深化财税体制改革的主要任务与近期措施研究

自1994年我国财税体制实行分税制改革以来，形成了财政收入的稳定增长机制，增强了中央财政宏观调控能力。但这一体制是在计划经济向市场经济转轨时期产生的，不可避免地存在着“过渡”的特征，与完善社会主义市场经济体制的要求、特别是与全面贯彻落实科学发展观的要求存在着较大差距，对经济社会又好又快发展产生诸多不利影响。因此，推进新一轮财政税收体制改革势在必行。

一、现行财税体制存在的主要问题及对落实科学发展观的不利影响

（1）存在的主要问题

其一，各级政府之间事权与支出责任划分不明确、不合理。一是各级政府之间事权划分以上级决定为主，缺乏必要和足够的协商，变更随意性比较大。二是对各级政府事权的划分过于原则，各级政府之间事权交叉重叠、支出责任重点不明确。三是基本公共服务事权配置与各级政府的行政和财政能力不适应，与国际惯例和转轨国家改革方向不一致。

其二，现行税收体系不完善、税种设置不健全。一是税收覆盖面窄，税种少，正税收入比重不高，非税收入比重较大。现行税制设计主要考虑对物质产品和商品征税，实际开征的税收项目18种，远远低于发达国家50—80种的平均水平。二是现行税制结构不合理、税收负担不公平。间接税比重过高，直接税比重过低。内外资企业之间、城乡之间税制不统一。产业、企业、地区、人群之间税收负担不公平。特别是在社会居民不同群体中，税负水平总体呈现低收入群体重于中、高等收入群体，工薪阶层重于富裕阶层的不公平状况。三是现行税种设置不健全。没有根据经济发展和改革开放的新要求适时开征财产税、社会保障税、反倾销税、反补贴税等新税种。资源税征收范围过窄，税率过低且从量定额征收。

其三，分税制安排不合理。中央与地方收入划分不合理、部分中央税种与地方税种划分错位。一是在理论上和各国实践中属于中央税种的（如增值税、企业所得税）或地方税种的（如营业税、城市维护建设税）划分为共享税。二是中央与地方各级之间的收入划分比例不合理。中央收入占国家财政收入的比例大致为55%，不仅大大低于单一制的发展中国家和发达国家的平均水平，也明显低于联邦制国家的平均水平。此外，省以下分税制改革不彻底。上级政府将财权和收入上收，而事权和支出责任则下移，致使县乡财政普遍困难，债务负担沉重，财政风险很大。

其四，转移支付制度不透明、不规范。一是现行转移支付项目设置过多，运用不规范，不利于与国际接轨和实际操作。二是一般性转移支付规模偏小，专项转移支付规模过大、种类设置过多、使用不规范。三是发达地区和欠发达地区的“税收返还”数额和财政收入差距在滚动增长中进一步拉大，弱化了税收返还作为转移支付手段均衡地区财力差距的积极作用。四是现行转移支付标准设计不科学、不完善。按照传统“基数法”来确定和分配，使得欠发达地区和发达地区的财政收支差距难以通过中央政府转移支付而尽快缩小。

其五，预算体系和管理体制不完善、不健全。现行财政预算尚未覆盖所有的政府财政收支活动，庞大的预算外资金收支尚未纳入政府预算体系和财政监管范围。尚未单独编列社会保障预算和覆盖政府资产经营活动的资本预算。预算编制、执行集于一身，预算编制与执行缺乏有效制约机制，预算监督乏力。财政预算与国家年度发展计划、中长期发展规划衔接不够。

（2）对落实科学发展观的不利影响。

其一，现行财政税收体制重物质生产轻公共服务，影响以人为本、经济社会协调发展的贯彻落实。目前财政体制功能定位具有比较浓厚的建设财政特点，公共财政体制不完善，严重影响公共服务的数量、质量和水平；预算制度不健全，经济建设支出挤压社会事业支出，不利于统筹经济社会发展、促进社会全面进步。同时，个人所得税等设计也缺乏人文考虑，重收入轻公平，影响以人为本的贯彻落实。

其二，现行财政税收体制对统筹区域、城乡、内外、协调发展具有一定的不利影响。目前内外资两套税制，外资企业所得税负担明显低于内资企业，不利于内陆不发达地区。现行财政支出范围、城乡不同税制和转移支付安排不利于“三农”及城乡统筹发展。出口退税政策存在一定的结构缺陷，加大了对内和对外经济之间的不协调。

其三，现行财政税收体制不利于经济又好又快发展。一是目前实施的生产型增值税，强化了经济结构不合理的方面和粗放的增长方式。同时，地方财政收入能力与支出责任的不适应，加大了地方政府发展经济和增加财政收入的压力，在一定程度上诱发了地方政府对宏观调控的消极态度和对经济结构调整及经济增长方式转变的逆调节作用。二是财政收入的稳定增长机制在实践中逐步演化为“政府收入的自我扩张机制”，致使地方政府在预算外做文章，不计成本地招商引资，以增加地方分成收入。三是支持创新活动和结构调整等的税收优惠政策对地方政府具有不同程度的减收效应，而中央政府又没有相应的补偿机制，在一定程度上抑制了地方政府主动支持技术创新的积极性。四是现行资源、环境税收体系不健全且税率过低，如燃油税、水资源税、环保税等尚未开征，在一定程度上纵容了低级产业结构和掠夺型、粗放经济增长方式的存在。

二、新一轮财税体制改革的总体思路和主要任务

（1）改革的总体思路

新一轮财政税收体制改革要以事权和财权的重新配置为切入点和突破口，以建立健全完善的新型公共财政体制为主线，推动财政税收体系进行战略性调整。应在调整各级政府事权财权的基础上，设计财政分权体制、税收体系、转移支付制度以及国家预算体系等具体内容。

对事权与财权的调整，从短期（即“十一五”时期）来说，可以采取适应性调整思路，在财权基本不变的情况下调整事权，即中央和省级政府上收基层政府承担的部分事权。从长远来看，应该着力财权和事权同时变化，即在财权小幅度变化（财力适度上收）基础上，较大幅度地提高中央和省级的支出责任，并较大幅度地提高中央财政的转移支付力度，全面推进财政税收体制的战略性调整。

（2）改革的主要任务

第一，在科学设定政府层级的基础上，合理划分各级政府的事权与支出责任，建立健全与各级政府事权相适应的分级分权财政体制。一是适当提高中央政府收入比例、合理划分中央与地方各级政府的收入比例。参照国际经验，逐步把中央财政在国家财政收入中的比重由目前的不足55%提高到60%。调整后四级政府在国家财政收入中的比例大致为60∶20∶10∶10。二是加大中央和省级政府的直接支出责任，适当减少地方政府的支出责任和财政压力。可将中央财政的直接支出责任由目前的30%提高到35%，调整后四级政府在国家财政支出结构中的比例大致为35∶25∶20∶20。三是赋予地方必要的财政权力，包括地方税种范围的税收立法权、减免权以及必要的债务融资权，逐步从财力性财政分权体制向制度性财政分权体制过渡。

第二，建立健全宏观税负水平适中、税负结构公平合理、直接税与间接税有效配置、各级政府主体税种设计科学的税收制度。一是在进一步减轻纳税人税外负担、规范政府性收入、消除体制外收入、扩大预算管理范围的基础上，2010年将预算内宏观税负安排在20%—25%之间，2020年将体制内宏观税负提高到30%—35%之间。二是提高直接税在国家税收收入中的比例，力争2020年提高到40%左右，接近发展中国家的平均水平，并向间接税、直接税并重的“双主体”税收体系和税收结构转换。三是加快增值税转型，及时开征物业税，合理设计各级政府的主体税种。所得税、增值税作为中央财政的主体税种，营业税作为省级政府的主体税种，物业税作为市、县乡政府的主体税种。四是改革完善资源税，及时开征环境保护税，建立健全科学合理的资源、环境税收制度。五是积极推进涉外税制改革，建立公平公正、内外统一的涉外税收体系。大力推进出口退税机制的结构性调整，及时研究开征反倾销税、反补贴税等新税种。

第三，建立健全以一般性转移支付为主、有条件的专项转移支付为辅，纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，资金来源稳定可靠、资金分配公式化，公开透明、可预期的中央、省（市区）两级两类转移支付体系。一是提高一般性转移支付比例，适当整合专项转移支付，合理安排转移支付的结构比重。可将一般性转移支付比重提高到70%左右，专项转移支付占比重控制在30%左右。二是改革税收返还和增值税分享制度，如取消税收返还，改增值税中央与地方分享为中央专享等，稳定转移支付资金来源。三是逐步改变目前由“基数法”确定转移支付的作法，探索采取综合考虑区域人口、土地面积、人均财政收支状况、公共服务成本和社会事业发展水平等多重因素的“因素法”测算方式，科学合理确定中央对全国各地方财政的转移水平。四是构建必要的横向转移支付，解决地区之间的均衡发展和在资源、环境方面的利益与责任分配问题。

第四，建立健全预算编制和执行相分离、国家中长期预算与中长期发展规划相协调的新型复式国家预算体系和相应的预算管理体制。一是扩大国家预算覆盖范围，健全完善复式预算体系。加快社会保障预算、国有资本经营预算试点，尽量把政府所有涉及财政性收支的活动纳入预算管理的框架之中。二是设立国家预算编制机构，健全预算编制与执行的监督机制。借鉴国际经验，可建立国家预算编制委员会或国家预算办公室专门负责国家及中央本级预算的编制工作。三是编制涵盖中央预算和地方预算的5年一度的国家中长期预算，探索建立长期预算与中长期发展规划的协调机制，使国家中长期规划建立在有效的预算支持之上。

第五，加快建立依法行事、精简高效的财政管理体制。一是逐步实行税收征管机构的一体化。在条件成熟时，要合并国家与地方两套税收机构，实现税收征管的信息化，提高征管效率，降低税收成本。二是建立新型省、市对县财政管理体制。经济比较发达、县级数量比较少的省份，可以借鉴国外市县财政同级，分别针对城市和农村地区设置的经验，实行市县财政平级、省直管县体制。省域幅员比较大、人口众多、经济发展一般的省份，可以部分保留市管县体制，要在精简合并省辖市的基础上，实行市管理、省监督的对县财政管理体制。三是进一步改革乡镇财政管理体制。经济比较发达的地区的乡镇财政可以继续存在，经济不发达地区的乡镇财政实行“乡财县管乡用体制”，或取消乡镇预算，将乡镇财政部门化，作为一个部门纳入县级部门预算进行管理。

三、“十一五”时期深化财税体制改革的任务与措施

（1）以各级政府事权财权调整为突破口，及时解决当前各级政府财政关系中的突出问题

第一，适当上移部分基本公共服务支出责任，完善基本公共服务的各级政府共享与分担机制。“十一五”时期，可考虑根据中央财政和省级财政收入增长情况，适当减少县乡政府的事权和支出责任，将基本公共服务的支出重心适当向省级和中央上移，让省级政府在基本公共服务提供中发挥更大的作用。调整支出责任的重点是，解决义务教育面临的财政困难。应将义务教育阶段的教师工资费用支出全部由省级政府承担。

第二，以完善分税制为核心，理顺并规范中央和地方的收入分配关系。一是调整中央与地方税划分，消除全国性税种分享安排的不良影响。特别是要将企业经营规模和销售规模与地方GDP规模和GDP增长直接挂钩的生产型增值税，由目前的中央和地方“共享税”改为中央税，同时取消原有的增值税、消费税“两税”基数返还政策（见表4）。二是赋予地方必要的有限财权，控制地方政府因为财政压力产生的不良影响。允许地方政府在中央统一指导下，根据本地区的税源情况和财政运行情况，开征、减征或取消一些影响范围仅局限于本区域的新税种和收费项目，以缓解地方财政困难和避免出现违法违规问题。鉴于我国目前实际情况，征税权的调整只宜下放到省级政府，以避免收费征管秩序出现混乱和地方政府乱收费以合法的名义出现回潮等。

表4　调整后的中央税、地方税和共享税划分范围

（2）完善转移支付制度，促进区域、城乡之间的公共服务“均等化”和城乡之间的协调、和谐发展

其一，拓展一般性转移支付资金来源渠道，完善一般性转移支付分配方法。在推进增值税改为中央税改革的基础上，将以扣除出口退税额以后的全部增值税作为增加一般性转移支付资金的来源渠道，从而大幅度增加中央对地方一般性转移支付的规模和数量。力争到“十一五”期末，将一般性转移支付占全部中央对地方转移支付的比重将提高到25%左右。同时，要科学地选定转移支付的测算因素和权数，应充分考虑“十一五”规划中提出的主体功能区的分区要求，改进和完善一般性转移支付的计算办法。建议设立国务院一般性转移支付拨款委员会，每年制定中央针对全国不同地区的一般性转移支付方案，经国务院批准报全国人大审批后，由财政部门执行和实施。

其二，全面整合专项转移支付，加强专项拨款管理。要加快对原有专项转移支付项目的清理、缩小专项转移支付的规模。应明确今后中央对地方转移支付的范围主要限于中央委托地方政府承办事项、中央和地方共同承担事项、中央鼓励地方政府兴办事项三大类。要加强对专项转移支付资金的使用管理，提高专项转移支付资金分配和使用的透明度，增强公开性，确保各级地方政府和社会对转移支付资金分配与使用的知情权和监督权，提高专项转移支付资金使用效益和效率。

（3）以资源、环境税收改革为重点，加快推进各项税制改革，建立健全适应社会主义市场经济体制和实施科学发展要求的新型税制

调整完善税收体系是“十一五”时期财政税收体制改革的重要任务。要在继续推进内外资企业税制和城乡税制的统一和规范、加快推进增值税转型改革、深化个人所得税、消费税和营业税改革的同时，着力推动资源、环保税收改革。

第一，及时深化资源税改革。结合国家对资源性产品定价和形成机制的改革，逐步将资源税覆盖到所有的资源性行业和产品，尤其是要尽快覆盖到国内资源量有限、供需缺口较大的资源性产品。应大幅提高资源税税率，将目前资源税征收按实物量征收改为按产品价值量和销售收入征收，并建立起资源税征收量与产品销售价格挂钩的联动机制，确保资源税征收量能够伴随着资源性产品价格上涨而增加，真正发挥资源税对促进企业节能降耗、转变经济增长方式的调节功能和作用。

第二，积极探索开征各类生态环境保护税收。在严格规范、强化征管的基础上，探索将排污费、垃圾处理费、污水处理费、噪声污染费等环保收费变“费”为“税”，依法开征大气污染税、水污染税、垃圾税、噪声税、农药（化肥）污染税等。同时，探索开征增加全球温室气体排放和森林采伐的生态型税收，对企事业单位和个人能源消费影响生态环境保护的活动开征能源特别税（所征税收专门用于能源生产和能源消费过程中的各类环保措施）。要采取“环保税”开征和税收优惠同步实施政策，鼓励纳税人积极进行环境污染治理和改善，培养企业、个人和社会的环保意识。

（4）以扩大预算管理范围为重点，推进预算体制改革

一是稳步推进预算内和预算外两套预算体系并轨。力争到“十一五”期末，实现将中央财政预算外资金收支95%纳入预算管理、地方财政预算外资金收支50%以上纳入地方财政预算的目标。

二是推进国家财政的资本预算、社会保障预算编制试点。“十一五”时期，国家可结合目前中央直属企业编制经营性资本预算的改革试点，尝试编制国家财政资本预算的试点。根据目前规范社保资金收支的要求，尝试编制社会保障预算。

（此文系与国家发改委宏观院宋立、汪文祥同志合作，刊于国务院研究室《研究报告》，2007年6月27日第28号）