体系和机制，减少政府间财税关系的层级。具体说，在财政体制改革方面，会进一步注重创新县与乡之间的财政关系，并不断完善激励约束机制，“增强基层政府提供公共服务的能力”。

二是“向必要层次倾斜”，就是向基本需要的满足层次倾斜。就税收而言，就是要不断通过各种优惠政策减轻中小企业、个体户、弱势群体的税收负担，减少欠发达地区和弱势行业的税收负担。就财政而言，就是要通过调整支出结构和转移支付等手段和政策，加快基本公共服务均等化的进程和步伐。

三是“向‘用税’效率倾斜”。向“用税”效率倾斜的关键在于遏制腐败和浪费。因此，政府会在进一步切实加大反腐力度和科学、民主决策制度建设方面下工夫，不断强化“用税”责任，特别是在“用税责任和效率”方面寻求突破。另外，在建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制方面，也会有新的举措。因为，制约当前中国经济发展的瓶颈在于，高耗能、高污染、低产出。如果不尽快建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，就很可能使中国经济丧失可持续发展的原动力。

新西部：就财税体制改革的未来价值趋势，再听听您的看法。

姚轩鸽：财税体制改革的未来趋势，简单地说，就是不断的民主化、法治化、宪政化、人道化和全球化。这一点儿也不用怀疑。

在未来可预见的时间段内，我国财税体制改革将不可避免地面临民主化、法治化、宪政化、全球化和人道化的挑战，其主要矛盾和冲突可能在以下方面发生：

一是财税体制结构性创新与技术要素创新之间的不平衡性将逐渐加大，政府主导型税制与纳税人主导型税制的争论将会越来越多；

二是政府征税理念与纳税人维权意识之间的落差与摩擦会越来越多；

三是征税权利与义务和纳税权利与义务之间的自觉监督与逃避监督的矛盾会越来越突出，等等。

总之，这些主要矛盾和不平衡性，将集中反映在“用税”公正与效率方面。在民主化方面，将表现为对国家“征税、用税”权力合法性的追问，随之而来的是，税收治理将越来越多地关注纳税人意见，纳税人的意见被重视程度会越来越提高，纳税人将越来越多地强调国家的“征税、用税”是否经过纳税人自己的“同意”。在法治化方面，全社会将越来越关注政府用“怎样的税法”来征税，追问“税法”本身的优劣以及自身的合法性。同样，会越来越多地关注政府用“财税法”来“用税”，不断追问“财政法”本身的优劣以及自身的合法性。在宪政化方面，全社会将越来越重视对政府财税权力的制约和监督问题，关注财税权力的滥用和低效问题。在人道化方面，全社会将越来越重视财税的终极目的问题，注意辨别财税终极目的与财税具体行为目的，更加强调财税终极目的的导向作用。在全球化方面，全社会将越来越注意吸收发达国家财税治理的经验和财富。

这样说吧，伴随财税体制改革的逐步民主化、法治化、宪政化、人道化和全球化大的趋势，我国财税治理体系将会越来越接近人类财税治理的文明大道。

新西部：在您看来，中国财税治理走上人类治理大道的主要障碍有哪些？

姚轩鸽：我想主要有四点：

第一，传统文化的濡染太久太深，集权观念惯性太大太顽。不论是征税人还是纳税人，自由民主财税观念都十分淡薄，不是习惯于强制和管制，就是习惯于被强制被管制，关键在于大多数纳税人的维权意识淡漠，自觉不自觉地放弃了自己的神圣权利，进而不得不接受财税权利被长期侵害的命运。

第二，法制建设滞后，财税法重形式轻内容。表现在，讲依法治税、治财的时候多，反思财税法本身优劣，讲以“怎样的财税法”治税、治财的时候少。因此，不论是在财税立法领域，还是在财税执法领域，或者在财税司法方面，都存在着与新的发展形势不相适应的现象。

第三，政治体制改革相对滞后，民主建设欠账较多。由于历史的因缘际会，目前我国的民主法制建设很难适应发展了的经济社会的新形势，在很大程度上已经开始制约现代化的整体发展进程。由于民主法制建设滞后，表现在财税治理方面就是——财税权力的合法性问题没有得到彻底解决，纳税人的主体地位没有得到应有的重视，科学畅通的纳税人利益表达机制缺位，直接缺憾是——财税法的优良性以及合法性一直是一个比较忌讳的话题。

第四，宪政建设的滞后，致使财税权力缺乏应有的根本性的监督，财税权力滥用现象比较严重。宪政就是根据宪法来治理社会、治理财税等各个领域的活动，它是一个国家的根本大法，其主要功能就是规范社会管理者与被管理者之间那些最重要的活动，核心是规范政府行为，避免公共权力滥用。就财税而言，就是规范征纳税人之间的基本权利与义务，特别是防止财税权力的滥用。

由于我国宪政建设的滞后，表现在财税治理方面，就是征纳税人之间的基本权利与义务模糊，缺乏刚性，或者基本权利与义务的分配缺乏公正性，征税人的基本权利大于其基本义务，而纳税人的基本义务大于其基本权利。可以说，这四个方面问题的存在，是以人为本科学发展观理念下的财税改革深化实践面临的最大障碍。

新西部：这样看，深化财税改革还面临着十分严峻的现实挑战与压力。

姚轩鸽：坦率地说，就是这样。事实上，根本不可能一蹴而就。需要保持平常心，处理好近期目标与中长期目标之间的关系，始终瞄准主攻方向——“基本公共服务均等化和主体功能区建设”，付出比以往任何时候都艰辛的努力。要坚信我国财税改革深化基本方向的正确性和相对稳定性，树立有付出有耕耘就会有收获的基本信念。

(原载《新西部》2007年第12期，记者：张国政)