中央银行的筹备与成立

第三节　中央银行的筹备与成立

出于对中央银行重要性和必要性的深刻认识，南京国民政府成立后，即立刻开始着手筹建新的中央银行。中央银行筹备工作起步很早，但却迟迟未能成立，而且筹备过程，“三易其人”，“所经艰难挫折，纸不胜书”。⁽⁵¹⁾

一、周佩箴、王文伯筹备时期

1927年4月，宋子文以武汉国民政府财政部长身份来上海接收江浙财政，鉴于“上海为全国金融枢纽，中央银行为国库收支之特殊机关，且为便利纸币兑换计，应有亟行设立上海中央银行之必要”，随即在财政部驻沪办事处内设立中央银行筹备处，4月9日开始办公，并向上海银钱业接洽，“期于最短期内开幕营业”。⁽⁵²⁾随后，因宁汉交恶，宋子文的筹备工作中断。

南京国民政府成立后，于1927年5月任命周佩箴为中央银行行长兼筹备处主任，财政部钱币司司长王文伯为副主任，继续在上海进行中央银行筹备工作。

周佩箴是浙江湖州南浔人，原是张静江家里的账房出身，因张静江的关系而认识蒋介石，并曾任1920年成立的上海证券物品交易所理事和杭州造币厂厂长。接任行长后，周佩箴等即开始积极筹备。周佩箴筹备初期，曾一度“以汉口（中央银行）关系”，政治会议议决准备将上海中央银行名称改为“国立孙文银行”，后因“钞票既已印就，改印殊不雅观，且中央银行已有信用，故遂决定仍用中央银行名义”。⁽⁵³⁾

1927年6月底，报章上已有中央银行即将开幕的消息，并宣称中央银行各项设施，已逐渐就绪，“先筹基金一千万元，开幕时期，已决定阳历九月一日。闻该行将先在沪发行钞票二百万，准备金除基金外，各机关税收，均须存于该行，故预料开幕后地位颇为巩固”。⁽⁵⁴⁾9月时，又有报道说，“中央银行现已筹备就绪，不日即可开幕”，并将发行钞券。⁽⁵⁵⁾然而，上海中央银行的开业和发钞计划均未能按报道如期进行，周佩箴并否认了报章上关于中央银行即将发钞的说法。⁽⁵⁶⁾

上海中央银行迟迟未能开业的原因，除了当局所说的“不敢草率从事”外，更为关键的原因还是缺乏资金。周佩箴筹备时期，议定中央银行资本额五千万元，由国库拨给，“完全系国家资本，绝对不收商股”。⁽⁵⁷⁾最初拟以江海关二五附税库券中拨一千万元为资本，但二五库券全数售出不过三千万元，根本无余款可拨。二五库券未能拨下后，周佩箴又呈请财政部，以“本行为国民政府依照党纲特令设立之机关，即为全国金融之枢纽，必须资本金额如数拨足，庶基础稳固，展布裕如”为由，请求在五千万盐余库券项下尽先拨付一千万元充作中央银行资本，但仍未能实现。财政部只是在1927年7月时，拨给中央银行开办费二万元。⁽⁵⁸⁾因国库空虚，开办资本没有着落，导致中央银行迟迟未能开办。正如周佩箴所言：“资本迟到一日，即须迟一日开幕，情事实然，无可如何。”⁽⁵⁹⁾

1927年8月，蒋介石下野。9月底，周佩箴借病辞职。⁽⁶⁰⁾周佩箴辞职后，新任财长孙科改派王文伯为行长，负责中央银行的筹备工作。周佩箴负责筹备时期，中央银行规模颇大，王文伯负责后，因经费不足，“即抱减政主义，将发行部裁撤，已印钞票封存，以环境关系，未能稍有展布，郁郁而去”。⁽⁶¹⁾中央银行筹备工作陷入停顿。

周佩箴、王文伯筹备时期，一方面因国民政府财政非常拮据，无法拨出充足资金筹办中央银行；另一方面因国民政府内部派系斗争激烈，宁汉、宁粤矛盾重重，政局不安，严重影响了中央银行的筹备工作。虽然中央银行迟迟未能开业，但周佩箴、王文伯筹备时期仍取得一些成果。

首先，确定了行址。周佩箴奉命筹备中央银行后，先租爱文义路房屋设立办事处。随后，又看上华俄道胜银行旧址。由于使用正当办法须经过种种外交手续，决非短时期内所能取得，遂用权宜之计，向道胜银行清理处商议租用，同时由交涉员郭泰祺向领团疏通，得其允可签订合约后，于6月7日迁入办公。华俄道胜银行旧址，此后就成为上海中央银行总行行址。⁽⁶²⁾

其次，通过了条例章程。周佩箴、王文伯筹备时期最大成就就是拟定了中央银行条例等主要规章制度。这些章制在制定过程中，因种种原因，数易其稿，最后于1927年10月22日由国民政府正式颁布《中央银行条例》和《中央银行监理委员会组织条例》。

《中央银行条例》共19条，主要内容有：①中央银行为特定国家银行，由国民政府设置经营之；资本总额定为国币一万万元，由国库支给，其一部分如经政府核准，可由国内银行分认之。②中央银行总行设于国都或上海，在各省会及商业繁盛都市，设立分支行。③中央银行享有发行兑换券、经理国库、募集或经理公债、铸造及发行国币等特权。④中央银行营业种类包括：国库证券及商业确实票据之买卖、贴现或重贴现；办理汇兑及发行期票及汇票；买卖生金银及各国货币；经收各种存款，并代人保存证券、票据、契约及其他贵重物品；以金银货及生金银作抵押为借款；代银公司收解各种票据之款项；以政府发行之证券或政府保证之各种证券作抵押为活期或定期借款；经中央银行监理委员会议决，经营政府证券买卖。同时，不得经营下列业务：有投机性质之营业；除业务上必要之不动产外，购入或承受不动产及以不动产作放款之抵押品；购入或承受置产公司及其他各项公司股票暨证券、债票；购入或承受各项货物；直接、间接经营各种工商事业。⑤中央银行于处理一切业务，受国民政府财政部长之指挥；中央银行设行长一人，副行长二人，由政府任命；中央银行设监理委员会，由政府特派委员若干人组成，财政部长为当然委员及主席。⁽⁶³⁾

同日公布的《中央银行监理委员会组织条例》，对监理委员会的职权作了进一步的明确规定。10月29日公布的《中央银行章程》再次强调：“中央银行为特殊国家银行，在国内为最高之金融机关，由国家集资经营之。”⁽⁶⁴⁾

从上述内容可以看出：①条例非常强调中央银行的特殊地位，将其定位为国家银行和最高金融机关。②中央银行资本出自国库，实行国有制和国营制。③在制度设计上，财政部实际上相当于中央银行的上司，指挥中央银行一切业务，监理委员会则为决策机构。④中央银行既享受特权，发挥央行职能，又可以从事普通银行业务。

1927年10月颁布的《中央银行条例》，虽然并未实施，但其仍具有承上启下之作用。一方面，上海中央银行条例是“检取广东条例，量事增损”而形成，对此前广州中央银行条例具有很多的继承。另一方面，这一条例已五脏俱全，其后央行条例虽屡有修订，但大体仍以此为张本。⁽⁶⁵⁾因此，在周佩箴、王文伯筹备时期，“中央银行虽未能如期开业，然其基础已由此确定”。⁽⁶⁶⁾

二、宋子文、陈行筹备时期

1928年1月，宋子文重任财长后，“即出其全力筹备中央银行，促其实现”，⁽⁶⁷⁾并任命陈行为中央银行行长，负责具体筹备工作。其后，国民政府多次强调“中央银行应从速营业”，但在1928年6月二期北伐完成之前，陈行所主持的中央银行筹备工作，进展缓慢，以致毫无建树，其“所以不能进展者，大半固因时局关系，而资本筹集之不易，要亦为其原因之一。”⁽⁶⁸⁾二期北伐完成后，国民政府“当务之急除裁兵外，厥为理财”，中央银行的筹建工作才开始加快进展。

1.全国经济会议对中央银行制度的讨论

1928年6月20日，财政部长宋子文召集组织全国经济学家、银行家和实业界知名人士，在上海召开了第一届全国经济会议，讨论经济治国方略。

经济会议分为金融股、公债股、税务股、贸易股、国用股，五股分别讨论。其中，金融股主要负责讨论银行制度和货币制度。金融股的组成人员，除了个别的财政系统官员外，其余几乎都是当时金融界，尤其是上海银行界的头面人物。

在金融股的讨论中，国家银行制度问题是讨论的首要焦点，也是分歧较大和争议激烈的问题。当时的讨论和分歧主要集中在三个方面：①要不要设立国家银行。②设立什么样的国家银行，其资本应系官股抑商股抑官商合股。③就原有之银行改设，抑或新设。

首先，对于当时国家最高金融机关应采取何种制度，形成了两派观点，“甲说应采大陆式中央银行集中制度；乙说应采合众国联邦准备银行制度。骤论纷纭，莫衷一是”。⁽⁶⁹⁾

主张仿效美国联邦准备制，设立联合准备银行的主要代表人物是吴鼎昌（时任盐业银行总经理）。吴鼎昌在会议上提出《新金融制度议案》，分析了大陆式中央银行制度与美国式联邦准备制度的优劣，认为同美国一样地大物博的中国，应该仿效美制，设立联合银行。他还“采取美制之精神，参合中国之实状”，拟具了《创设联合准备银行大纲》。⁽⁷⁰⁾

吴鼎昌的观点得到了很多支持。如徐永祚（工商部法规委员会委员）主张依照吴鼎昌之提案，“组织中华民国联合银行，按现代潮流及中国现状，此种联合银行最为适合”。⁽⁷¹⁾穆湘玥（上海华商纱布交易所理事长）对于吴鼎昌的提案，“极表赞同”。周星棠（汉口总商会会长）认为联合银行“办法确极便利”。⁽⁷²⁾卫挺生（财政部关务署税则科科长）认为美国联邦准备银行制度有调剂盈虚，活动金融之效。⁽⁷³⁾徐新六（浙江兴业银行总经理）认为“中国幅员辽阔，美国之联合准备制似较英法德制为相宜，即于将来全国之建设事业，亦有所补助”。上海钱业公会主席秦润卿等人也表示赞同。⁽⁷⁴⁾

对于设立联合准备银行，也有很多委员明确反对，而认为应该设立国家中央银行。其中反对最力的是虞和德（上海证券物品交易所理事长），他认为“组织联合银行，于金融上恐有垄断之弊”，而由政府设立国家中央银行，则可以调剂金融，辅助工商，维持实业交通，救济金融风潮，还可以通过发行和调剂纸币来减低利息。因此他“主张由政府设立国家银行，并不以国家联合银行为然”。⁽⁷⁵⁾李铭（浙江实业银行董事长兼总经理）也表示对吴鼎昌的提案“颇有怀疑”。他认为美国最初亦主张中央银行制度，后改为联合银行制度，“因美系联邦制的国家，故采用联合银行制较为适宜”。而中国自大清银行和中国银行以来，“均系中央集权制”，只是因为当时“政府力量未能驾驭全国，故维护金融之目的不能达到”。他认为这是“政制上之问题”，“是政治之不良，非银行制度之不良”。现在全国统一告成，“应从中央集权上着想”。而且国家银行调剂金融和整理币制两大任务，恐怕联合银行难以完成。因此，“现在总以国家银行制度为原则”。⁽⁷⁶⁾贝祖诒（上海中国银行行长）亦主张中国应设立国家银行，因为国家银行与统一币制（收束滥币）、整理财政、调剂金融、发展工商业俱有密切关系。

在采取联合银行制还是国家银行制问题上，两派争论不休。甚至还有人抬出了孙中山的招牌，上纲上线。如虞和德说，“总理主张国家银行是极端主张的，且在广州苦心设立中央银行，即其政策之表现，故吾人只可讨论国家银行如何组织，绝对不能反对国家银行之设立”，并说“如再有反对，即非中华民国之国民”。杨铨（大学院副院长）也声称，“此次系在三民主义之下举行经济会议，故一切须以本党主义为原则，总理每言凡与人民生计有关之事业，均须由国家办理，故设立国家银行，主持全国金融，实为总理及本党之主张”，“故我人对于国家银行之组织决无可反对之理由”。⁽⁷⁷⁾

对于双方的争论，宋子文表示，调剂金融“完全恃大规模之银行从中主持，国家银行断非营利，乃以谋人民利益为前提”。他认为美国的联邦准备制度与中央银行制度并无分别，但他指出，“‘济南惨案’发生，国人极为痛心，日人任所欲为，但我国在经济上无法对付，从此更觉国家银行有亟应组织之必要，且此项组织尤应与本党主义相符”。⁽⁷⁸⁾最后，设立国家银行的主张被确认。

其次，国家银行的资本来源和组织结构也是会议讨论的主要议题。资本从何而来，这实际上关系到成立后的国家银行控制权由谁掌握的问题。因此，确定设立国家中央银行之后，周宗良等人即提出：“吾国之中央银行，究竟应官办抑商办，宜详细讨论。”⁽⁷⁹⁾对于国家银行资本的来源，当时观点可分为三类，即政府独资、银行或团体出资、官商合资。

持政府独资观点的人较少，主要代表人物是姚詠白（浙江省邮包税局局长），他认为“国家银行之主体应为政府，决非私人所能有”。商办以营利为目的，与国家政策冲突。各国国家银行虽多由商办，但在历史上有特别原因，实不甚合理，也不足为训。⁽⁸⁰⁾虞和德支持姚詠白观点，他认为“所有股份最好照姚委员之主张，全由国家负担，如任私人投资，则难免操纵”。⁽⁸¹⁾

大部分委员则主张国家银行的资本应由银行或社会团体提供，反对官股。如穆湘玥所说，“谁出钱谁即有权去办，无论国家银行，或联合准备银行都是如此”。但是同时又说，“要求政府拿钱来办，在事实上亦很为难”，言外之意无非是由银行集资。⁽⁸²⁾周宗良则明确提出，“由银行认股较为直接”，反对官办，不得已则宜官商合办。⁽⁸³⁾贝祖诒认为，“如有一部分官股参入其间，将来恐为政治所牵涉。如全采商股，可脱离政治范围”。⁽⁸⁴⁾

主张实行官商合办的代表人物是李铭，他认为“如完全商办，专以营利为目的，其弊固多。若完全官办，又恐如广东、汉口之中央银行，其弊亦多。故从事实上主张官商合办”。叶薰亦持同样观点，提出“国家银行应与人民合作，则股本可由各团体分任”。⁽⁸⁵⁾有委员还提出了具体方案：“股份可由政府、人民及各银行分别负担。政府担任十分之三，人民十分之四，各银行十分之三，如是权力分散，相互牵制，任何人不能操纵。”⁽⁸⁶⁾

对于资本来源的争论，实质是对国家银行控制权的争夺。金融界和工商界都努力争取对国家银行拥有控制权，至少有一定的参与权。正如周宗良所说：“国家银行无论由官办或商办或官商合办，人民总须有管理权。”⁽⁸⁷⁾

对于国家银行的组织结构形式，委员们几乎都主张实行股份有限公司制度，设立股东会，实行董事制。金融股第二次会议还提出，“希望将来国家订立宪法时，能规定国家银行董事会所推选之总裁有权可以否决政府之预算”。⁽⁸⁸⁾然而，在控制权这一问题上，政府和金融工商界之间产生了明显分歧。宋子文明确表示：“监督权操诸政府，无论国家银行、商业银行皆不能放松。”⁽⁸⁹⁾

第三，对于国家银行是重新设立，还是就现有银行进行改组而成，经济会议上也有委员提到这一问题。姚詠白在其议案中提出：“现在国家银行应新设欤，抑将中国银行改组欤，此乃一重要问题。”他主张由政府偿还所欠中国银行债务，再将中国银行改组为国家银行。他认为，中国银行改为国家银行实有充分之理由，并说自己“厕身于金融界历有年所，深知新创银行之非易，而于国家银行尤为困难，因已成立之基础加以根本之改造，事半而功倍”。⁽⁹⁰⁾

但是，也有人反对改组现有银行。卞寿孙（天津中国银行副行长）即表示：“新立银行之银行，不宜以旧制度下所成立之银行改造，缘在旧制度下所成立之银行，各有其特殊情形，勉强改造，或不免顾忌迁就，根本既异，责效自难。”⁽⁹¹⁾

这次全国经济会议，可以说是关于国家中央银行制度的一次大讨论，反映了当时金融界对中央银行制度的构想、期望与定位。虽然金融界内部也有分歧，但是，无论是主张联合银行制度，还是主张国家银行制度，其共同之处都是为了扩大金融工商界在最高金融机关中的权利，防止政府垄断。无论是主张商股独资，还是主张官商合资，其本质仍是为了加强金融工商界对国家银行的控制权，并通过股东会和董事会来体现和执行这种权利。而且，所有委员一致认为，国家银行不能经营普通商业银行业务，“绝对不可以营利为目的”，而应“以调剂金融为唯一要旨”。⁽⁹²⁾

最后，在讨论的基础上，经济会议通过了金融股提出的《国家银行案》，并参酌中国现状，拟定了国家银行制度大纲如下：

①国家银行之资本应属于公众，依照股份有限公司办理。②纸币发行权应属于国家银行，并实行分区发行。③组织机构仿照英格兰银行制度，国家银行总行设在上海，以董事部为最高执行机关，以总裁副总裁为正副主席，由政府就董事中任命，董事由股东总会选举。另外，仿照欧战前德国国家银行制度，在董事部之上设一监理委员会，委员和主席由中央任命。④国家银行之业务应专注于代理金库，统一发行，接收各银行存款，贴现票据，发行国币，集中全国现金，调剂全国金融，平定全国利率，辅佐国际汇兑银行等事，对于商业银行业务绝对不能经营。⁽⁹³⁾从上述内容来看，金融界提出的要求和建议，基本上都得到了体现。

1928年7月，财政部又在南京召开了全国财政会议。财政会议再次讨论和强调了设立国家银行的必要性和重要性。在财政会议通过的《整理财政大纲案（审查修正报告）》中，明确提出要组织国家银行：“倘我国欲实行金汇兑本位尤须有最巩固、最完备、最信用国家银行。宜将国家银行从速组织，所有发行纸币，整理金融，代理国库等事，统归经理，业务既增，势力自厚。”⁽⁹⁴⁾会后制定的《财政部十七年度财政施行大纲》再次规定：“组织国家银行，以代理国库、发行钞币、整理金融为唯一任务。”⁽⁹⁵⁾

“经济会议财政会议相继召集，关于金融问题之讨论，佥以为非设立强有力之国家银行，不能使金融安定。而北伐成功后，重在经济建设，尤非有强有力之国家银行不可。”⁽⁹⁶⁾因此，两次会议的召开，推动了新的中央银行的筹备进程。尤其是全国经济会议，直接催生了国家银行。

2.改组中国银行计划的失败

如上所述，当时对于如何建立国家银行，存在不同看法。有建议另起炉灶，重新设立新的中央银行，亦有建议将现有之中交两行，尤其是中国银行改组为中央银行。提议改组中国银行为中央银行，主要是鉴于：①中国银行本为国家银行，历史悠久，信誉卓著。而且，“其名称又与英兰银行、日本银行等同，一天然中央银行之称号，故应仍旧”。⁽⁹⁷⁾②成立新的中央银行，短期内难以收效。由于受广州及汉口中央银行纸币风潮影响，“人民对于中央银行信用，十分薄弱”，新的中央银行即使成立，非经过相当时期恢复信用，仍将无法大量推广纸币，并吸收存款。因此“政府望能于短时期内收建立国家银行之功效，自以确定现已有历史而博得民众信任之中国银行为中央银行，最为便捷”。⁽⁹⁸⁾

出于以上考虑，财政当局有意借重中国银行的既成规模，并试图援引南京临时政府改组大清银行为中行的先例，改组中国银行为中央银行，使执行国家最高金融机构的职权。⁽⁹⁹⁾于是，1928年6月，宋子文向中国银行负责人张嘉璈提议，将中国银行改组并易名为中央银行，政府股份应多于商股。但张嘉璈认为将现存的中国银行改为国有的中央银行，似乎害多利少，对宋的建议“婉予拒绝”。⁽¹⁰⁰⁾张嘉璈向宋子文建议，仿照日本式的日本银行、横滨正金银行及日本兴业银行三行鼎立的制度，建立新的中央银行，并将中国银行改组为“特许国际汇兑银行”，交通银行为“特许发展实业银行”，与中央银行分工合作。⁽¹⁰¹⁾

宋子文也向交通银行提出了类似改组的建议，同样遭到拒绝。政府改组中交两行的事情，在社会上引起传言。为此，1928年7月，中国银行还专门辟谣，指出“中行将归并中央银行，改为国家银行”之说，并非事实。宋子文也澄清，“中国银行归并中央银行并无其事，交行改名亦未闻知”。⁽¹⁰²⁾同时，宋子文为谋求与上海银行家们在购买政府公债上的合作，“因此他认为与其对中国银行和交通银行加以控制以后反而与上海银行界的关系弄得疏远，还不如另外开设一个新银行更好些”。⁽¹⁰³⁾于是，宋子文最终放弃了将中交两行改组为中央银行的想法，加快了重新组建中央银行的进程。

三、中央银行的正式成立

1928年10月5日，国民政府公布了由宋子文主持制定的《中央银行条例》，同时还公布了《民国十七年金融短期公债条例》，决定发行短期公债3 000万元，并指定从该项公债中拨出2 000万元，交付中央银行作为股本。⁽¹⁰⁴⁾由于开幕之前，须筹集一笔现款作为流动资金，于是由财政部出面以该项公债向上海银行界设法抵借现款。其中，中行押400万元，交行150万，浙江实业100万，四明90万，浙江兴业30万，上海20万，中国实业10万，四行各10万，押品按八折，均先付半数，余收该行往来。⁽¹⁰⁵⁾最后实际拨给中央银行的，除现款1 040万元外，余为十七年金融短期公债票1 110万元。也就是说，虽然从法理上看中央银行全部是国家资本，但实际上有相当部分来自上海金融业的借款。⁽¹⁰⁶⁾

10月8日，国民政府任命中央银行理事、监事人选，并于当日下午举行理监事联席会议第一次会议，各理监事就职，并共同讨论中央银行章程及兑换券章程。⁽¹⁰⁷⁾10月20日，国民政府特任命宋子文为中央银行总裁，并于当日午后开第二次理监事联席会议，讨论各项重要问题。至此，“该行内部，已大体布置就绪，重要职员，均经内定”，“其他一切筹备事务，亦均进行，不遗余力”，并确定于11月1日开幕。⁽¹⁰⁸⁾

在中央银行正式成立前夕，宋子文令道胜银行清理处将上海外滩华俄道胜银行旧址地产作价规元140万两，扣除江海关以前在道胜银行所存税款，另以十七年金融短期公债票81.4万元发交该清理处，遂收买该行址，拨交给中央银行。⁽¹⁰⁹⁾楼下为营业部，二楼及三楼为各部办事室。这样，经过数月准备，中央银行条例章程先后修订颁布，理监事人选均已确定，开业资本筹集到位，行址也已完全确定，中央银行正式开业条件基本上都已具备。

1928年11月1日，中央银行举行开幕典礼及总裁、副总裁、理事、监事就职典礼，中央银行正式宣告成立。

中央银行开幕式盛况空前，国民政府党政军各界要人，外国驻上海使节，上海中外大银行家、财经界名流等都出席了开幕式，国民政府主席蒋介石亲自为中央银行授印并致“训词”，在“训词”中蒋介石称：“十七年来，中国经济破产，民生凋敝，无非为经济没办法，政治不得进行，今中央银行开幕，即可进行经济建设，为经济上之解放。总理在粤组中行，资本仅五十万，今中央资本，十愈（余）倍于昔，以良好经济之发展，进行建设事业，则三数年后，其成绩可期。中央银行为中国人民银行，即为国家银行，中央政府基础巩固，政治之建设，实有赖此，望各界予以扶持。”⁽¹¹⁰⁾蒋介石亲自到场参加中央银行开业典礼，这样做，既有为中央银行大做广告之意，又公开表明中央银行开始之初就在国民党政府决策者心目中居于特殊地位。⁽¹¹¹⁾

宋子文致答辞时特别指出，新的中央银行与广州、汉口中央银行根本上不发生连带关系，直辖于国民政府，执全国最高金融大权，地位超然。经营上采国营制，代为国家做事，不以银行自身营利为目标，而以全民利益为经营方针，并宣称创设中央银行的目的有三：①为统一国家之币制；②为统一全国之金库；③为调剂国内之金融。同时，为说明中央银行与财政部之关系，宋子文还专门强调，自己并非以财政部长资格兼任总裁，而是以中央银行常务理事身份担任总裁。最后，还强调要使中央银行“确为银行之银行，决不与一般银行钱庄，争目前自身之利益”。⁽¹¹²⁾

中央银行作为南京国民政府创办的唯一一家国家银行，它在上海金融界的出现，具有极大的象征意义，它标志着国民政府在上海金融业中有了自己能够完全控制的银行。而且，中央银行不仅是一家最高金融机构，还是“中央”的银行，是中央权力的象征，也是中央逐步控制整个金融界的工具。同时，它还是蒋介石、宋子文集团的统治工具。因此，中央银行在上海的成立，不但被视为1928年上海银行界最重大的事件，多年之后，仍有人认为，“国民政府成立后国家银行中之可大书者，厥为中央银行之设立。”⁽¹¹³⁾虽然，直至抗战前中央银行也未能发展成为真正的“银行之银行”，“但大家顾名思义，总把它另眼看待”。因此，1928年上海中央银行成立后，中国银行业的发展，开始由此前的中国银行时期，进入到了中央银行时期。⁽¹¹⁴⁾

四、中央银行的制度分析

南京国民政府中央银行，从酝酿筹备到正式成立，历时近一年半。其间，为选择和确定中国中央银行制度，筹备负责人对英、美、德、日等当时世界主要国家中央银行制度进行了分析、比较和取舍，结合中国国情，尤其是国民党政权的需要，最终确定了国民政府的中央银行制度。其内容主要体现在1928年10月颁布的条例和章程中。《中央银行条例》共计20条，非1924年“在广州颁布之中央银行条例，及去年在沪所拟中央银行条例草案等等，其内容之因陋就简者，所可同日而语也”。⁽¹¹⁵⁾

新条例主要内容有：①中央银行为国家银行，由国民政府设置经营。②中央银行资本总额定为国币2 000万元，由国库一次拨足。中央银行因业务上必要时可以增加资本，并招集商股，但商股额不得超过资本总额的49%。③中央银行总行设于上海。④国民政府授予中央银行四项特权：遵照兑换券条例发行兑换券；铸造及发行国币；经理国库；募集或经理国内外公债事务。⑤中央银行业务内容包括：国库证券及商业确实票据之买卖、贴现及重贴现；办理汇兑及发行期票；买卖生金银及各国货币；收受各项存款并代人保管证券、票据、契约及其他贵重物品；以金银货及生金银作担保品为借款；代理收解各种款项；以国民政府财政部发行或担保之证券作担保品为活期或定期借款。⑥中央银行不得为有投机性质之营业，及下列各项业务：购入不动产或承受不动产为借款之抵押品；购入或承受各项公司之股票及债票；承受货物为借款之担保品；直接或间接经营各项工商事业；无担保品及市价担保品之借款及透支。⑦中央银行设理事会、监事会、总裁副总裁，均由国民政府指定或任命。⑧中央银行每年于纯益项下提50%以上为公积金。⁽¹¹⁶⁾

从条例内容可以看出，中央银行的制度设计具有如下特点：

（1）性质定位：实行国营制度的最高金融机关。“中央银行现制之最值注意者，厥为国营制度之采用。”⁽¹¹⁷⁾条例规定中央银行为国家银行性质，是最高国家金融机关。国民政府通过提供开办中央银行的全部资本，不仅使该行成为名副其实的国家银行，而且成为国有银行，实行国营制度。虽然当时有人认为，“此与经济会议通过之原则，并无违异者也”。⁽¹¹⁸⁾但如果仔细比较，会发现这一规定显然与全国经济会议期间金融界人士的主张，以及会议通过的《国家银行案》所确定的资本属于公众、实行股份公司制度等有关内容，相去甚远，金融界控制中央银行的意图被事实所彻底否定。上海中央银行的国营制度，与此前的广州中央银行国营制度一脉相承，被认为体现了孙中山先生的节制私人资本，发达国家资本的思想，因而也被视为“先生国营事业之试验品”。⁽¹¹⁹⁾

与1927年旧条例相比，中央银行资本额由1亿元减为2 000万元，这无疑是财政乏力的结果。但即便如此，国民政府也没有招集商股。虽然，条例中规定，中央银行必要时可招集商股，但商股额不得超过资本总额的49%。这条规定也暴露出政府一开始就试图从资本结构上控制中央银行。因为“商股如逾半数，则商股权力太大，国营制之特长，将为所湮没”。⁽¹²⁰⁾经济会议上，金融界在讨论中总是想法来限制政府在中央银行中的力量，而实际颁布的条例却是在限制商股的力量。条例只是提到，将来增资时可招收商股。当时有人认为，这一规定，“实是留此尾巴，看营业稍有根底，即便随时加入商股，可以渐次蝉蜕为私营地步。实是抄袭民初中国银行条例的成案”。⁽¹²¹⁾

（2）组织制度：三权分立的组织结构。在中央银行的组织结构设置方面，条例规定，中央银行最高权力机构由理事会、监事会和总裁组成，采取立法、监察、行政三权分立之意。其中，理事会是决策机构，监事会是监察机构，总裁为全行代表，总理全行事务，并执行理事会议决的一切事件，总裁同时任理事会主席。

中央银行三权分立组织机构设置方法，在宋子文看来，是为了使“立法、行政勾通一气，而无隔阂，确定任期，俾免政潮影响”，有利于中央银行“循国家银行之正轨而行，而免走入歧路”。⁽¹²²⁾但是这种制度设计，总裁兼充常务理事，并任理事会主席，集立法、行政权于一身，不免使立法权沦为行政权之附庸，监察权亦难发挥，监事中虽只有一人代表政府审计机关，其余六人为工商金融界人士，但监事既不代表股权，其制衡力量自然极其有限，监事会也不起什么作用。宋子文开会时提出议案，三言两语便告解决，事实上等于宋说了算，亦无人敢持异议。⁽¹²³⁾因此，中央银行名义上是总裁执行理事会的决议，实质上是总裁专权。

而且，中央银行从理监事到总裁，干部人员任命之权，悉操之于政府，无异于政府的一个部门。这不仅与一般银行由股东大会选举产生大相径庭，也与经济会议上金融界希望实行的董事制完全不同。但它却与中央银行的国营制度相吻合，体现了国民政府从组织人事上对中央银行完全控制的意图。尤其是总裁兼充常务理事，并任理事会主席，集立法、行政权于一身，所谓三权分立，形同虚设。

（3）地位安排：与财政部的平等地位。在中央银行与财政部关系方面，1928年条例取消了1927年条例规定的中央银行于处理一切业务，受财政部长指挥等条款，而是规定中央银行直辖于国民政府，不受财政部之干涉；重要章制法规均由国民政府核准；干部人员由国民政府特派；财产目录、资产负债表等送呈国民政府备案。“凡此种种具足征其地位实与财政部处于同等而非管辖于财政部。”⁽¹²⁴⁾宋子文在开幕式上也声称：“中央银行握全国最高之金融权，其地位自然应超然立于政治之外，方为合理。故条例规定，本行直辖于国民政府，而非隶属于财政部，用意即在于此。……本行业务，完全处于独立之地位，任何机关，不能干涉。”⁽¹²⁵⁾

条例规定中央银行直属于国民政府，而非隶属于财政部，从而使财政部没有了直接控制中央银行的法理和制度依据。这一规定改变了晚清以来“中央银行”受财政部控制的制度，使中央银行对财政部形式上具有了一定的独立性。然而，在实际运作中，中央银行却无法真正摆脱财政部的控制。不仅总裁由部长兼任，业务须配合和贯彻财政政策，而且条例法规及以后的改组，也全部由财政部设计和安排。因而中央银行实际上仍然是财政部的工具，所谓超然地位，只是表面现象；所谓平等地位，也仅仅体现在往来公文上而已。

（4）职能设置：中央银行与普通银行的双重职能。对于中央银行成立后应发挥什么样的职能，是各界最为关注的问题，也是政府当局阐述较多的问题。宋子文曾说，创设中央银行的目的为统一国家之币制、统一全国之金库、调剂国内之金融。这三大目的也可以说是政府对中央银行职能的定位，它分别体现了当时先进国家中央银行所承担的三大职能，即“发行的银行”、“政府的银行”和“银行的银行”。

在中央银行条例中，这三大职能以特权和业务的形式得到体现。从条例规定可以看出，凡国家银行应有之特权，如发行兑换券、经理国库，并代政府各机关收解款项等，均已赋予中央银行，体现了其与普通银行之不同。但是，条例在对中央银行作为“政府的银行”和“发行的银行”的相关特权与业务作出较多规定的同时，却对中央银行如何发挥“银行的银行”职能，如何调剂金融，并未有太多的明确规定，仅仅提到中央银行业务范围包括重贴现，而对于收管普通银行存款准备金，办理票据清算等重要业务毫无提及。而且，条例规定的业务范围十分宽泛。除了国家银行的特权业务外，还经营普通银行业务，包括收受各种存款、汇兑及承做各种放款等。

当时，中央银行不经营普通银行业务，不与普通银行相竞争，不以营利为目的，已成为各国中央银行所遵循的共同原则。在全国经济会议上，金融界人士就曾明确反对国家银行经营普通银行业务。在中央银行开幕式上，宋子文本人也曾声明，中央银行不以营利为目的，不与一般行庄争利益。然而条例所规定的宽泛的业务范围，决定了中央银行在实际业务中不可避免地会与普通商业银行发生冲突。

条例规定与宋子文上述表白之间，以及与金融界期望之间的矛盾，体现了理想中的中央银行与现实所需要的中央银行之间的差距，也体现了金融界所期望的中央银行与国民政府所需要的中央银行之间的不同。对金融界而言，期望的是一家能够发挥“银行的银行”职能，能够调剂金融，扶持普通银行发展的中央银行，而且该行最好能够控制在金融界手中。对于成立之初的南京国民政府而言，急需设立一家自己完全控制的、并具有各种特权，尤其是能够发行钞票、代理国库的中央银行，以便通过发钞来尽快缓解政府的财政压力。南京政府对中央银行职能的规划虽然是多方面的，但最为重视的还是中央银行作为“政府的银行”服务财政的职能。同时，中央银行还须扮演普通银行的角色，以使南京政权摆脱在金融业务上受制于其他行庄的困境，相应的利益损失也可减少到最低程度；而且，通过经营普通银行业务来获取利润，也是实力并不强大的中央银行壮大自身力量的重要途径。⁽¹²⁶⁾

因此，最终成立的中央银行决非如宋子文说的以代理国库、发行钞币、整理金融为唯一任务。它实际上承担着双重职能，即一方面承担中央银行的职能，但是重点不在调剂金融，而在于服务财政；另一方面承担普通银行职能，经营普通银行业务。中央银行的这种制度安排和职能设置，除了符合国民政府利益之外，既不符合当时世界中央银行制度发展潮流，更不符合国内金融界的期望和利益，也使中央银行无法健全完善。

自从户部银行创始以来，中国的中央银行制度一直受到先进国家中央银行制度的影响。尤其是英、日两国中央银行制度，一直是中国中央银行制度建设的主要模仿对象。南京国民政府中央银行的制度设计，同样“系参考各国中央银行制度所制定”，对各先进国家中央银行制度也不无学习和借鉴。但是，这些借鉴多为表面的东西，或一些技术性的制度，如发钞制度，业务、发行两局并立制度等。对于当时欧美中央银行制度的核心内容和一些得到公认的经营原则，如公司制度、资本民有、对政府保持超然独立地位、不得经营普通业务等，却没有采纳。尤其是国民政府中央银行实行国有制度，这更是与当时欧美国家中央银行制度截然不同。当时世界上实行央行国有制度的国家，只有苏俄、瑞典等国。“中央银行国营之学说，世界唱之虽久，而各国之中央银行采用股份制者仍居什九，其能采用国营制者，犹仅我与瑞典苏俄三国而已。”⁽¹²⁷⁾因此，国有国营制度无疑并不符合当时世界中央银行制度的潮流，更不是主流。当时即有人指出：“中央银行之为国营者，在各国现行制度中，连我仅得三国，是不但在我国为试验性质，即在世界各国，亦未脱试验时期也。大凡任何制度，于试验之初，往往害浮于利。”⁽¹²⁸⁾

与晚清北洋时期的制度相比较，国民政府中央银行制度也有很多继承和变化。继承之处主要体现在中央银行的业务内容方面。从户部银行开始，中国的国家银行都在发挥中央银行职能、经营特权业务的同时，兼营普通银行业务。国民政府中央银行也不例外。而变化之处主要表现在，此前的国家银行，无论户部、大清银行，还是中交两行，都是实行股份公司制度，资本也是既有官股也有商股。国民政府中央银行虽然从表面上看，保留了招集商股的条文，但实际上却一直没有招集商股，空有商股之名，而无商股之实。

总之，新成立的中央银行，和新成立的南京国民政府一样，面临着重重困难。由于中央银行成立较晚，很多中央银行的应有职权和业务，已被中外商业银行所掌握和经营，已形成了一个既得利益格局，制约着中央银行的发展。就国民政府赋予中央银行的四项特权而言，发行兑换券，除了中央银行外，还有数十家银行有兑换券发行权，尤其是中交两行的兑换券发行数额巨大，流通广泛，历史悠久，根基深厚，刚刚成立的中央银行是无法望其项背的。铸造国币特权，因当时国币尚未统一，流通中的国币，种类繁杂，而且没有可靠的造币厂，因而这一特权也是无法立即实现的。经理国库，一方面因中国实际上尚处于政治和军事分裂状态，各地方省市金库，多由省市地方银行代理；另一方面，由于偿付赔款债款，外国在华银行控制了关税盐税等大宗税收的保管与支配，实质上代理了部分国库，因而这一特权也是短期内无法完全享有的。募集或经理国内外公债事务，则因南京国民政府成立初期，财政极为困窘，政府急需通过大量发行公债来募集资金，因而仅仅依靠刚刚成立的中央银行是很难完成募集和经理公债事务的，还需要中交等银行继续承担相应责任。正如副总裁陈行所言：“中央银行成立之始，正值我国金融极混乱之时，故期其能早日执行中央银行之职务，势所难能。”⁽¹²⁹⁾因此，成立晚、资历浅、实力弱，而又责任重大的中央银行，成立后面临的最大问题就是如何壮大自己，如何从外商银行、华商银行等手中收回应由中央银行掌握的特权和业务。