中国共产党领导的革命根据地的审计思想

四、中国共产党领导的革命根据地的审计思想

从1927～1949年期间，中国共产党领导下的各地革命政权为了巩固经济建设分别设立审计机构，制定审计制度，加强审计监督。从这些审计机构的建立和健全的审计制度中本书也可以了解一些审计思想。

（一）健全审计组织体系的思想

中国共产党于建党初期从事工运的同时，也对审计机构的建立作了初步尝试，1923年4月在安源大罢工中诞生的安源路矿工人俱乐部就成立了经济委员会审查部（后改为经济审查委员会），1925年省港工人大罢工出现正式以审计命名的机构——省港罢工委员会审计局^[38]。1927年9月，毛泽东领导的中国共产党人举行秋收起义，10月进入井冈山地区，建立了第一个农村革命根据地，1928年4月朱德领导的南昌起义队伍与毛泽东会师井冈山，于1930年建立赣西南闽西苏维埃政府。各地方苏维埃政府成立后，财政（经济）审查委员会成为最早的审计机构。如江西的修水、万载、闽西永定县于1930年9月先后成立经济审查委员会。1931年7月琼崖苏维埃政府成立的财政报销检查委员会，8月鄂豫皖区苏维埃政府成立的清算委员会等成为地方财政监督的主要力量。1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府成立，在财政组织机构中建立审计机构，即1932年8月中央人民委员会在中央人民委员会财政部设立的审计处、省财政部设立审计科。无论是各县财政审计委员会或是中央政府财政部下设审计处，其地位都相对独立，委员会成员由上级或同级政府执行委员会主席团任命，具有很强的独立性。

1933年9月，中华苏维埃成立审计委员会，直接隶属中央人民委员会，从此将审计从财政管理部门独立出来，加强了审计的独立性和权威性。1934年2月，中华苏维埃共和国通过《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定在中央执行委员会下设中央审计委员会，负责审核全国财政收支和监督国家预算，从而在法律上巩固了审计机关的地位，增强了审计机构的权威性和独立性。各地方政府相继成立审计委员会分会。

1937年12月，苏维埃临时中央政府设立国家审计委员会，各地区政府下设审计处。1938年3月改由财政厅下属审计科，1939年4月又恢复为审计处，隶属于边区政府。此后，由于国民党对陕甘宁边区进行封锁，边区经济十分困难，政府机构多次变动，审计机构也频繁变化，但审计工作从未停止。

1937～1945年期间，中国共产党领导的抗日根据地不断扩大，各地抗日根据地成立政府机构的同时也设立相对独立的审计机构。如1941年7月，晋冀鲁豫边区成立审计委员会；1942年6月山东抗日根据地成立的审计处；1942年8月成立的晋察冀边区审计委员会；1944年4月晋绥边区成立的审计委员会。1941年4月，华中抗日根据地军政党委会下设的审计委员会成立；5月苏中区审计委员会成立等。这些抗日根据地的审计机构的共同特点是都具有独立行使职权的权力，其成员由上级或同级政府任命，但由于起步比较低，人员素质比较差，制约了审计工作的发展。

1945年8月，抗日战争胜利结束，中国共产党领导的人民军队在各根据地同时反击国民党军队的进攻，解放战争开始了，这段时期审计工作进展较快。审计机构的设置由以各小解放区为基础逐步转为以大解放区为基础。1948年成立的西北审计委员会直接隶属于西北局，是独立的负责党政军财各方面审计工作的审计机关，下设审计处进行日常工作；1948年10月华北解放区审计机构在华北财政经济委员会下设专门机构，负责原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区审计工作并在华北区按区、行署、县三级设立审计机制；1947年3月成立的华东局在财经委员会下设审计机构，全面负责全区审计工作，各行署也有专设机构进行审计工作。这段时期的审计工作体现着统一领导、分级管理的原则，审计机构基本上归属于财经部门管理，权力和范围受到一定的制约，但审计思想逐步形成。

（二）完善审计制度体系的思想

中国共产党领导的革命根据地及时建立了各级审计机构，为审计工作顺利开展打下了良好的基础，而各地审计机构相应制定了审计制度，规范了审计行为，同时也反映了根据地的审计思想，为新中国审计理论体系的形成提供了思想准备。这一时期各级苏维埃政府相继颁布了一系列规章制度，其中审计方面的制度也相当多，并能反映出当时的审计思想。1929年前后鄂西革命根据地就已经建立了财政预算和决算制度，并通过《经济问题决议案》，强调经常性的预算和决算。1930年9月，通过《修订财政问题决议案》，强调组成财政审查委员会监督财政收支。中华苏维埃共和国临时政府成立后，通过《地方苏维埃的暂行组织条例》，提出实行审查制度，组织财政审查委员会清理账目的要求。1933年3月，川陕省临时革命政府颁布《川陕省苏维埃组织法》，规定设立工农监察委员会，审查苏维埃预算、决算，设县级财政委员会，审查各区账目，设区级经济委员会，审查各乡账目。当时的审计制度具有如下特征：“一是地位高，具有较强的独立性。二是实行上审下制度。《闽西第二次农兵代表大会决议案》规定：乡政府预算由区政府审查，区政府预算由县政府审查。三是与行政监察联系密切。”^[39]1934年2月中华苏维埃临时中央政府颁布了红色政权的第一部审计法规——《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，规定了建立审计监督制度的目的、审计职权、审计体制、审计范围和任务、审计工作、报告制度、审计程序等。^[40]条例对各级苏维埃财政收支的预算、决算审查，中央审计委员会分会的职权，审计报告报送，处理意见申请以及表格使用进行规范，并规定了审计复议办法，第一次使审计行为有了法律上的规范。

1937年4月，陕甘宁边区政府正式成立前，边区政府颁布了《苏维埃政府关于财政措施的新规定》，提出健全预算、决算和审计等制度，设立审计委员会等规定。陕甘宁边区审计处于1939年1月成立后，审计处开始着手制度建设，分别起草了《陕甘宁边区审计规程》（草案）和《各分区、县市审计工作暂行规程》（草案）。针对当时边区的实际情况提出了审计工作的范围、目的，审计机构的职责、原则、工作程序和审计干部培训工作，要求并强调了审计工作调查研究的重要性和财政审计职权分离的重要原则。1939年6月，中共中央书记处发布了《中央关于严格建立财政经济制度的决定》，规定建立严格的预决算制度、会计审计制度、统一财政收支等，并要求成立会计处和审计处，严格查核会计账目和开支情况。在1937～1941年期间，边区政府分别发布了《关于各机关经费开支问题的通知》（1937年2月）、《陕甘宁边区审计处关于预决算编制及报销的通知》（1939年6月）、《关于党政民众团体机关人员出发费用规定》（1940年4月）、《关于人员马匹报告问题的通知》（1941年2月）等文件与制度，这些制度对当时政府、军队的财政财务收支审核进行详细规定，并制定了相关标准，以保证预、决算的统一性。

陕甘宁边区政府成立后，曾起草过一些关于审计方面的法律规范，虽然并未正式发布，但对建立完整的审计制度起到了借鉴作用。如1940年，中共中央财政经济部起草了《审计制度示范》，对地区审计处的地位、内部机构设置与分工、审计机关职权、审计业务程序、报送时限等作了详细规定。对审计报告的处理作了规范，是一部比较健全的法规制度，由于战争等原因而未得以实施。^[41]又如1941年10月边区政府拟订《各分区、县市审计工作暂行规程》（草案），也规定了审计工作的范围、审计人员的职权与要求、审计报告处理程序。这些制度从另一个方面反映了当时的审计思想。

1938年1月晋察冀边区成立后，财政制度和财政管理开始规范化，统一了会计制度。1941年，晋察冀边区行政委员会发布了《关于组织审计委员会的决定》，对审计委员会的职权、业务范围和定期审查制度进行规范，对当时边区审核，财政财务预决算，加强审计起到了积极作用。^[42]1943年2月，晋察冀边区行政委员会财政处颁布了《审计员办事规则》，对各驻处审计员的工作进行规范，对审计人员职责、审计业务操作、审计工作内容、审计结果处理和审计工作程序作了详细认定，并设定相关预决算表格、科目，提出审计要求，为审计工作规范化起到了很大的推动作用。

1944年晋绥抗日根据地晋绥分局成立审计机构——审计委员会同时颁布了《审计条例》^[43]，对审计宗旨、组织和权限、预决算审计，以及粮秣审计规程、被服审计规程、汇兑审计规程和交接审计规程等作了详细规定，要求各地审计机构和审计人员根据具体情况进行审核，统一审核程序，成为当时各根据地中比较完整的审计法规。

晋冀鲁豫边区也是较早建立相关审计制度的抗日根据地之一，早在1940年11月在边区半年财政工作的报告和总结中，就附有《各级审计委员会组织条例》和《本区会计与审计的暂行办法》，附件中提到“目前边区已经开始建立军政民直接呈报预算的系统……边区党政军民总预算由财政委员会负总的审计责任。”^[44]1942年边区政府又颁布了《晋冀鲁豫边区岁入岁出审计规程》；在边区财政厅内设审计处，掌管审计工作，主要审计财政收支，对战争时的统收统支起到积极作用；各级机关与审计人员独立行使职权，上下级审计机关方面无行政隶属关系，只有工作间的指导；提出审计意见、审计程序等。

1945年3月，晋冀鲁豫边区政府太岳行署发布《晋冀鲁豫边区政府太岳行署暂行审计制度》，规定了审计机构受边区政府财政厅的委托。具有全区财务行政范围内的全部审计职权，建制由行署财建处负责管理，代表行署行使一定限度的审计权。下级各县区级财政财务都由专署负责审核，实行上审下的方式。对审计制度制定的目的、审计机构的隶属关系、审计对象的范围、审计工作的基本程序、审计人员的职责权力以及审计时效性、审计报告处理等作了详细规定。1942年12月冀鲁行署发布《关于明确金库、审计与各级政府关系的指示》，规定了审计机关与政府部门的关系，认为各级政府与同级审计是政治上的领导与工作上的帮助监察关系。同时又强调审计机构的独立性，强调审计机构的权责，认为审计机构的主要任务是执行检查收支，不能制定、变更制度与命令等。这些制度从法律上规范了审计工作，制定了审计机构的行为，从根本上解决审计的从属地位。

1942年，华中抗日根据地各区基本上都成立了审计委员会，其中苏中区发布了《苏中地区各级审计委员会暂行组织及审计法规（草案）》，规范了审计机构的职权、审计标准、审计程序，规定了财政预算的三级审查制和上级复查制，建立了责权结合、互相监督的内部审计责任制，对审计制度的完善起到了重要的推动作用。

1946年10月，陕甘宁边区发布《陕甘宁边区宪法草案》，同时发布《建立县财政自治大纲》，设立审计机构，并对各审计机构的设置职权、审计工作程序进行规范。1948年8月，西北局通过《西北局财经委员会组织工作规程》，10月又发布《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》，从机构设置、职权责任、工作流程、审计对象、报告处理等方面进行规定。同年11月份西北财政经济委员会签发《关于审计工作关系的暂行办法》协调财政与审计的关系，规范财政预决算审计、范围，并结合当时的实际情况制订审计标准，规定各部门职责。1949年6月边区政府又颁布《陕甘宁边区暂行审计条例（草案）》，对边区所属的政府机关、事业单位的财政收支进行审计规范，并强调审计复查制度，为了详细说明审计条例内容，边区政府审计处还发布了《审计处第一科工作施行细则》、《陕甘宁边区审计处（第二科）审计施行细则（草案）》、《审计科与统计科、生产科之分工及相互关系》等多个具体制度，从而健全了审计机构和协调各方面的关系。

1948年华北人民政府成立，在此之前，由晋察冀、晋冀鲁豫边区政府成立的审计机构——审计委员会都相互制定了一系列制度。其中影响最大的有：①1947年1月晋冀鲁豫边区政府发布的《晋冀鲁豫边区暂行财务行政制度》，规范了审计机构、工作程序、审计对象、审计范围以及审计方法，提出了主管审计人员连带责任思想。②1948年2月，晋冀鲁豫边区政府颁发了《边区级党政民学审计制度》，对边区政府审计机构的职权任务、工作范围等进行规范，具有一般法规的初级形态。③1948年7月制定了《审计制度草案》，对审计人员工作进行规范，提出改进审计方法，加强财政预算、计算、决算制度的思想。

从1927～1949年间，中国共产党领导的革命根据地从机构和制度上完善了审计工作，并开展了卓有成效的审计活动，这些机构和制度为中国共产党领导的新中国经济建设提供了一定的思想准备，为新中国审计理论的形成提供理论基础。然而这段时期的审计思想由于战争和动荡，同时具有多变性，缺乏系统性等特点。各根据地相互之间缺乏统一性，各自为政，因此缺乏长期性，很难形成统一的审计思想，而这些审计思想具有片面性，不能代表一种审计理论，是萌芽时期的有生力量之一。

中国共产党领导的红色政权审计史上有很多专家学者从事会计审计工作，其中最具代表性的审计专家应属阮啸仙。阮啸仙于1934年2月由中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次会议选举为中央审计委员会主任，同时制定了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。以法律形式确定苏区审计的基本性质、地位、任务、职权、程序、方法等。阮啸仙第一步是健全审计组织。按照《苏维埃组织法》规定，他为审计人员规定了“六不准”工作纪律，要求每个审计人员都要熟记和坚决执行。第二步，阮啸仙拟写了《审计条例（草案）》，由中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审查通过并公布实施。其共19条，其要点为：①实行审计监督制度，旨在保障苏维埃财政政策的充分执行，裁判检举贪污浪费的行为，使财政收支适合于革命战争之需要。②审计机关分为中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关为审计委员会，受中央执行委员会直接领导；地方审计机关为审计委员会分会，受中央审计委员会和地方苏维埃政权的双重领导。③审计的基本职能是对财政经济活动的监督，即审核国家税入与税出，监督国家预算执行。④审计机关具有处理决定权。如审计决算，认为有浪费或贪污应处罚及应负赔偿责任的，随时报告主席团（中央或省、中央直属县市）执行，各分会应同时报告中央审计委员会。