中央银行与服务财政

第一节　政府的银行：中央银行与服务财政

按照近代中央银行制度建设和理论发展，“政府的银行”是中央银行主要职能之一。“政府的银行”并不是指银行的资本所有权一定属于政府，而是指中央银行从产生起就与政府有着密切的关系。正如崔晓岑所说：“所谓政府的银行，系指政府所委托之银行，政府不过为银行之大存户耳。”⁽¹⁾

中央银行作为政府的银行，主要执行以下职责：①代理国库。主要负责办理政府预算收支，为政府各部门及其机关管理银行账款、收支款项、清偿票据，协助财政、税务部门收缴库款。②向政府融通资金。中央银行负有对政府融通资金，解决政府临时资金需要的义务。③作为政府的金融代理人，办理政府的各种金融事务。④代表政府参加国际金融组织和各种国际金融活动，进行政府间的金融事务往来与外国中央银行进行交易，代表政府签订国际金融协定。⑤充当政府金融政策顾问，为国家经济政策的制订提供资料、数据和方案。⁽²⁾

南京国民政府的中央银行，不仅从筹建起就与政府有着极为密切的联系，而且从资本到人事，完全受政府控制，可谓彻头彻尾的“政府的银行”。在国民政府的全力支持下，中央银行在与政府财政金融相关的业务方面，取得了快速发展。

一、中央银行与代理国库

（一）中央银行代理国库的意义

国库是国家金库的简称，近代国人又称其为“公库”，它是负责办理国家财政预算收支的机关，担负着国家预算资金的收纳和库款的支拨、代理政府债券的发行与兑付、反映国家预算执行情况的重任。如梁钜文所说：“国库者，即国有财产之归属，又为保管机关，而备管理一国会计之机关所使用也。举凡一切国家现金之出纳，皆以之为总枢纽。”⁽³⁾

国库是一国财政行政制度体系的重要组成部分，但从健全财政制度的角度讲，国库只有从一般财务行政中划分出来，自成体系，与单纯性财务行政、主计、审计诸权各自独立，才能避免流弊，发挥监督效能，而收集中控制全国金融财源之效。国库行政权又可分为主管权与事务处理权。主管权各国多属财政机关掌握；而事务处理权，自近代以来，各国形成了两种制度，即独立国库制和银行代理制。

独立国库制，是指国家专门设立相应的机构办理国家财政预算收支的保管、出纳工作，通常这种机关由财政部直辖。独立国库制由政府自设金库、自理收支与保管公款。这种制度缺点甚多：

①政府本身为一重要经济单位，其岁入占一国国民收入之重要部分，而其支出亦甚巨大。若政府之收支由其自设机关，则当届人民纳税季节时，市场筹码顿然减少，银根趋紧；反之，当政府大力支出时，市场筹码充斥，银根松弛，故在此制下，政府之收支有影响市场金融弛张之弊。②政府设库保管现金，增加靡费，无异增重了人民负担。③难免不受上级机关强权之挟持，或假以便宜，致公款不能获得安全之保障。④政府在平时已不与银行往来，一至紧急需用时，不易获得银行之援助，即幸能获得银行援助，其条件亦必苛刻，且当政府发行公债之际，有待中央银行抑低市场利率，方可使公债利息减低，藉以减轻政府之债息负担，复可便利公债之销售，但若平时政府之收支与银行不相往来，则不易获得银行之合作。⁽⁴⁾由于独立国库制有上述弊端，因而近代以来除美国曾短期采用外，其他国家多不采用。

银行代理制，又称经理国库制，或委托国库制，是指国家不单独设立机构，而是委托银行代理国库业务。大多数国家都实行银行代理制，并将这一特权赋予中央银行，财政收支都由中央银行代理。因此，“所谓代理国库，即代政府经理一切收支事务之谓。各国中央银行不论其设立为国资或公司性质，莫不代理国库”。⁽⁵⁾中央银行代理国库，具体又可分为委托银行制和银行存款制两种。

（甲）委托银行制，是将国库现金票据之出纳、移转与保管，委托中央银行代理，政府给银行支付手续费，但政府之存款与银行营业资金分开，银行不能运用。它与独立国库制的区别，仅在于国家不必特设独立金库。“此制最大之弊，即在大部分资金死藏国库，中央银行不能利用之以圆滑金融，政府且须支付中央银行之手续费”。⁽⁶⁾

（乙）银行存款制，是指国库收入存入中央银行为活期存款，政府支付款项时以支票支付即可。政府之存款与普通存款无异，与银行营业资金无区分之必要，而且银行得运用政府之存款，给予存款利息，政府亦须付银行以手续费。

由于委托银行制，具有明显的弊端，本质上与独立公库制无异，因而世界各国多采用银行存款制，由中央银行代理国库，一切公款视同政府之存款。与独立国库制和委托银行制相比，银行存款制具有显著优势：

①采用银行存款制，政府资金之购买力，不受丝毫影响，而中央银行则拥有大量存款可资运用，可以加强中央银行运用资金之力量，有助于其担负管理全国通货，调节全国金融之重责。②采用银行存款制，可使政府之支出由中央银行代为经理，政府之存款，中央银行亦得加以运用，使政府之财政与银行资金打成一片，政府之收支情形与市场金融状况，中央银行均能了如指掌，这有助于中央银行调节金融，使之与国家财政相适应。③金融与财政有密切关系，若采用银行存款制，国库由中央银行代理，则中央银行自愿为政府金融上之顾问，随时提供意见，并愿协助政府，运用金融政策以便利政府财政经济政策之实行。⁽⁷⁾

简而言之，中央银行经理国库，可使收缴库款方便、库款调拨灵活、资金安全、数字准确，有利于中央银行的宏观调控和发挥银行的监督作用等，最重要的是能够沟通财政与金融，使国家财源与金融机构的资金来源相连结，充分发挥货币资金的作用，并为政府资金的融通提供一个有利而合理的调节机制。“中央银行既一方代理国库，保管政府之税收存款，他方更为短期之垫借。此即财政金融连通之关节所在。其互相调剂之妙，亦寓于此。”⁽⁸⁾正因为中央银行代理国库有种种优点，所以“近世各国，莫不以中央银行专理国库之保管、出纳，而不令其与行政机关相混”。⁽⁹⁾中央银行经理国库，成为近世各国之通例。

（二）中央银行代理国库的内容

如前所述，近代中国，自清末户部银行开始，即被授予了代理国库特权，国家中央银行经理国库制度开始起步，这应该说是符合世界潮流的。但是整个晚清北洋时期，国库制度一直处于分裂混乱状态。而且北洋时期，中、交两行同时分理国库，单一国库制被完全打破，国库制度开始由单一制进入复合制阶段。在国库金的保管方面，“以保管为原则而以存款为例外”，政府认为必要时，得以金库款项之一部分移作存款，介于存款制与保管制两者之间，被称为折衷制度。但因北洋政府财政困难，国库一贫如洗，“一方面则有库无金，既无可存，亦无可管可保，他方面则金库款项虽另立会计，但秘密挪移在所难免”，国库制度徒有虚名。⁽¹⁰⁾

南京国民政府建立后，对于统一国库非常重视。尤其是面对极为严峻的财政形势，统一国库更为急迫和重要。因而南京国民政府成立后，立即开始为统一国库而努力。

1927年8月，国民政府颁布《金库条例》11条，其主要内容有：金库分为总金库、分金库和支金库；总金库设于中央银行总行所在地，分支金库设于中央银行分支机构所在地；总分支金库职掌内一切事务由中央银行办理；自金库成立之日起所有国库岁入岁出统由金库收纳支付；中央银行应将金库款额与营业资本分别储之，但经财政部长核准得以金库款项之一部分移作存款。⁽¹¹⁾

1928年6月召开的全国经济会议提出了《金库条例草案》12条，其内容与《金库条例》大同小异，再次规定由国家银行代理国库。同年7月召开的全国财政会议上，财政部提出《统一财政案》，重申要统一国库。上述条例或方案均表明，国民政府力求建立统一的国库制度，并规定实行银行代理国库制度。

在筹建上海中央银行的过程中，国民政府即将中央银行视为统一国库的关键。如宋子文所说：“我国因无国家银行之故，故省金库，或由省银行代理，或由私立银行代理，甚且有多数银号分而经理者，破碎分裂。不但国家税收无明确之统计，且流弊百出，利息汇费等，无形之中，国库损失不少，大足妨碍财政之统一。”⁽¹²⁾

上海中央银行成立后，代理国库即为其特权之一。中央银行依照上述金库条例代理国库，在上海总行设立国库总库，并于业务局设立国库科具体办理国库业务。在各分支行处设立时，即同时成立国库分库或支库，以分行所在地为国库分库，分库以省名为简称；支行及办事处所在地为国库支库，支库以地名为简称。

但是，中央银行代理国库初期，面临重重困难。首先，当时国民政府建立不久，财政收支未入正轨，各行政机关自国库取得经费后，仍存其往来银行，各收入机关自行收入税款，于解缴国库之前，仍存放其往来银行，国库业务甚为简单，形同虚设。其次，由于中央银行初创，各地分支机构尚未普遍，国库收支仍须赖中、交两行分负其责，因此中、交两行分理国库之特权在其修正后的条例中仍明白规定。这样做虽有益于政府财政，但却导致“统系不明，各自为政”，妨碍中央银行代理国库职能的完善。第三，中央银行代库初期，实行委托代理制。《金库条例》和《金库条例草案》均规定，国库库款与银行资金分别存储，非经财政部长许可，国库库款不得移作银行资金。而且当时国库收支均系整出整入，各收入机关自行经收税款，先存入其往来银行，聚整再缴解国库；各军政机关自国库领取经费后转存其往来银行，再零星支付。因此，中央银行经理国库“不过代政府办理库款收付手续而已”，仅等于财政部国库、会计两司的出纳，徒具虚名。⁽¹³⁾

此外，中央银行要统一国库，还必须做到，一方面从外商银行手中收回经管关税、经理外债、赔款等应属国库之权利；另一方面从普通银行和地方银行手中收回应属中央银行之经理国库特权。

上海中央银行成立后，“政府向视为国家惟一之代理国库银行”，⁽¹⁴⁾在国民政府不遗余力地支持下，代理国库的职权范围日益扩大，尤其是1930年后，随着国民政府统治的日趋稳固，中央银行在代理国库方面的业务和职权取得了较为可观的成就。

1.中央银行与代收国税

代收国税，是中央银行代理国库的首要职责和主要内容，也是中央银行发挥职能、服务财政的基础。上海中央银行认为，由其代收国税有如下利益：“国税款项可以悉数存放我行，符国府之功令，其一；国税款项可以随征随解，无各机关迁延积压之弊，而财政上得受调动之灵，此其二；征收机关既不经收税款，免将税款他存，启挪动侵蚀之弊，于以养成廉洁之风，此其三。”⁽¹⁵⁾南京国民政府时期，国税收入最重要者，即为关税、盐税、统税，因此，中央银行经收国税也以关、盐、统三税为主。

（1）关税

如前所述，在清末和北洋时期，关税、盐税两大税收的征收和保管权先后被外国银行所攫取。不仅政府财政为其所控制，整个金融业发展也深受其害。因此，自从关税自主运动开始后，关税存放问题即受到各界关注，尤其是金融界最为关注。金融界认为，“我国应即收回管理关款之权，存放于中国国家银行”，并将其作为关税自主的内容之一，“苟认关税有自主权者，则关款之保存，亦当然属于主权范围之内，其支配必须任我自由也”。⁽¹⁶⁾

当时有主张将税款存入有代理金库权之中央银行，以求统一整齐；也有主张由国内大银行办理，以便税款之利用，得以普及一般市面。上海商界则主张在上海设立关税保管公库，专以存储各关税款，由政府委托上海关监督及税务司共同保管。但以上主张均未能实施。当时各界对于关税保管权存在分歧，除了因为商业银行想通过保管关税而分润外，更与这一时期缺乏强有力的中央银行有直接关系。

南京国民政府建立后，再次掀起关税自主运动。创办中央银行，即有让其保管关税税款的用意。上海中央银行成立伊始，宋子文便训令海关总税务司和盐务稽核所，须将税款转存入中央银行。他并把这一措施视为收回中国主权的步骤之一，认为中央银行的设立，有助于“铲除”在华外国银行的“恶势力”。⁽¹⁷⁾1929年关税主权初步恢复后，财政部规定关税收入之十二分之七由中央银行保管，其余十二分之五，则仍存储外国银行。关税税款“大部分移存中央银行，不可谓非差强人意之举也”。⁽¹⁸⁾

中央银行各地分行成立后，即接收当地关税收税处。如江海关收税处原由中国银行派员办理，税款均存入中国银行。1930年改为中央、中国两行共同办理。两银行各派职员，分司其事，并订立期限。⁽¹⁹⁾1931年2月江海关与中行的该项规约期满后，宋子文即命江海关不再续约，而将所收全数存入中央银行了。⁽²⁰⁾2月4日，中央银行接办江海关收税处。5月9日，天津中央银行奉财政部令接办津海关收税事宜。其余如汉口、九江、芜湖、杭州、金陵、闽海、胶海等各关税，凡央行分支行处已经设立地方，亦悉由央行经收。⁽²¹⁾

中央银行各地分行取得关款保管权后，多与当地海关税务司签订合同。各地合同内容并不完全一致，一般情况下，多规定中央银行保管税款，须向海关支付税款存款利息，同时，海关给予中央银行关款优先汇兑权，并按月支付一定代收税款酬劳。⁽²²⁾

至1933年，关税收入除一少部分因受借款契约限制仍存汇丰等银行外，其余存中央银行。当外债到期付款时，仅由中央银行临时拨付外国银行即可，与此前由海关直接以全部存放于外国银行，任其利用者不同。⁽²³⁾经过财政部的推动和中央银行的努力争取，关款的存储基本上都由中央银行掌握，“至是我国关税权，才算完全收回”。⁽²⁴⁾

（2）盐税

与关税一样，北洋政府时期盐税亦因外债关系而被外国银行控制。因此，在收回关税保管权的同时，“盐税存放权之收回”，被视为收回外人在华特权之一，“亦在必争之列”。⁽²⁵⁾

在财政部的支持下，中央银行在代收和保管盐税税款方面也取得很大进展。例如，两淮地区是主要的产盐区和盐税区，在中央银行扬州分行成立以前，两淮盐税由中国银行代收，自1930年中央银行成立后，依据功令，盐税税款由中国银行移交中央银行，每年约有一千四百余万元。⁽²⁶⁾另如，蚌埠办事处成立后，即将江苏银行所收盐税接收。⁽²⁷⁾新浦办事处成立后，取代国民银行代理淮北盐务稽核分所收解盐税，接收兴庄、涛雒、拓旺三收税处。⁽²⁸⁾至1933年前后，凡分支行处所在地之盐税，均已由中央银行代办。

最初，各行处代收盐税税款，因各地情形不同，也无统一规范，“计息者有之，不计息者有之，仅取手续费而不纳汇费者有之，仅纳汇费而不取手续费者亦有之，彼此参差，各自订约”。⁽²⁹⁾说明这一时期中央银行在代收盐税税款方面，制度尚不完善。

（3）统税

除了关、盐两税，中央银行在经收统税方面也取得重大进展。由于统税是在1931年裁撤厘金之后才开始正式征收的，因而中央银行在代收统税过程中面临的阻力相对较小。

统税开征后，财政部统税署即在1931年4月给各省区统税局、管理所的训令中指出，“中央银行已在各省设立分支行，各项统税税款均可饬令各厂、各公司迳缴所在地中央银行代收”。⁽³⁰⁾中央银行还与统税署订定代理收解统税办法11条，规定从1931年5月1日起，上海统税款项收解委托中央银行业务局经理，南京、汉口、杭州、福州、芜湖、九江、济南、青岛、郑州各统税局及蚌埠查验所款项收解，委托各该局所所在地之中央银行分支行经理，广州、汕头、无锡、南通、常州、长沙等地，由中央银行委托当地其他银行代理。上列各地以外之统税局所，亦须将税款解交各该所在地最近之中央银行，或直接汇交业务局收统税署账。⁽³¹⁾

按照规定，各厂、各公司将应纳税款，无论现金或记账，届时均应迳缴当地中央银行或指定代理处核收掣据为凭，当地统税局所即凭银行收据列作税款收入，不司现金出纳，所有各行局所经费，统由统税署按月分期拨发。

上列规定从形式上初步实现了统税的经征和经收机关的分离，由中央银行统一代收统税。中央银行“只收不付，按月解清，税款并无积压之弊，分支行处头寸上便于匡计”。因此，中央银行代收国税，“其代收办法莫善于统税”。⁽³²⁾

（4）所得税

随着中央银行力量的加强和国库的推广，为完善代收国税制度，在第三届行务会议上，国库局提出：“我国税收制度，经征机关，即系收款机关，事务既不划分，收解尤难核对，相沿既久，稽延转折，疏漏难免，在国库统系未有完密组织之时，因事实之便简，沿袭旧例，固非获已，今本局成立有年，各地分支库亦多次第设置，所有全国财赋，自应集中国库，用符统筹统支之制，凡国家一切税收，自以直接缴纳国库为原则，均宜仿照海关收税办法，令经征机关仅发税单，由纳税人凭单迳向国库缴款，则稽核既便，而流弊自除，在人民方面，以手续简捷，完纳便利，亦必乐于从事。”因此，国库局建议，“函商财政部通令所属各征收机关，在已设国库分支库地方，税款一律直接缴库，其未及设立地方，由国库委托中、交两行代理，如两行均无分支机关，则暂准经征机关照旧收款，但须由财政部严定缴解期限”。⁽³³⁾国库局的建议在所得税征收过程中，得到初步体现。

1936年，国民政府开征所得税。根据所得税暂行条例实施细则规定，实行经征经收两权分立制度，财政部税收机关仅司经征税款之责，税款之经收事宜，则由中央银行国库局办理。所得税开征后，由中央银行各分支行收解所得税款，中央银行未设立分支行地方，由中央银行委托中、交两行办理，其无该两行地方，则委托邮政储金汇业局（各地邮局均在内）办理。代理行局的所得税经收处收到税款后，应以代理中央银行经收所得税专户名义，开立活期存款户存储之，所存之款只限于汇解中央银行国库局列收库账。

所得税开征之际，因当时国库法尚未颁布，经收手续暂用银行代收办法，每旬汇解国库。虽然尚未能由纳税人直接缴库，但此后税收机关不自行收受和保管税款，而由中央银行代理国库，纳税人或缴款人径直向代理国库的中央银行缴纳，使得经征、经收相分离。此为中央银行直接经收税款之始，具有重要意义。中央银行视其为“我国财务行政中划时代之举，亦为本行代理国库业务发展中之一重要步骤”；⁽³⁴⁾“可谓类似实施公库制度之初步试验”。⁽³⁵⁾至此，中央银行代理国库职能始初步完善。

除了代收关、盐、统三税和所得税外，中央银行还逐渐取得了其他国税的代收权。如银行兑换券发行税，一些地区的烟酒印花税、矿产税等先后交由中央银行收解。国民政府中央银行在代收国税方面，取得了重大进展，其代收国税“制度之优点，可使税收随时集中，交解中央，度支调剂，予以莫大利便，而于税收机关亦免积压之弊，法至良也”。⁽³⁶⁾关、盐、统等税均存入中央银行后，则国库统一之局面，进一步形成。随着国民政府税收的持续增长，通过代收国税，中央银行的存款数额在持续增加，在完善国库制度的同时，也增强了自身的实力。如表4 1所示：

表4－1　1932年与1933年全体税收比较　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

资料来源：财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《国民政府财政金融税收档案史料》（1927～1937年），中国财政经济出版社1997年版，第476页。

2.中央银行与吸收公款存款

吸收存款，是近代各国中央银行的重要业务，也是中央银行发挥其职能的基础。“中央银行之存款，所以造成准备之集中，至关重要。故各国中央银行关于存款业务，莫不特别规定”。中央银行吸收存款，可分为三类：①政府存款；②普通银行存款；③私人存款。其中，“政府存款，所以沟通财政金融之源流，换言之，即财政与金融相合作也”。⁽³⁷⁾中央银行作为政府的银行，多被各国政府授予保管政府存款特权，成为中央银行代理国库的内容之一，也是财政与金融合作与调剂的必要条件。

1928年的《中央银行条例》对于中央银行吸收存款规定相当模糊宽泛，只是在业务内容中规定中央银行可以“收受各项存款”。由于中央银行建立之初，力量薄弱，信誉尚未树立，因此根本无法保管普通银行存款，吸收私人存款也微乎其微，因而中央银行，“对于政府存款，系居重要部分”。⁽³⁸⁾

中央银行成立后，国民政府、行政院、财政部多次颁令，要求国家机关将公款由中央银行存解。如1928年11月，中央银行开业不久，行政院长谭延闿、副院长冯玉祥即以“中央银行现已正式开始营业，该行为国家银行，按照条例有经理国库之特权，并得代理收解各种款项”为由，呈请国民政府“通令中央各机关及各省市政府，所有公款均应转存中央银行，以昭划一”。中央银行南京分行成立后，财政部长宋子文又呈请行政院：“请国府根据前议通知中央各机关所有存放款项暨一切公款收付事宜，应归入南京中央银行分行经理，不得与其他银行往来，以符中央统一金库之功令。”⁽³⁹⁾

1928年12月15日，蒋介石致函津浦铁路局，指出中央银行已经成立，要求“所有津浦铁路一切收入款项均著随时存入中央银行总分各行，毋庸再存交通银行，及其他银行，以重路款”，并要求所有往来车运中央银行钞票、银元、银条等，应即一律免收运费。⁽⁴⁰⁾

1929年2月1日行政院会议上，宋子文再次提出，中央银行陆续设立各地分支行多处，而各机关对于公款均应改存中央银行的命令，“阳奉阴违者，仍属不少，甚有擅将经收公款私存普通银钱庄号，用私人名户，希图微利而遭倒闭”，并以徐州各机关将公款存于义大银号而被其倒闭牵累为例，要求“凡设有中央银行地方所有机关一切公款如有不遵前令全数交存中央银行者，即以营私舞弊论，并将款项查明充公”，以“儆贪邪而保公款之安全”。⁽⁴¹⁾

1930年11月，中政会第四次全体会议通过的关于肃正纲纪与刷新组织之方案规定：“凡属国家收入及庚款等项，不论何种性质，概须存储于中央银行。”随后，行政院即饬令：“嗣后各部会及所属各机关来往款项汇兑应一律交由中央银行办理，不得违误，倘若藐玩功令，阳奉阴违，一经查觉，定予该机关主管长官严厉处分。”⁽⁴²⁾

1936年，国民政府开征所得税。按《所得税暂行条例》规定，各级政府机关存款得予免税。但条例并未对政府机关存款银行作明确限定。然而，当免税措施开始实施时，财政部即明令：“各机关存款利息之免税，应以存入中央银行者为限，其余概不准免。”一些政府机构存款于其他银行，甚至包括中国银行，亦不能享受免税政策。⁽⁴³⁾

虽然中央政府三令五申，但还是有很多机关“或因借款契约关系，所有营业收入必须存入他行，或因入不敷出无款可存为辞”，未能与中央银行往来，有些则拨存少数款项以为塞责。⁽⁴⁴⁾中央银行吸收公款存款遇到诸多困难。

以上海为例，1928年11月16日，财政部长宋子文致函上海市市长张定璠，告诉其“今日行政院议决中央各机关及各特别市款项悉数存中央银行”，希望上海市“首先实行，以为之倡”。但是张定璠复函表示：“现透支国华银行十万元，必须先行归还，如中央银行亦可透支，俾便清结此账，则此后市款概存中行当然不成问题。”⁽⁴⁵⁾

在上海财政局给上海市政府的呈文中也指出：“职局经管市库款项向与本市国华银行、懋业银行订有往来合同，可以透支款额，迭因市库支绌，先后向该两行透支款额各数万元之巨，使各种经费，得以应付，胥赖上项透支款项以为调剂。自中央银行开幕后，奉令将所有公款改存该行，即经派员接洽开立存户陆续存储款项，迄已数月，惟与国华、懋业两银行以前有透支关系，在此市款拮据之时，无力清偿，不能断绝往来。”财政局向中央银行商请订立透支合约，以备抵偿该两行欠款以资结束，但未得到中央银行许可。因此提出不得不等到市库收入稍旺，备款结束国华、懋业两行欠款后，才能将全部公款交存中央银行。⁽⁴⁶⁾

还有一些税收机关，借口税收不敷上交，需要向其他银行借款，因而税款无法移存中央银行。在收存公款过程中，中央利益与地方利益，部门之间利益，错综复杂，矛盾重重，影响着中央银行统一国库的进行。除了很多机关阳奉阴违，有令不遵外，其他银行积极争揽公款存款，也是影响中央银行吸收公款存款的重要原因。由于普通银行“于兜揽存款一着，至不惜重大牺牲，竞争日趋激烈”，中央银行“受其打击，各处皆然”。⁽⁴⁷⁾

各机关和政府以财政困难为由，拒绝将公款存入中央银行，虽然其中很多是为图私利而以此为借口，但也不乏一些地方政府和机关的确面临财政困难。同时，为了应付其他银行的竞争，中央银行不得不对吸收公款采取一些变通措施。

首先，即是存款付息。近代以来，各国中央银行吸收政府存款，以不付利息为原则，尤其是政府创办的中央银行，既不付利息，也不收手续费。但是，近代中国国情特殊，在“国府命令视同具文”的情况下，完全照搬先进国家中央银行经营原则，吸收公款存款而不付利息在当时的中国是很难推行的。这既是因为“我国资金缺乏，市场利率较高，一时尚不足以语此”，⁽⁴⁸⁾更主要的是因为中央银行吸收公款存款遇到以上重重困难。因此，很多情况下，中央银行对于公款存款不得不付利息。

例如，1933年7月，蒋介石致函中央银行指出：“军政部各署处厂不能动用之现款约有一千万元之数，除十分之一二存在中央，其余皆存于各银行，其主管者约受三五厘之私贴。”对于公款存入其他银行，蒋介石表示：“此风不改，无法善后。”但他同时也认为，“中央银行除三四厘官息外不肯多拨一毫，以致各处不能不作弊。如果此千万元之现款全存中央，则中央可增十分之七存款，可否另予通融，凡军政项下存款，除四厘官息外，准另加半厘之息，此息作为存户之公积金，则各处不愿作弊而乐存于中央矣”，并表示中央银行如能照此办理，则兵工署现存于各银行者尚有二三百万元，“即可移存中央”。⁽⁴⁹⁾

对于蒋介石的建议，中央银行表示“自应照案办理，以符功令”。但也认为，“公积金一厘，不啻为公开之暗息”。⁽⁵⁰⁾随后，中央银行“委曲求全，亦通函各处，凡军队存款，除给以年息四厘为，并另给优利一厘之办法”。⁽⁵¹⁾最高当局尚且如此，其他各处情况亦可想而知。

中央银行吸收公款，不仅要支付利息，而且在很多地区，由于其他行庄的激烈竞争，中央银行所付利息被迫不断提高。中央银行对于活期存款利率，原定周息二厘，后因各机关多有不遵功令，擅将公款存入其他银行，中央银行各分支行处为应付环境起见，亦将存息抬高至五六厘不等。例如南昌分行经过努力，将军饷存款逐步接收代理。但是，“各同业觊觎是项存款，竞争甚烈。争之不得，继诱以利，甚至另给暗息，以图吸引”。南昌分行“迫于情势不得已将各军存息一再增加外，并予以各种便利”。⁽⁵²⁾

为了调动各地分支机构吸收公款的积极性，总行还允许各分支行处在吸收公款无处运用时，随时转存业务局，由业务局优给存息，遇有需要，尽可随时调回，“似此办法在各行处既少风险，又不致赔贴利息，而中枢之实力将盖雄厚”。⁽⁵³⁾但是，中央银行这种高息揽存的做法，也饱受批评，被认为“远远背离了中央银行的基本原则”。⁽⁵⁴⁾

其次，除了支付利息以揽收公款外，中央银行还开始给予政府机关融通资金的便利，以换取其将公款存储中央银行。如在第二次行务会议上，南昌分行分析认为，各机关公款未能彻底交与中央银行代理，原因除了同业违法利诱外，还由于“机关款存别家银行，如有紧急，尚可相商。我行对于借款限制綦严，每遇此种请求，各机关振振有词，我行则应付至难”。因此认为，应在可能范围内予各机关以通融借款的便利，使其无可借口。⁽⁵⁵⁾于是，中央银行为吸收公款，不得不在一些情况下向机关提供放款透支等便利。

在国民政府支持和中央银行努力争取下，吸收公款存款取得一定成效，公款存款逐渐为中央银行掌握，商业银行吸收机关存款难度加大。如1932年8月22日，金城银行总经理周作民致函国民政府外交兼司法部长罗文干，请将外交部公款继续存南京金城银行，但罗文干表示：“以筹拨使领经费关系，为财宋（子文）要挟，令与中央银行往来，弟因欲维持驻外人员生活计，不得不尔。”⁽⁵⁶⁾

中央银行国库收入逐渐增多，这可从该行政府存款和国库存款数额之扩增中得以体现。从表4 2可以看出，中央政府存款是中央银行存款之主要来源，也是增加最快的部分。

表4－2　中央银行1932～1933年存款比较　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元、%）

资料来源：财政部财政年鉴编辑处：《财政年鉴》1935年版，第1 616页。

如果按照年份来考察，那么可以看出，经过多年的发展，到1937年抗战爆发前夕，中央银行的国库存款额有了极大的增加。如表4 3所示。

表4－3　中央银行历年国库存款统计（1928.11～1937.6）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

资料来源：《中央银行历年各项统计图表》，上海市档案馆藏，中央银行上海分行档案，档号：Q53 2 46 74。

3.中央银行与政府垫借款

在享受保管税款、收存公款等权利的同时，中央银行也负有援助国家财政的义务，每当财政收支不抵时，中央银行必须加以辅助，或采用直接借款方式，或采用购买公债的间接方式。对政府进行贷款融资服务，不仅是构成中央银行与政府关系中最实质的部分，同时也是中央银行代理国库职能和调剂金融财政的另一种体现方式。“代理国库及垫款，乃中央银行对政府最重要之财务责任”。⁽⁵⁷⁾

南京国民政府建立后，内忧外患接踵而至，军事战争接连不断，整个国家几乎一直处于战争状态，经济发展受到制约，国家税收经常受到影响，而军政开支却持续增长，财政始终处于入不敷出的境地，无法实现平衡。国民政府成立“数年以来，国库收支不敷，每年恒在数万万元之巨”。⁽⁵⁸⁾如表4 4所示：

表4－4　1928～1936年中央政府的岁入和岁出　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：百万元）

续　表

说明：*很难找到政府公债和库券出售的确切数字，因为当时政府债券几乎都不是公开出售的，而作为银行垫款的公债，也是按照不同的价格出售给银行的。

**其中包括价值830万元（中国货币）的美国对华的棉麦贷款。

资料来源：张公权著，杨志信译：《中国通货膨胀史（一九三七～一九四九年）》，文史资料出版社1986年版，第71页。

银行垫款成为政府弥补财政赤字的主要途径之一，“政府借不到款就无法生存下去”。⁽⁵⁹⁾除了普通银行之外，银行垫借款主要来源于中央银行。

上海中央银行成立之际，有人曾认为“该行不隶属于财政部，凡财政部借款，须经理事会之议决，则任意挪作政费之弊，可以无虑矣”。⁽⁶⁰⁾然而，在中央银行实行国有制度，且政府财政入不敷出的情况下，这一看法无疑过于乐观。南京国民政府创建中央银行的直接目的之一，即是为了缓解财政危机，因而辅助政府财政，尤其是向政府提供垫借款便是其最重要的职责之一。世界各国对于中央银行向政府的借款，多作出了明确的严格规定。但是，“中国中央银行之政府放款，则无明文规定，殊不可同日而语也”。⁽⁶¹⁾这就为政府向中央银行借款，打开了方便之门。每当政府入不敷出之际，中央银行便成了财政部的“救星”。正如孔祥熙所说：“历年国用不敷，恒持发行公债以为弥补每月缓急之需，并赖中央银行以资调剂。”⁽⁶²⁾

中央银行成立后，“能与财政以极大之援助，在政府需用紧急时，先由银行垫款，俟后归还，得以避免滥行举债”。⁽⁶³⁾例如，1932年度下半期与1933年度上半期，实为两会计年度内财政最困难之时期。1932年度借债额为8 600万元，1933年度借债额为14 700万元。⁽⁶⁴⁾与此同时，中央政府则始终是1932～1933年，中央银行最大的放款对象。如表4 5所示：

表4－5　中央银行1932～1933年放款比较　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元、%）

资料来源：财政部财政年鉴编辑处：《财政年鉴》1935年版，第1 616页。

从1932年至1933年18个月间，在不依赖发行新的债券的情况下，国民政府财政“出纳竟能适合者，皆得力于中央银行借款或透支之援助”。⁽⁶⁵⁾因而，中央银行向政府的透支和垫借款数额急剧增加，至1933年年底，垫款增至三亿数千万元，不能再行增高，政府遂发行二十二年关税库券，以偿垫款。

另据来自财政部国库司的数字，截至1935年5月31日，财政部所欠银行界贷款余额，如表4 6所示：

表4－6　财政部所欠银行界贷款余额（截至1935年5月31日）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

资料来源：Arthur N.Young Papers，Hoover Institution Archives，Stanford University，Box 39.

除了上面所提到的大约5 500万元，至1935年5月31日，中央银行还拥有政府债务约1.2亿元。

整个抗战前这一时期，随着中央银行实力的增长，其对政府垫借款数额在不断增加。如表4 7所示，从1929年到1937年中期，财政部向中央银行和其他银行借款，净数总计为52 500万元。据当时国民政府美籍财政顾问杨格估计，这些借款大多来自中央银行。该行1937年6月30日的报告书上说，42 800万元是“公债贴现和透支”，还有“人发信用券”3 800万元，总数为46 600万元，其中大约有44 500万元是贷给中央政府的。中央银行成为政府的最大债主。⁽⁶⁶⁾

表4－7　1929～1937年政府的银行借款和透支　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：百万元）

资料来源：[美]阿瑟·恩·杨格著，陈泽宪、陈霞飞译：《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年版，第104页。

如果说中央银行是政府最大的债主，那么财政部无疑是中央银行最大的债户。据中央银行业务局放款结余日报记载，截至1937年4月1日，中央银行放款超过4亿元，其中对财政部放款占八分之七。如表4 8所示。

中央银行在向政府提供垫借款的过程中，既有单独行动，也有与其他银行钱庄的联合行动。在与其他行庄联合向政府提供垫借款的过程中，中央银行不仅要承担较大部分款额，还需配合政府需要，积极推动其他行庄认垫，起到带头作用。

表4－8　中央银行业务局放款结余日报（截至1937年4月1日）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元）

资料来源：洪葭管：《中央银行史料（1928.11～1949.5）》（上卷），第313～315页。

除了向中央政府提供垫借款外，中央银行各地分支机构还经常成为地方政府的借款对象。如1930年10月，中央银行呈请国民政府指出：“各省省政府及财政机关往往视本行等于商业银行之一，对于所在地之分支行，但有需款，罔不首列，予取予求，视同外府，甚至中央饬募之债券，亦摊派及之，迭据分支行函电请示，虽经多方晓譬，迄难完全谅解。”⁽⁶⁷⁾为了禁止分支行处向地方政府提供垫借款，1930年11月14日，中央银行第八次理监事联席会议议决：“分支行专为代理国库而设，嗣后对于政府借款，非经理事会核准不得贸然承借，否则惟经理及主任是问。”⁽⁶⁸⁾同时，在中央银行的请求下，财政部“通令各机关不得向所在地之中央银行分支行商请借款或摊派债券，所有一切税款并应完全交由中央银行存放”。⁽⁶⁹⁾

此后中央银行多次严令地方分支机构不得向地方政府垫借款项，但是，实际上仍有分支行处承担地方政府机构垫借款任务。截至1936年3月31日，中央银行给予各省的垫借款尚有300万元。⁽⁷⁰⁾

对于中央银行向政府垫借款，1928年颁布的中央银行条例并无明确限制性规定，只是提到中央银行可以经营以国民政府财政部发行或保证之证券作担保品为活期或定期借款，其金额及利率由理事会议定。1935年颁布的《中央银行法》相关规定也比较模糊，除重复前项内容外，仅仅规定中央银行放款期限不得过六个月。⁽⁷¹⁾

虽然在实际的垫借款活动中，中央银行为了其自身的利益与发展，一定程度上能够坚持规定，要求抵押确实，严守期限。但是，中央银行向政府提供垫借款的数额在法令中并无明确规定，期限规定也往往形同虚设。而且中央银行被国民政府完全控制，几乎毫无独立性可言，因而对政府，尤其是对中央政府的垫借款有求必应，不可避免地成为政府弥补财政的工具。有学者提出，各国立法均对中央银行向政府提供垫借款的期限及数额加以限制，中国如果想要“将中央银行造成为银行的银行，则不得不限制垫借，以截断财政紊乱金融之根源”。⁽⁷²⁾然而，在国民政府的财政收支无法得到根本好转，而中央银行又为国营性质的情况下，这一要求是很难实现的。

4.中央银行与国库制度变迁

国民政府中央银行成立之初，“国库尚未统一，又不独立，各省之省库，大都在地方银行掌握之中”。⁽⁷³⁾因而国库制度有名无实，极不完善。但是，在财政部支持下，通过中央银行努力，至抗战前，国库制度渐趋成熟与完善。这一时期，国库制度的变迁，主要表现在以下几个方面。

第一，《中央各机关经管收支款项由国库统一处理办法》的制定与实施

中央银行代理国库以来，中、交两行代理国库之收付及各机关之坐支抵解，以及财政部向各银行之借贷，均未由库转账，因而国库总库虽已经成立，但所有政府度支出纳一直未能有整个详确之报告。鉴于各机关收支散漫无稽，为集中处理，1933年1月行政院第82次会议上，财政部长宋子文向行政院提议中央各机关经管收支款项宜由国库统一处理，并拟具四项办法。该建议经议决通过后，财政部邀请有关系各部会，依据原议决案前三项原则，拟定《中央各机关经管收支款项由国库统一处理办法》29条，并规定从4月1日开始实施。

该办法对国库收款规定为：（1）中央各部会直接收入款，及其所属非营业机关收入款，与营业机构盈余款，或摊解非营业之经费款，均解交国库收核；（2）前条所举中央各部会直接收入款，由各部会解交国库，其所属机关解库款，由各该机关缴由该主管部会代解；（3）其他各项国营事业，如铁路、电政、航空等机关，会计独立，所有收入，各自在其经理之金库，自行保管。关于国库支出的规定为：（1）中央各部会及其所属机关经费，均由国库统筹核发；（2）中央各部会经费由各部会请领，其所属机关经费，由各该主管部会转请迳发，或转请代领转发，或代请总领分发，统由各部会与财部商定；（3）中央各机关经费，得就事实上之便利，由其他机关应解款内拨付，或在本机关应付款内坐支，但须由各部会与财政部商定。⁽⁷⁴⁾

该办法实施后，“中、交代理国库收支、各机关坐支抵解及政府向各银行借贷等款悉由部交库转账始告统一”，即实现了账面上的统一。⁽⁷⁵⁾但是，该办法内容“重在财部统筹分拨，不在国库统一收支”。⁽⁷⁶⁾因此，国库收支仍远未统一，更未达到直接收支程度。因为中央银行经理国库，在经收方面，仅限于非营业之收入；付款方面，各部会经费，由主管部会代领转发，或自行领取，由其主管部会决定。各机关向国库支领时仍系整领，领后自行保管或存入其往来银行。此项办法实施后，国家收支，虽已局部集中国库管理，但是收付最大的各种国营事业款项，如铁路、电政、航空等，仍沿袭每一机关各别会计之习惯，各种收入多自行保管。由国库直接拨付，或直接缴库之款项仍很少。而且还因为有坐支抵解、拨支抵解等办法，使得各机关收入之款未经缴库，便已自行拨付另一机关，抵作该机关之经费。实质上库款依然由各机关自行收支，握存浪费、营私、中饱等弊，仍未彻底革除。因此，中央银行“所谓经理国库云者，亦不过一转账工作，有名无实”。⁽⁷⁷⁾

虽然表面意义大于实质内容，但也不可否认，该办法的颁布实施是国库制度的一个进步。此后，各部会收支款项，从形式上须由国库统一处理，从而可以掌握其全部收支记录，“可谓国库制度初步之改进”。⁽⁷⁸⁾

第二，成立国库局，规范库款支付手续

中央银行代理国库初期，因业务较简，仅在业务局设国库科兼办。随着中央银行代理国库业务规模扩大，业务日趋繁重，遂于1934年1月将国库科扩充改组为国库局，所有经理国库及经付债券事项，悉划归国库局接办。国库局的设立，说明代理国库在中央银行各项业务中更为重要，同时国库局的成立也进一步推动和规范了中央银行的国库业务。

如国库局成立后，对此前国库登记款项进行了整理，并商请财政部将库款支付手续明定办法，俾臻完密，每月应造之表报等件，按期送请财政部国库司核对，以免错漏，从而使部款账册吻合，中央银行对国家岁入岁出亦能掌握概况。⁽⁷⁹⁾

国库局提出两项办法，在此基础上，财政部拟定库款支付手续办法三条：（1）国库付款，须凭财政部签发、经审计部核准之支付书及领款机关四联领款书核对相符，方能照付。如由国库凭支付书汇交其他银行转付者，付款银行须取得领款机关领款书方能支付，并于付款后将该领款书寄交国库；其汇往国外者，付款银行亦须取得收款者收据，寄由国库保存，并照抄原据二份，送财政部分别存转。（2）凡需款紧急，未及签发支付书者，国库凭财政部正式印鉴及领款机关领款书垫付，列暂记账，俟签发支付书后即行冲正。（3）凡遇特殊紧急之款，未及签发支付书并未及办理部函时，由财政部长先行签发临时通知书，以一联通知中央银行照付，以一联交国库司补办手续，以期迅捷。⁽⁸⁰⁾这些办法的制定和实施，有助于规范国库款项支付手续。

成立国库局专掌国库，“将各机关坐拨各款，统归国库会计范围，一扫向日分理之局，诚为改革上一大进步”。⁽⁸¹⁾

第三，改库款委托银行保管制为银行存款制

国民政府中央银行代理国库的制度，根据《金库条例草案》第九条规定：金库款项与营业资金分别存储，但经财政部长核准，得以金库款项之一部分，移作存款。可见，中央银行代理国库制度，乃以保管制度为原则，存款制度为例外，两者兼用。因此，“管理国库之责属财政部长，而保管、出纳之事则委诸中央银行之总裁”。⁽⁸²⁾

国库局成立后，库款改委托保管制为银行存款制，国库库款与银行资金合二为一，资金不致呆滞，而银行也可将国家存款作为流动资金运用，大大增强了中央银行资金运用能力。中央银行视其为“本行配合政府金融政策一大进步”。⁽⁸³⁾

第四，从法理上明确中央银行统一代理国库的权限

国库局成立之后，提出政府委托中、交两行分理国库，“机关分歧，有悖统一集中之旨，于政府综管财政、统核度支诸多不便”，提出取消他行代理国库权限，将财政部委托中、交两行代理国库，改为由中央银行委托中、交两行代理国库，以便从体制上统一国库经管机关。⁽⁸⁴⁾

中央银行的要求，在1935年5月颁行的《中央银行法》中得到了部分体现。与1928年条例的模糊规定截然不同，《中央银行法》明确规定，国库及国营事业金钱之收付，均由中央银行经理，在中央银行未设分行的地方，得由中央银行委托其他银行代理。这一规定，从法理上明确了由中央银行统一代理国库。此后，中、交两行的代库权利，亦须由中央银行授权，从而使中央银行代理国库制度进一步完善规范。

在中央银行努力下，随着分支行处的增加，各地国库分支机构数量日增。自1928年11月总库成立起至1933年12月止，各分库次第开设者计有24处。1934年国库局成立后，国库业务快速发展，国库数量也迅速增加。1935年，《中央银行法》颁布后，中央银行各分支行处改组为一、二、三等分行及办事处，与此同时，所有国库分支库名称亦重新加以规定，一等分行设国库分库，二、三等分行及办事处俱设国库支库。截至1935年8月，中央银行各地分支库业已次第成立及在筹备中者，共计40处。如表4 9所示：

表4－9　中央银行经理国库总分支库一览

续　表

续　表

资料来源：《中央银行经收所得税业库字通函》库字第九号通函，中国第二历史档案馆藏，中央银行档案，档号：三九六6 433（1）。

截至1937年，国库分支库数量已达53处，如表4 10所示，初步形成了以上海为中心的国库机构的框架。作为政府的银行，中央银行在政府支持下，代理国库职能和制度均取得了长足发展，国库制度现代化进程成效显著。正如金城银行总经理处在关于中央银行发展情况的调查资料中指出：“中央银行无异为政府财政部之外府，表里相助，故对于经理国库业务为最成功。此以制度之建立而言，实为极大之收获。”⁽⁸⁵⁾

表4－10中央银行敷设国库数量增加趋势比较

（单位：个）

资料来源：夏晋熊：《二十年来中央银行经理国库业务》，《中央银行月报》新3卷第10号，1948年10月，第40页。

除了代理国库，中央银行还在代理省金库方面有所进展。1928年《中央银行条例》只规定中央银行有代理国库权，而对于省金库并未提及。1935年颁布的《中央银行法》规定，省、市、县金库及其公营事业金钱之收付，得由中央银行代收，并未作出强制性规定。但是，在一些省区，如江苏、福建、四川、贵州、河南等地，当地中央银行分行获得了代理省金库特权。不过，至抗战前，中央银行在代理省金库方面，因地而异，尚未形成统一完善的制度。

二、中央银行与政府公债

中央银行与政府公债关系极为密切。从理论上讲，一国政府为弥补财政收支不足而发行政府公债，通常由中央银行代理公债的发行及还本付息事宜，这是中央银行代理政府金融事务的主要内容之一。同时，中央银行还通过直接购买政府债券，向政府提供货币资金，从而与中央银行代理国库职能发生密切关系。而中央银行募集公债的方法也有所不同，“有仅为代理性质者，有为承受性质者，更有为包售性质者，其权利义务之程度颇有差别”。⁽⁸⁶⁾

1.中央银行与经理公债

经理公债事务，是中央银行为政府提供金融服务的一项重要活动。对中央银行而言，经理公债既是一种权利，也是一种义务。

近代中国，自晚清政府开始，即大量举借内债外债，尤其是北洋政府时期，借债度日，债台高筑。1927年南京国民政府建立时，继承了北洋政府时期的大量债务。同时，南京国民政府因财政困窘，也不得不大量发行公债。

南京国民政府成立之初，公债事务主要由财政部公债司掌管。发行公债时，具体由财政部长，或次长，或公债司长与各银行接洽抵押购买。公债基金的保管，外债由海关总税务司保管，内债最初主要由江海关二五附税国库券基金保管委员会保管，并委托中国、交通、江苏三家银行代为经理。

中央银行成立后，被赋予了“募集或经理国内外公债事务”的特权，并可从事国库证券买卖业务。国民政府将经理公债列为中央银行的特权之一，偏重于权利方面，其用意在于借此增强中央银行资力，以便于统驭全国之金融。⁽⁸⁷⁾

然而，成立初期的中央银行，并未能独享经理公债特权。虽然财政部取消了原先赋予江苏银行的代理权，⁽⁸⁸⁾但中、交两行仍然受政府委托，代理政府公债发行及还本付息事宜。不过，在国民政府支持下，随着自身力量的增强，中央银行逐渐在经理政府公债中扮演主要角色。

北洋政府时期，设立整理国内公债基金，并确立起海关总税务司直接负责保管国内公债库券基金的制度。内债基金向由总税务司于“关余”项下，拨存汇丰银行。1928年11月13日，财政部训令海关总税务司易纨士：“中央银行成立，各项库券公债，还本付息事宜，由中央、中国、交通银行经理。”11月16日，汇丰银行将该项基金600万两，移存中央银行约300万两，移存中、交两行共约300万两。此后，各项库券公债到期还本付息事宜，均由中央、中国、交通三行分别经理。⁽⁸⁹⁾

从1929年起，一向存于外商银行的内债基金，改存中央银行，中央银行获得了内债基金的存储权。如1929年1月国民政府发行民国十八年赈灾公债，条例即明确规定，“此项公债还本付息，由财政部指定在关税增加收入项下照拨，特命令总税务司依照还本付息表所载数目，按月拨出基金，交中央银行保管，备付到期本息”。⁽⁹⁰⁾此后，除了一些特殊情况外，国民政府发行的绝大多数债券，均明确规定由基金保管委员会（先为二五库券基金会，后为国债基金管理委员会）保管并办理付息还本事宜。公债基金保管委员会之存款机关当然为中央银行。⁽⁹¹⁾每月由总税务司或相关主管机关，按照还本付息数目拨存中央银行，列收该委员会账备付，并指定中央、中国、交通三家银行为经付本息机关。

1935年5月公布实施的《中央银行法》特别规定：“国民政府募集内外债时，交由中央银行承募，其还本付息事宜，均由中央银行经理。但于必要时，得由中央银行委托其他银行共同承募或经理之。”⁽⁹²⁾至此，中央银行在法律上正式获得了独家经理公债之特权。以前中、交等行，经理公债还本付息的权利来自财政部。此后，则是受中央银行之委托进行办理。为明白权责起见，中国、交通两行的条例也相应作了修订。“特于修正中国、交通两行条例第九条‘政府’之下添入‘中央银行’各字样，以符事实，并与中央银行法草案之规定相吻合。”⁽⁹³⁾此后，国民政府发行的公债均规定，“指定中央银行为经理本息机关”。这样，中央银行既获得了内债基金的存储权，又获得了还本付息的独家经理权，完全取得了经理公债的主导权。

目前已知该行于1928年至1933年间经办财政部发行的国库券17种，金额90 300万元，代理发行公债14种，金额34 100万元，经付内债还本付息88 570万元（含北洋政府发行到期公债本息）；1934年到1936年间，又经办各种公债库券的发行134 200万元，十年间共发行内债近26亿元。⁽⁹⁴⁾财政顾问杨格曾指出，“自从1928年秋季中央银行创建以来，在掌握国内公债还本付息的资金方面，办的很好”。⁽⁹⁵⁾

2.中央银行与买卖公债

证券买卖业务是中央银行的主要资产业务，特别是在证券市场比较发达的国家更是如此。中央银行买卖证券一般都是通过其公开市场业务进行的，目的是为了维护金融市场的稳定，调节货币流通。

国民政府中央银行在经理公债还本付息的同时，也在从事公债买卖活动。在中央银行看来，买卖政府公债，“担保确实，利息优厚”，“绝不稍含投机性质，且还本付息毫无愆期，较贴现拆放更为稳妥”。⁽⁹⁶⁾中央银行从事公债买卖活动可分为两种情况，一种是为了谋取利益而主动进行的公债买卖活动；另一种是受财政部委托，为了稳定公债市场而进行的买卖活动。

例如，1932年12月，中央银行计划出售“二十年短期金融公债”100万元，委托交易所四号经纪人长泰代为出售。据叶琢堂、陈行向宋子文报告，“是项公债，因初届开拍，实货出售者，仅属我方；备款购货者，亦只零星小户”，至15日，仅售出面额37.5万元，而且价格步落，因此被迫暂停出售。随后，因财政部改变该公债处置办法，停止卖出，已出售之数十万应照市价逐步补进。但在回购的过程中，“以交易狭小，购进之难，正与出售相等”，市价上涨而停拍，最后中央银行不得不以较高之价买回。此次进出，即损失12 633.42元。⁽⁹⁷⁾

此外，中央银行还曾委托中国建设银公司、国货银行等金融机关代做债券套息。如1934年8月，上海银根紧俏，债券价格稍跌，国货银行总经理宋子良向中央银行业务局长席徳懋建议：“略做债券套息，债价或可提高，此项套息约五厘半或六厘。”经请示总裁后，中央银行即委托国货银行和中国建设银公司进行公债套息。⁽⁹⁸⁾

中央银行还经常代财政部买卖债券。1934年6月，财政部委托中央银行在财政部寄存户项下拨出廿三年关税库券20万元，本息票自7月份起，交由中央银行业务局领收，并以每票面百元，作价75元代为售出。又廿年赈灾公债票面20万元，以每票面百元，限价77元代为售出。财政部需要债券时，也会委托中央银行在市场上购买。如1937年2月，财政部为准备换回安徽财政厅编遣库券，请中央银行代其随市照购统一公债丙种债票十元票现货65 000元。⁽⁹⁹⁾

除了代财政部买卖公债外，中央银行一些地方的分支行处还受当地机关或私人委托，代为买卖债券。

中央银行在买卖政府公债的过程中，经常向政府提供以公债为抵押品的垫借款，这是经理公债职能与财政贷款功能的交织。每当政府财政不敷或紧急需款之际，一般都由行政院向财政部发出紧急支付命令，再由财政部向中央银行开发一张紧急国库支付通知书，由中央银行先行垫付；垫付款项无力偿还，则变成长期借款；借款达到一定数量而无力偿还时，即由政府发行公债，由中央银行购买结账。

中央银行在经理公债的过程中，或为本行投资的需要，或因向政府提供债券抵押借款，因而经常持有大量政府债券。如表4 11所示：

表4－11　中央银行历年购存有价证券额及损益　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元、%）

说明：“百分数”指在包括1932年以前加入上海银行公会的会员银行、中央银行及四行准备库等28家重要银行中所占比例。

资料来源：《中央银行营业报告》1928—1936年，中国第二历史档案馆藏，中央银行档案，档号：三九六2 672（1）；中国银行总管理处经济研究室编：《中国重要银行最近十年营业概况研究》1933年版，第18页；《民国二十三年度中国重要银行营业概况研究》，第20页。

表4－12　全国银行1932～1936年有价证券统计　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元、%）

资料来源：《全国银行年鉴》（1936年），第S79、S84页；《全国银行年鉴》（1937年），第S102、S107页。

从表4 12可以看出，在宋子文任总裁时期，中央银行持有有价证券数量逐年递减。1931年、1932年两年所持有价证券数量与中国、交通等银行相比非常少，尤其是1931年数量微不足道。这一变化与这两年政府减少公债发行有关，也与中央银行实力相对有限不无关系。所以，当宋子文任财政部长期间，“相对而言，中央银行在公债市场上是不重要的”。⁽¹⁰⁰⁾

孔祥熙任总裁和财长后，从1934年开始，由于白银外流导致通货紧缩，证券市场亦发生波动，银行界普遍抵制购买政府债券。于是，孔祥熙便通过中央银行吸收公债，中央银行购存有价证券额急剧增加。由于孔祥熙既是财政部长又是中央银行的总裁，中央银行在孔祥熙的领导下有了飞快的发展，因此它有力量来购买这么多增加的公债。⁽¹⁰¹⁾1934年，中、交两行证券，较1933年实有减无增，只有中央银行一家在快速增加。中央银行所持有的政府债券，无论数量，还是比例，都开始超过中、交两行，在公债市场上发挥着更大作用。

3.维持公债市场

随着中央银行经理公债权限的扩大和持有公债数量的增多，中央银行开始通过买卖公债，调剂金融，稳定公债市场。

南京国民政府建立后，发行了大量公债，“政府对于信用维持，自须极力稳定公债价格，但市场上如此巨额之公债，价格竟全操于投机家之手，政局一有变动，或金融紧迫之时，公债市场，便一落千丈，非人力所能挽回，因之政府信用常被动摇”。⁽¹⁰²⁾因此，财政部经常委托中央银行，当债券价格低落时，代财政部购进，价格上涨时又代为售出，以稳定公债市场。

例如，1933年12月，财政部以“债市下落，影响金融”，密嘱中央银行“代为相机购进各种债券以维市面”。中央银行遂代为购进廿年统券25万元，廿年盐券25万元，廿年金融公债133.5万元等。不久，因“债券市价，已在原进价以上”，又由中央银行业务局分期代为售出。不仅稳定了债市，而且为财政部盈利三万余元。⁽¹⁰³⁾

为了进一步加强对公债市场的干预能力，1934年增资后，中央银行即“拟增加巨额公债之容量”，“如公债市场下落至标准价格以下时，可尽量收买，以维持市价，如价格上涨时，又可逐渐抛出，为弹性的运用”。⁽¹⁰⁴⁾

为稳定债市，财政部还在中中交三行设立“稳定债市垫款户”，“向例按月八厘计算，每三个月一结”。例如，1935年11月币制改革前后，中央、中国、交通三行为稳定债市，代财政部购进各项债券，并垫付价款。中央银行购进11月份各项债券，共计票面2 505 000元，连佣金共垫付价款1 476 681.04元。债券及价款由中中交三行按四四二比例分摊。⁽¹⁰⁵⁾截至1936年12月底，中央银行结存各项债票票面4 435 880元，结欠垫款本息，国币3 559 574.09元。⁽¹⁰⁶⁾所欠垫款本息，由于财政部“库款支绌”，时常拖延偿还，多次展期。

为维持国民政府所发行之公债市价起见，中央银行还接受各银行以公债向中央银行抵押放款，或以公债息票向中央银行贴现。若遇公债市价下落，中央银行乃大肆购买，以提高市价，并大量接受公债抵押，从事放款。中央银行于公债之押款，利息既微，且又操纵得宜，故国民政府所发之公债，其价格尚无过度之低昂。⁽¹⁰⁷⁾通过发行与买卖公债，中央银行对国民政府内债政策的顺利实施起到了积极的引导和扶助作用。

现代各国中央银行握有证券和买卖证券的目的，不在于盈利，而是为了调剂资金供求，影响整个国民经济，买卖证券不是目的，而是宏观经济调控的手段。但是，国民政府中央银行握有和买卖证券，不仅是为了获利，也是为了配合政府公债政策，维持公债市场，从而支持政府财政，尚未达到调剂通货供需的水平，公开市场操作功能并不具备，因而只是一种初级的职能发挥。

三、中央银行与经理外债

代理政府处理对外债务事项，是中央银行作为“政府的银行”的应尽职责之一。如前所述，在国民政府中央银行成立前，中国政府举借外债及还本付息事宜一直由总税务司和外国银行经手办理。外商银行经常利用其经理外债的优势地位，操纵汇率，剥削中国政府。中央银行成立后，即致力于“能够掌管外债，并把这件牵涉到按照惯例操在其他类似机关手里的事权收回”。⁽¹⁰⁸⁾

1.海关金单位改革与外债经理权的转移

海关金单位制度是南京国民政府成立初期，在财政金融领域进行的一项重大制度改革。其直接目的是为了制止金贵银贱风潮给中国关税收入带来的风险和冲击，维持以关税为担保的内外债赔各款的正常偿付，维护南京国民政府的内外债信用。同时，这项制度改革也是一项包括中央银行、财政部、海关总税务司等部门在内，涉及黄金外汇市场、中央银行业务职能以及货币发行等众多领域的综合性制度变迁。就中央银行而言，海关金单位制度的建立，极大地推动了其业务和职能的发展。

南京国民政府建立伊始，即面临着数额巨大的积欠外债。为了尽快获得列强各国承认，南京政府不惜背上沉重的财政负担，承认了旧政权遗留下来的各项债赔义务，而为了树立新政府的信用，又必须及时偿还各项外债和赔款。⁽¹⁰⁹⁾

在当时财政体系还不十分健全的情况下，关税无疑是南京国民政府最为倚重的一项稳定的财政收入。至1928年底，南京政府先后与美、英、法等有关各国签订了包括承认关税自主的新条约。1929年2月，南京政府开始实行第一部国定税则，初步实现关税自主，关税收入大幅增长。但是，中国政府的偿债压力却有增无减。中国的各项外债和赔款的本息支付，绝大部分是以金为计算单位的，但中国长期实行的实际上是银本位货币制度，作为支付债赔各款担保基金来源的进口关税的征收，是以白银为计算单位的，因而在国际结算中，就要承受金银比价的影响。20世纪20年代以来，国际市场上白银供过于求，银价不断下跌。尤其是1929年下半年开始，世界银价骤然暴跌，这对以关税为主要财政收入来源的国民政府而言，无疑是一场灾难。“1929年的银价暴跌，几乎把关税自主所带来的好处大部分抵消。”⁽¹¹⁰⁾金价暴涨，银价惨落，使国民政府关税实际收入不断下降，而债赔各款的负担无形中越来越重，甚至1930年全年的全部关税收入“偿付关税担保外债已有不敷之虞”。因关税征收制度和货币制度的缺陷，导致南京政府再次陷入了沉重的财政危机中。

1929年，甘末尔财政设计委员会曾提出中国逐渐采行金本位币制法草案，当时以种种关系，未见施行。随着形势的恶化，国民政府不得不接受甘末尔设计委员会和外籍财政顾问的建议，对关税征收方式进行改革。

1930年1月15日，国民政府正式发布命令，宣布“自二月一日起征收海关进口税一律改用海关金单位计算，海关金单位并由政府规定值60.186 6克纯金”，1海关金单位等于0.40美元、19.726 5便士、0.802 5日元。银元、银两及其他通用银币纳税仍准使用，其与海关金单位的折合率应由海关总税务司随时于三日前公布。⁽¹¹¹⁾国民政府正式开始在进口关税征收中，实行海关金单位制度。

海关金单位制度实施后，关金市价之规定与关金之流通，即须设立专门之经理机关。“中央银行为国家银行，关税之收入，复有存储该银行之规定，在地位上与事实上，已成为当然机关”。因此，中央银行自然获得了经理海关金单位事务的特权，并在业务局特设关金汇兑科，以主其事。“中央银行设立关金汇兑科之主要目的，乃为便利商人得随时购买关金，向该行结价，亦得向该行开立关金存户，以关金支票直接付税。倘商人欲以英美金直接换税者，亦得向该行按照定价折合。换言之，凡取有纽约或伦敦电汇证明书者，该行即可接受，合换关金。”因而，“自该科成立后，商人咸感便利焉”。⁽¹¹²⁾

海关金单位实施后，用银元、银两或其他地方通用货币缴纳关税时，应按照官方每天公布的汇兑比价计算。这些比价自1930年3月1日起，改为每天由中央银行参照各种货币在市场上的实际总价加以决定。⁽¹¹³⁾而商人完税，除以银洋向海关兑换金单位外，可向中央银行直接购买金本票，或关金券，持往纳税。更为便利商人起见，可先期购买，以防汇价之涨落。商人得向中央银行开立关金活期存户。于是各商业银行及钱庄等，亦相继来行开立存户，以关金为一种寻常货币而买卖之。因关税收入为数颇巨，关金数量之变动亦甚大。历年中央银行关金存户之增加，营业之发展亦极速。

海关金单位制度的实施，被视为“我国关税史上之新纪元”，⁽¹¹⁴⁾“是头等重要的改革”，⁽¹¹⁵⁾对于南京国民政府缓解财政压力起到了极大的积极作用。同时，海关金单位制度的实施，改变了以往偿付外债和赔款本息的操作机制，中央银行开始作为中国政府的财政代理人，承担起相应的职责。在此以前，外债之偿还，统归外国银行经理，以应付之债额，于一定时期，由其结价。所需白银，由海关税收拨付。海关金单位制度实行以后，以前那种外商银行利用经理外债特权而操纵汇率进行谋利的情形，即大为改变。

海关金单位改革实施后，“使政府得到一宗经常不断的外汇收入来源。海关金单位的出售价格调整到足以吸引进口商愿意用外币及黄金来购买的水平，以便使他们在中央银行开立账户，储积海关金单位存款。然后他们就可以签发支票，从存在中央银行账上提取海关金单位，用以向海关缴纳关税。在实施海关金单位制度之前，中央银行早已安排好在纽约和伦敦各大银行内建立账户。通过海关金单位制度收到的外汇现在都积存在这些账户上，同时也存入相当巨数的黄金。海关的主管财政官员则开出海关金单位支票从中央银行的账上提取偿付外债本息所需的款项。”⁽¹¹⁶⁾也就是说，中央银行运用海关金单位制度而得到的外汇，直接以外币向外国银行清偿债务。这一做法有助于避免汇兑风险，减少国家损失，并使中央银行掌握了债赔各款本息偿付方式的主动权和外债经理权，扩大了其业务范围和影响力，而外商银行操纵汇率所得的利润则被剥夺，以至于“外商银行对此很不高兴”。

海关金单位制度实施后，外债名下归中央银行经理者，即有1895年借款、1896年借款、1898年借款、1908年借款、1911年湖广借款、1912年克利斯浦借款、1913年善后借款，以及庚子赔款。中央银行“遵照政府训令，按期汇付，其全年经付之总数，不下英金五百二十万镑。二年来所办之结果，不仅于国家信用，益加稳固，即无形中为政府节省汇兑上之亏负，更不知几许也”。⁽¹¹⁷⁾

新成立的关金汇兑科，虽为买卖关金而设，但其职能远不止此。如据负责关金汇兑科事务的美籍顾问林奇在致宋子文函中所说，关金汇兑科要处理所有盐税担保贷款的结汇和汇款，并为大约60%的关税担保外债的偿付提供海外黄金基金；实际上所有涉及到黄金的赔款，都由关金汇兑科处理；关金汇兑科处理了绝大部分的中国外债和赔款事务，取代了以前作为中国财政代理人而在中国和国外处理这些债赔事务的外国银行；中央银行通过目前的关金汇兑科，成为了中国政府与对中国政府外债感兴趣的银行家之间的联络中介。外国银行团的代表越来越频繁地要求和关金汇兑科讨论关于外债偿付和中国的国外信用问题。⁽¹¹⁸⁾

总之，通过海关金单位制的实施，使外汇源源不绝地流入中央银行，也使财政部和中央银行从海关和外国银行手里接管经理偿付外债的业务，从而避免像早先那样只能处于税款保管人的地位。因此，在偿还外债的手续上，“新成立的中央银行起了很好的作用”。⁽¹¹⁹⁾

2.中央银行与经理棉麦借款

除了在原有外债方面，收回由外商银行操纵的经理特权外，中央银行在这一时期国民政府新举借的外债中，更是发挥着主导作用。

在南京国民政府建立前，由于晚清及北洋政府滥借外债，关税、盐税等所有税收及铁路收入等，几乎全部用作外债担保，致使债台高筑，债信低落，财政金融均为在华外商银行长期控制。南京国民政府成立后，没有轻易举借外债。至1933年时，由于财政压力的加剧和日本侵略的威胁，国民政府开始积极寻求外来援助。

棉麦借款是南京国民政府于1933年5月向美国举借的一笔债款，也是这一时期南京政府举借的最大一笔外债。1933年宋子文访美期间，与美国金融复兴公司签订《中美棉麦借款合同》，规定贷款总额为5 000万美元，约合国币2亿元，其中4 000万美元购买棉花﹐1 000万美元用于购买小麦，小麦当中至少应有40%购买面粉。信贷期为3年，利息为5%，中国以统税收入和关税附加税为担保。⁽¹²⁰⁾由于棉麦借款采用了实物借款的形式，即中国使用借款在美国购买棉麦，然后运至国内销售，以此种方式获取资金来购买各种物资。因此，棉麦贷款达成后，为了妥善进行棉麦借款的购销及保管事务，宋子文在签订合同后即电呈行政院长汪精卫，要求委托“中央银行为代理机关，经理购买运输堆栈出售及还款各事”，运输、保险经费亦由中央银行暂垫，并与美方随时接洽。⁽¹²¹⁾

7月，中央银行理事会议决通过组织经理美贷棉麦事务处，由业务局经理席徳懋兼任经理。该处计分设购销、运销、会计、文书四科，席徳懋兼任购销科主任，财政部顾问、美国人林奇（Mr.F.B.Lynch）、劳赫德（Dr.O.C.Lockhart）分别担任运输科与会计科主任，业务局汇兑科主任杨安仁兼任文书科主任。

同时，为使棉麦贷款活动“纯粹商业化”，另组由中央银行直辖之中美棉业合组社和中美麦业合组社，并由中央银行承担全部费用。中美棉业、麦业合组社是两个辛迪加组织，分别“把这些商品的主要进口商都收罗在内。”⁽¹²²⁾其中，中美棉业合组社，由席徳懋充任总经理，派美国棉业专家白慈（Mr.C.F.Bartz）充任经理，专司销售美棉事务，并请上海美安、安利、福家三家洋行为中美棉业合组社会员，与之订立合约代为销售美棉。以上三家洋行在沪创设多年，对于棉业情形熟悉，且有联号驻美，委托该行等经售政府借棉，并由中央银行督率办理。这样，三家洋行不特不致与棉麦事务处竞争，且能为我所用。另外，中央银行还与中国银行的中棉公司订有同样契约，以便专与华厂交易。中美麦业合组社，其组织与中美棉业合组社大致相同，其经理亦由席徳懋兼任，派美国人贝克（Mr.J.E.Baker）为经理，专司销售美麦事务。并请上海合义、立基、祥茂、达孚四家银行及华商中国联合公司，为中美麦业合组社会员，专销美麦。此外，棉麦事务处还在纽约设立了办事处。

中央银行办理美贷棉麦事务期间，恰逢中国经济不景气，棉麦销路有限，而且国内反对声浪不断，外商不予合作，尤其是日本从中破坏，“办理过程中殊费周章”。因美贷棉麦销售困难，1934年2月，国民政府向美国方面商议，将美棉债额由4 000万美元减为1 000万美元，麦、粉则维持原来数目，期限予以展期。据事后宋子文在发表的声明中所说，中央银行在审查棉麦借款的情况后，已向他提出紧急报告，要求立即采取措施以拯救中国主要工业之一的棉纺工业。这是中国要求美方将原合同4 000万美元改为1 000万美元的主要原因。⁽¹²³⁾

根据经理美贷棉麦事务处经理席徳懋1935年12月30日报告，棉、麦、粉的购买、销售及用途情形如下：共计购买美棉159 536包，合9 980 896.68美元；美麦323 080吨又417磅，合6 000 000.00美元；美粉338 000桶，合1 105 385.80美元；共计17 086 282.48美元。除去偿还棉麦借款项下拨付本额，2 495 224.17美元；纽约办事处费用，242 371.09美元；关税、统税1 414 869.45美元；其他付项（麦价差额、运输、保险费等），1 049 054.47美元；净得货款，11 884 763.30美元；折合国币33 622 624.06元。⁽¹²⁴⁾

棉麦借款签订后，国民政府立法院曾于6月16日对外宣称，借款收入全部用于生产事业，不得移充任何对内用兵或其他消费之用。然而，在相关档案资料中却发现，中央银行负责经理美贷棉麦的购销和款项保管期间，所得款项经常挪作他用。其中，财政部即曾多次令中央银行在美贷棉麦款项中，汇拨正在江西“剿共”的蒋介石使用。⁽¹²⁵⁾

棉麦借款的归还，也由中央银行处理，至1944年底，棉麦借款全部偿清。经理美贷棉麦借款，是这一时期中央银行经理的最主要的一笔外债，“不仅手续繁琐，且责任至重”。通过经理棉麦借款，中央银行可以按借款实支数获取25‰的手续费，而且在处理美贷棉麦事务过程中，中央银行作为国民政府财政部代理人的角色和功能得到了全面的充分的体现，并为此后类似借款积累了经验。

四、中央银行与外汇黄金管理

外汇管理是指一国政府为保持国际收支和汇率的稳定，指定或授权中央银行运用经济、行政和法律手段对外汇的收支、使用、结算、买卖以及汇率进行管理。由于外汇涉及一国金融和国民经济的核心利益，外汇涨落，直接影响国际收支，间接影响国内物价。因而管理外汇就成为一国金融主权的重要构成部分。一国的中央银行，不仅须调节国内通货数量，稳定货币的对内价值，而且还须负责管理外汇，以稳定货币的对外价值。但是，在近代中国，自外商银行进入后，即开始垄断外汇业务，操纵外汇市场。长期以来，中国政府“对于外汇漫无限制，一任其自由交易。”⁽¹²⁶⁾

国民政府中央银行成立之前，上海外汇市场已由外商银行所操纵，外汇行市早已形成以实力最雄厚的英商汇丰银行挂牌为标准的格局。汇丰银行“向执上海汇市牛耳，全市场外汇行市，悉视汇丰挂牌为转移”。⁽¹²⁷⁾而汇丰银行之所以能够操纵中国外汇市场，“固由于伦敦为世界金融中心，英商所处地位优越使然，而亦以我国无强有力中央金融机关主持控制，以致太阿倒持，大权旁落”。⁽¹²⁸⁾因此，中央银行成立后，国民政府即开始采取一系列措施，积极发展外汇业务，并随着国民政府财政税收相关政策的转变，开始扮演外汇管理者的角色。

国民政府中央银行之管理外汇工作，可分为银本位时期与法币时期，而法币时期又可分为自由外汇时期与限制外汇时期。每一时期基本条件不同，则其管理方针也不同。在1935年11月，法币政策实施前的银本位时期，国际市场金银价格之升降，足以影响中国货币之对外价值，从而造成国际收支之损耗和外汇市场之波动。因此，这一时期，中央银行主要通过直接控制金银而间接影响外汇市场。

1.海关金单位制度与中央银行介入外汇市场管理

海关金单位制度的实施，不仅使外债经理权由外商银行转移到中央银行手中，而且增强了中央银行在外汇市场的地位。

如前所述，中国外汇市场一直由外商银行所控制，国际汇兑标准价格，均以汇丰挂牌为标准。历史相沿，几成习惯，无敢或违。“中央银行创设后，虽亦效法各国中央银行之机能，以扩张权力，亦如汇丰有标准牌示。但在市场惯例上，仍以汇丰挂牌为标准，中央牌示，等于具文。”⁽¹²⁹⁾1930年海关金单位制度的实行，才开始引起外汇市场运作体制的变化，改变了中央银行的被动局面，并成为中央银行开始介入外汇市场管理的第一个重要步骤。

关金制度实施后，按照规定，进口商以英金或美金完税者，可向中央银行按照当日定价折合关金，凡持有纽约或伦敦电汇证明书，或即期汇票者，中央银行皆得接受而折合之。此外，中央银行亦可向总税务司购买关金。因每日中央银行江海关收税处所收关税，必转入江海关税务司账，江海关税务司又转入总税务司账。总税务司除将一部分偿还外债外，其余即可转售于中央银行，而得银元以充财政上之用途。⁽¹³⁰⁾中央银行利用关金之买卖，与其价格之决定，使关金与伦敦、纽约市场的汇价发生密切关系。凡以英金、美金购买关金者，皆照中央银行关金挂牌行市折合，中央银行亦买进英金、美金及标金，以抵补关金之出售。通过买卖关金，中央银行掌握了越来越多的外汇储备，并“以关金收集之国外存款积为准备，以供汇兑之调拨”。⁽¹³¹⁾

同时，为防止金贵银贱，输送黄金出口图利，国民政府于1930年5月授权中央银行管理黄金之输出，中央银行因此可以在上海尽量供给关金及外汇，补进黄金，运往国外换取外汇，充实海外存储外汇头寸，以稳定货币对外汇价。

海关金单位制度的实施，使中央银行所掌握的外汇数量剧增，推动了中央银行外汇业务发展，不仅使其成为外汇市场重要一员，获得了外汇交易上的必要经验，在国内外赢得了信誉，而且在纽约和伦敦建立起相当雄厚的准备金。但是，海关金单位制度的实施，只是中央银行介入外汇市场的初步措施，尚未改变长期以来外汇市场形成的格局，外汇市场的控制权仍掌握在外商银行手中。

1933年，随着美国白银政策的实施，世界银价急剧高涨，中国白银大量外流，出现严重货币危机，同时外汇放长，影响贸易，中国丧失外汇控制权的弊端和危害暴露无遗。于是，在政府的大力支持下，中央银行开始加快对外汇市场的控制。

2.取缔标金外汇投机

“标金”是标准金条的简称。中国在1935年前采用银本位，而世界各国则多采取金本位制。因此在对外贸易中，物品输出后所收到的价款是金币；反之，进口商品输入时，亦须以金币来支付。这样，就经常发生以银折金，或以金折银的情况。由于金银比价涨落不定，致使经营国际贸易的商人，须随时负担外汇行市忽涨忽落的风险。为减免这种风险计，遂有所谓“标金”的产生，并在国际结算中被作为公认的支付手段。⁽¹³²⁾

由于上海是中国的商业贸易和金融中心，国际汇兑，极为兴盛。因此，上海金业、物品两交易所“为全国所注意，世界所瞩目，而成为我国最大之标金市场”，也是远东最大之标金市场。⁽¹³³⁾其组织与规模，及每日交易额之巨，虽不足与伦敦、纽约媲美，然凌驾于法、日等国之上。上海标金市场，“具有左右世界银市，及外汇之势力”，甚至“有牵动全世界金融之伟力”。⁽¹³⁴⁾

由于中国并非金银生产国，兼之金融势力单薄，所以须以外国市场之金银价率作为标金价值决定之准绳。标金平价的计算，不同时期有不同的算法。一战前，在华的金融势力以英国为最大，故金价的计算，亦以伦敦电汇为根据。一战后，日本在华金融势力日益膨胀，金价计算遂以日汇为根据。“九·一八”事变之后，上海金融界对日一致经济绝交，于是交易所标金准绳，由日汇而转向美汇，其比价为标金一条（关平十两）合计346美元。标金与外汇挂钩，关系密切，涨落相随。在一般情况下，汇价涨，金价亦涨；汇价跌，金价亦跌。标金之买卖与我国外汇变动有很密切之关系，投机者往往利用金价与汇价之间的差额进行投机。

1930年后，海关金单位的运用，使中央银行控制汇市的力量，“大见增加”。中央银行逐渐成了外汇市场上的一个重要角色。但是，上海之标金买卖仍以汇丰银行之美汇牌价为标准，投机者仍可利用操纵上海金市汇市。⁽¹³⁵⁾1933年后，美国经济恐慌加剧，为谋消灭恐慌恢复兴盛起见，美国政府采取通货膨胀政策，放弃金本位，于是其货币不复为金，而其币价亦与金银供求原理及国外贸易脱离关系，其政府当局之一言一动，即可影响到其对外汇价。“在此种状态之下，上海金业市场之标金标准仍依美汇，并不更改，因而其市价上落甚大，显示极度不安”。⁽¹³⁶⁾

金价和汇市的剧烈波动，无论是给工商经济，还是给政府财政，都带来了严重后果。于是财政部断然于1934年9月8日明令取缔标金外汇投机。财政部致函中央银行，要求国外汇兑买卖交易，除下列三项外：①合法及通常营业所必须者。②本年九月八日以前订有契约者。③旅行费用或其他私人需要者。自即日起，应即一律暂行停止，并请中央银行“迅为转知中外有关系商人机关，一体遵照”。⁽¹³⁷⁾财政部同时训令上海交易所监理员，批评金业交易所“实为投机者造谣操纵之场所”，要求“立即转令该交易所，令到之日起，所有新做交易，应用现金交割，不得再用外汇结价，以符名实”。⁽¹³⁸⁾

接到财政部命令后，金业、物品两交易所以此项命令非常含糊，且无具体办法，不能再做交易，乃由经纪人大会请求理事会布告停市。随后，交易所理事会及银行公会国外汇兑组召集紧急会议，并与财政部代表、中央监理员陈行商定，自10月15日起，将标金买卖价格，由美汇结价改为以中央银行海关金单位挂牌为标准结价。⁽¹³⁹⁾

简而言之，标金结价办法，以前以标金一条（十两）合346美元，现在改用海关金单位为标准，标金一条，合海关金单位507.79。至于中央银行关金之挂牌，根据伦敦金价与上海外汇挂牌价计算。关金所含纯金等于0.019 35盎司，故其挂牌价之计算方法为：

（伦敦金价×0.019 35）÷上海英汇挂牌＝关金挂牌价

标金所含之纯金，等于507.79关金，故标金挂牌价之计算方法为：

关金挂牌价×507.79＝标金挂牌价

如当日中央银行挂牌的关金行市为1.932，则标金市价为981.10元（507.79×1.932＝981.10）

双方协定后，从1934年9月11日起，中央银行即开始依据伦敦金块价格，每日早晨将标金标准价格及关金价格，正式挂牌。而且，中央银行还通过外汇挂牌之提早，加强自己在外汇市场上的影响力。汇丰银行外汇行市的挂牌，向来是在早晨9时半开出。而中央银行的挂牌，则历来注重关金、英汇等重要行市，因为上海伦敦间有8小时时差，上海只能用伦敦前一日行市，该行市电报一向于每日开市前早已到达上海。因此，自11日起，中央银行将关金、英汇等行市提早于每日晨9时开出。⁽¹⁴⁰⁾因为较汇丰早半小时，中央银行的挂牌逐渐成为汇市的标准。

取缔标金外汇投机，并由中央银行关金挂牌作为标金结算标准，具有重要意义。

首先，使标金价格和标金市场得以稳定，并由中央银行控制。由于中央银行关金挂牌依据伦敦金价与上海外汇挂牌价而定，因此，“伦敦金价不变，与上海外汇挂牌价不变，关金挂牌价，自无变动之可能性；关金不变，则上海标金挂牌价，亦可因之不变。中央银行稳定外汇，即所以稳定关金，亦即所以稳定上海标金市场。因之，远东最大之标金投机市场，平素影响上海现金移动与外汇波动至巨者，至是而中央银行得以管理之”。⁽¹⁴¹⁾

其次，有利于外汇价格的稳定，并加强了中央银行在外汇市场的地位。标金与外汇关系极为密切。在此之前，标金之标准价格，无论汇丰银行与中央银行，均无牌示，一任交易所开盘涨落。标金改用关金结价后，中央银行虽然尚不能完全控制外汇市场，但在标金市场上却具有了相当强的控制力，如果标金价格涨落不大，投机可因之减少，即间接使汇兑上之投机，亦可有所收敛，起到稳定外汇市场的作用。而且，关金行市之开出全权，既属于中央银行，则由关金行市，直接以操纵金市，间接以影响外汇，其权亦归中央银行掌握。“从此汇兑视线，由汇丰转移于中央，中央对于汇兑上之机能扩大，而为管理汇兑之初步成功。实为金融史最可纪念之一页”。⁽¹⁴²⁾上海外汇市场沿袭多年以汇丰挂牌为标准的格局，终于被改变，中央银行开始成为上海国际汇兑行情的制定者和相关业务的管理者，成为上海汇市重要的稳定力量。

不过此时中央银行实力有限，尚无力完全集中金银外汇的管理。因此，国民政府在取缔标金外汇投机的同时，还采取了其他措施，来加强中央银行对外汇市场的控制力度。

3.白银出口征税

因美国实施白银政策，世界银价上涨，导致中国白银大量外流，并对中国外汇市场造成巨大冲击。因为“吾国外汇之决定，根于伦敦之每日银市，而银市之波动立即影响于吾国外汇”。⁽¹⁴³⁾1934年10月14日前，国外银块之值，超越国内汇价颇多，甚至可抵付一切运输费用而有余。7月至10月间，沪市挂牌银元汇价，比较伦敦银市平价，其相差短绌之数，由4%强，至9.8%强，我国币制，几乎全部动摇。⁽¹⁴⁴⁾

在向美国协商和求助无果之后，财政部为保存通货准备，制止汇价提高，及通货紧缩起见，决定从1934年10月15日开始征收白银出口平衡税，规定银本位币及中央造币厂厂条征出口税10%，减去铸费2.25%，净征7.75%；大条宝银及其他银类加征出口税7.75%，合原定2.25%，⁽¹⁴⁵⁾共为10%；如伦敦银价折合上海汇兑之比价与中央银行当日照市价核定之汇价相差之数，除缴纳上述出口税而仍有不足时，应按其不足之数并行加征平衡税。⁽¹⁴⁶⁾

同时，经财政部函请，中央银行也发出公告，宣布“本行自本年十月十五日起，遵照政府白银出口征税训令，将所有合算伦敦银价与上海电汇伦敦先令差额之行市，由本行在每营业日上午十一时半核定后通知海关，俾便折算”。⁽¹⁴⁷⁾平衡税税率之高低，即由中央银行视上海外汇价格之升降而定。

白银出口税开征后不久，上海外商汇兑银行公会于10月19日致函中央银行，要求将每日公布白银出口税率的时间由现在的11时半，提前到9时半。因为出口税率只是当日有效，而在9时半外汇市场开盘，11时半出口税率公布，其间两小时之内没有出口税率可以利用。这引起了相当大的不稳定性，妨碍了这期间合法商业的进行。随即，中央银行复函表示，将公布税率的时间提前到每日10时。⁽¹⁴⁸⁾

自财政部实行征收白银出口税后，中国银价即与世界银价脱离关系，而不受其直接之影响。“向由外商银行操纵之上海外汇市场，一转而为我中央银行所控制”。⁽¹⁴⁹⁾中央银行开始发挥其作为现代国家银行所应有的对外维持汇价，对内维持币值的职责。而且，1934年白银出口征收平衡税，把汇率与国外银价的关系一刀切断，为实行外汇管理政策扫清了障碍，被视为“我国管理外汇之声”。同时，平衡税的征收，已经意味着货币管制，不过这情况在群众当中甚至在金融界多数人之中并没有普遍地觉察到。⁽¹⁵⁰⁾

4.设立外汇平市委员会

由于当时中央银行自身外汇储备有限，单靠中央银行稳定汇价恐有独木难支之虞。因而在宣布白银出口征税之后，为避免汇市剧烈变动起见，财政部于1934年10月16日核准颁布《外汇平市委员会组织大纲》10条，下令由中央、中国、交通三行受财政部委托，组织外汇平市委员会，设有平衡基金1亿元，其中中央银行筹资4 000万元，中国、交通两行分别筹集4 000万元和2 000万元，所有盈亏，均由财政部完全负责。该会于10月17日组织成立，由中、中、交三行各派一名代表委员组成。中央银行委员为席德懋，中国银行为贝祖诒，交通银行为张佩绅。中央银行具有委员会的代表权。《组织大纲》同时规定，委员会为适应市面之需要，得委托中央银行买卖外汇与生金银，以平定市面；委员会于必要时，得委托中央银行为现银之输入与输入；政府所征白银之平衡税，均拨交委员会为平市基金，由财政部令行税务司解交中央银行另行存储。⁽¹⁵¹⁾外汇平市委员会于25日起开始办公，会址设中央银行业务局，暂由业务局汇兑科人员襄助，并不另行调派。外汇平市委员会“唯一之责任，在视市面之情形，平衡汇市，即随时酌量以‘买进’方法，阻汇市之跌价；以‘卖出’方法，阻汇市之涨势，务使汇价安定，无过涨过落之弊”。⁽¹⁵²⁾

同时，中央银行每日上午十时公布之平衡税率，亦由该会议定。委员会成立后，对于平衡税价工作，积极进行。每日上午十时以前，由委员席徳懋、贝祖诒、张佩绅三人在中央银行会商核定平衡税率，即在中央银行提前于上午十时公布。通过该会，中央银行得以“决定每日征收白银输出平衡税税率”，并“接受委托代为买卖外汇及生金银，于必要时办理金银之输出入”。⁽¹⁵³⁾在1934年年底的金融风潮中，外汇平市委员会即曾委托中央银行向香港购进现银，以稳定上海金融市场。⁽¹⁵⁴⁾

外汇平市委员会的成立，对于中央银行控制外汇职能的发挥，起到了进一步的推动作用。在1934年10月以前，“中央银行虽亦有外汇挂牌，然其效力不宏”。及至1934年10月，“外汇平市委员会成立后，中央银行之外汇挂牌，遂日趋重要”。同时，自外汇平市委员会成立后，中央银行逐日公布平衡税率，以抵杀伦敦银市与上海银市之差。“于是国家银行管理白银移动，巩固上海金融市场之效力愈著，而中央银行之控制外汇，管理现金移动之功用以成”。⁽¹⁵⁵⁾通过外汇平市委员会，“中央银行之外汇管理业务，已由间接控制汇价，进入直接之控制，换言之，即中央银行直接参与外汇之买卖，以防止汇价之巨幅波动”。⁽¹⁵⁶⁾中央银行把直接进行外汇买卖和直接实施外汇管理结合起来，因此中央银行在外汇市场的动向越来越受到各方的关注。

1934年10月前后，国民政府通过采取取缔标金外汇投机、白银出口征税以及设立平衡基金和外汇平市委员会等重大措施，加强了中央银行对外汇市场的干预和控制，开始进入外汇管理时期。

首先，外汇行市以中央银行挂牌为依据，不仅收回了外商银行在中国实行了数十年的外汇挂牌，建立起中国金融的自主力量，也奠定了以后实行法币政策的基础。其次，中央银行通过采取措施，不仅稳定外行市场，而且在汇市涨落剧烈之时，相机买卖金条及外汇，“获利滋丰”，为自己积累了相当数目的外汇。到1935年，中央银行已经成为上海外汇市场上最大的交易客户了，并显示出它有面对严重困难稳定外汇的能力。⁽¹⁵⁷⁾第三，这些措施的实施，也标志着中国的白银政策与外汇政策，“已由消极放任，而趋于积极防卫”。⁽¹⁵⁸⁾中央银行开始肩负起应对国际货币金融战争，维持外汇稳定，保护中国通货的重任。

但是，这一时期国民政府通过中央银行对外汇市场进行的管理和控制，尚不足以完全稳定汇价之独立地位。“在切断白银与国外的联系之后，汇价波动的幅度很大，成为一个十分恼人的扰乱因素”。⁽¹⁵⁹⁾财政部也承认，以上措施虽可达到一定目的，但是“究非根本解决之善策”。汇价若继续增高，则国内通货紧缩将日甚一日。⁽¹⁶⁰⁾因此，要彻底解决白银外流，外汇高涨问题，除了提倡国内农工业，增进出口贸易，以减低入超之外，便是进行彻底的币制改革，放弃银本位，摆脱国际银价波动对中国币制的影响。

5.集中管理黄金

在逐步加强中央银行对外汇市场管控的同时，国民政府还授予了中央银行集中管理黄金的特权。

1929年开始，世界金价上涨，银价下跌。金贵银贱以来，国内金货，纷纷出口。于是，1930年5月15日，财政部令各关监督，除特许外黄金一概禁止出口。“在政府之意，鉴于现货标金，纷纷出口，国内存金有限，虽币制尚未确定为金为银，诚虑或须采用金本位时，准备将有不及之虞，为未雨绸缪之谋，毅然令禁。”⁽¹⁶¹⁾中国自禁金出口以来，金价在中国较国外相悬甚远，但能在中国买进，在国外售出，即可博厚利。因而，国民政府一面禁止黄金出口，一面却特许中央银行管理并运金出口，“中央银行因此能够贱价买进黄金，并把它运送出口，赚到5%或者更多的利润”。⁽¹⁶²⁾

据估计，1930年至1935年，中央银行输出之金价值分别为，1930年980万美元，1931年1 980万美元，1932年2 540万美元，1934年为2 620万金单位，1935年2 170万金单位。⁽¹⁶³⁾另据《银行周报》报道，仅1931年3月，“中央银行运现金一百六十箱赴美，实为周间最动人之消息。就价值而论，约在美金六百六十万元以上，殆为中国运出现金之最巨者矣。……若金业交易所中人之估计不误，据谓一月以后，上海将无现金”。⁽¹⁶⁴⁾

虽然政府让中央银行管理并输出黄金，有着稳定市场汇率，并为实行金本位制度作准备的目的。但这种剥夺其他银行业务而归中央银行独占的做法，明显不公，引起了很多人的不满。如有人指出：“民国十八年以来，金价步涨，而在宋先生（宋子文）管辖之下之中央银行运送现货金条，寄存海外有二十余次之多，每次约值国币千万内外，合计当值国币两万万元以上，当时国人以国内金融如此枯竭而该行独将硬货源源寄存外国，街谈巷议，纷纷责难。”为此，宋子文于1931年间特在《申新报》等报发表谈话，谓此为巩固国际信用起见，各国不乏先例。1932年“一·二八”事变前后，有人提出，“以十二分诚意向宋先生商榷，迅将此项寄存国外之巨款讨论处分办法”。⁽¹⁶⁵⁾

管理并输出黄金，作为政府授予中央银行的特权业务，对于中央银行增强力量，增加利润，有着很大好处。

总之，作为政府的银行，国民政府中央银行自成立后，开始代理国库，吸收大部分政府存款，并向政府提供垫借款；作为政府外债的偿付机关，它掌握了绝大部分债赔款项的偿付；它还为政府处理大量的采购，发放必须的信用证和保证书；它是唯一能够将黄金合法装运出国的银行。在国民政府尤其是财政部支持下，中央银行获得了许多特权业务和便利措施，取得了快速的发展，迅速成为金融界力量最雄厚的银行之一。国民政府势力增强，实际统治区域扩大，则有助于中央银行业务及影响力的扩大，正如宋子文所说，“本行之发展，紧随政府权力范围之扩充”；⁽¹⁶⁶⁾同时，中央银行力量的增强，则能从财政金融的角度，增强中央政府的力量和权威，两者相辅相成。