现行征管质量考核与税收执法责任制考核中存在的问题及改进建议

现行征管质量考核与税收执法责任制考核中存在的问题及改进建议

张　青

为了全面提高甘肃省国税系统的税收征管质量和效率，推进依法治税进程，从2000年开始，征管质量的考核始终未曾间断，考核的指标由“三率”到“六率”更加细致全面，方法也由单纯的手工考核到手工与计算机相结合的方式考核。根据总局“科技加管理”的工作方针，2004年CTAIS在甘肃省全面上线，随后征管质量通过网上实施监控并进行考核。2006年7月，按照国家税务总局的要求，为加强税务系统内部执法监控管理，进一步规范执法，依托现代科技手段，充分利用公共信息资源，又在全省全面启动了税收执法管理信息系统，这是实施科学化、精细化管理的重要举措，也是盘活征管信息资料，实现信息共享，提升信息处理效率和质量，规范执法行为的主要手段。对于征管质量和水平的进一步提升，纳税人对税法遵从度的进一步提高，税收执法的进一步规范，以及改变长期以来形成的重实体轻程序的现象，都起到了极大的促进作用，充分发挥出了执法考核对税收征管工作的过程监控作用。两项考核均通过网上进行，定期通报考核结果并纳入年终的目标责任制考核，对基层的税收征管工作促进很大。但运行的过程中反映出还存在一些不容忽视的问题，应当引起重视并加以完善和改进。

一、现行征管质量考核与税收执法责任制考核中存在的问题及不良后果

（一）征管质量考核中存在的问题

征管质量考核指标确定不尽合理，方法尚欠妥当。现笔者就考核的“六率”分析如下：

1.登记率：主要反映的是纳税人是否按照税收法律法规的规定及时办理税务登记的情况。其形成的原因有多种，既有税务部门疏于管理的问题，也有工商部门未按规定核发营业执照的问题，还有纳税人逃避监管的心理，等等。目前主要是通过检查组实地抽户来测算，其结果有很大的偶然性。有可能是100%，也有可能很低，主要看检查组选择地段和抽户量的大小。这一指标在实际考核中意义不大。

2.申报率：指纳税人在法定的申报期内实际办理纳税申报的户数与应申报户数之间的比例。一方面反映了税收管理员的日常税法宣传、辅导情况，以及催报催缴和处罚力度；另一方面，反映了纳税人对税法的遵从度；再就是纳税人非主观因素造成的不可抗力原因所致。但在具体考核时，并没有区分是谁的责任，这就造成个别税务人员在纳税人不能按期申报时，代填申报表以确保申报率不受影响。人为操作后，申报是否真实、准确上级无法监控。

3.入库率：指纳税人当期实际缴纳入库的税款与按期应缴纳税款之间的比例。主要用于衡量纳税人实际履行税款支付义务的程度。达不到100%即扣分的方法，使个别税务人员一是采取在纳税人无法缴纳税款的情况下代垫小额税款的办法，二是授意纳税人只申报能够按期入库的税款。入库税款不能做到真正意义上的足额，只是申报税额的入库情况反映。这给下一步稽查定性带来矛盾。

4.滞纳金加收率：主要用于衡量税务机关对逾期未缴税款加收滞纳金的执行到位程度以及滞纳金入库程度，这是检验税务部门执法严格与否的重要指标。但如果有代垫税款和不足额申报的情形时，就无法加收或足额加收滞纳金，但CTAIS中无法监控到这一情况。

5.欠税增减率：主要衡量税务部门清理欠税的程度。考核要求月税月清，无新欠，且陈欠压缩达到一定比例。但欠税的成因复杂，尤其是一些陈欠，往往不是因为税务人员主观不努力造成的无法清回。而且未足额申报税款所形成的机外欠税依然存在，但并不影响欠税增减率这一指标。

6.处罚率：主要用于衡量税务机关对税收违法行为的惩治程度，达标标准规定为50%。往往税务部门为了追求处罚比例，把应当定性为偷税的由于无法达到处罚比例而按照自查补税处理，使稽查刚性体现不出来。

（二）征管质量考核和税收执法责任制考核各自为政、相互脱节

税收执法考核是对纳入综合征管软件执法内容的自动监控和考核，是对征管的过程监控，征管“六率”指标则反映的是结果。如果征管措施以及执法力度不到位，就会直接影响执法水平，进而影响到征管质量和水平也就不会高。但现行的考核机制，二者互相脱节、各自为政，主要表现在：

1.同一指标，重复扣分。如在税收执法责任制考核中的逾期申报率、逾期未申报率、滞纳金加收率、申报税款入库率、税款上解率等，在征管质量考核中已经扣分并追究，实际是对同一责任人的征管质量和执法过错进行了两次追究和惩戒，显然不尽合理。

2.连锁反应，以假乱真。如果征管质量有虚假的成分，也就是通过人为因素使指标达到了100%，那么，执法环节的过错行为就不可能产生。因为就没有再需要进行的相关执法行为，如限期改正通知书的下达、催报催缴、逾期申报处罚、加收滞纳金、采取税收保全和强制执行措施，等等，连环反应，错上加错。

3.链条中断，因果无关。“六率”反映的是执法和管理的结果，而执法责任制监控的是征管的过程。但在执法责任制考核初期，产生大量执法过错信息的情况下，征管质量指标依然居高不下，一来可以看出“六率”有水分，二来反映了各自为政，二者之间链条中断，没有因果关系。

4.各负其责，各行其是。两项考核的主管部门不同，征管部门只抓“六率”的指标，要求不得有误（即扣分），不管指标是否真实，以及如果虚假将带给执法环节的不到位情况；法规部门只强调执法程序，不得产生过错信息，不管征管的过程监控是否完整，信息来源是否真实，执法行为与征管质量指标之间是否衔接紧密。二者之间并没有有机联系，互相促进。

（三）现行考核机制所带来的不良后果

1.考核结果失真。（1）因登记率考核时间随机、地点随机、抽户随机，使计算结果偶然性大、说服力不强。（2）由于代纳税人申报、虚假申报以及代垫税款，使得申报率、入库率、滞纳金加收率反映不真实。（3）欠税增减率不实，因严格的考核而使部分欠税在CTAIS之外存在，无法监控；为确保入库率高指标，纳税人只申报了能够入库的税款，未足额申报形成的“隐形欠税”亦无法监控。（4）人为保证了申报率、入库率的“高质量”，就使得应当处罚的没有处罚；稽查部门因不能达到50%的处罚比例，而只处罚纳税人能够缴纳的部分，其余税款按自查补税不作处罚，处罚率与实际情况有出入。（5）执法责任制考核不实。如果登记率、申报率、入库率都人为地做到100%，征管质量就不是真实的反映，应当责令限期改正的，应当处罚的，应当加收滞纳金的，应当税收保全和强制执行的情形也就不存在，执法的过错行为就不可能产生。结果就是征管质量的“假好”造成执法水平的“真差”。

2.挫伤了规范执法的积极性。如果申报率、入库率不能达到100%，即使税务人员采取了必要的法律措施结果依然要扣分，还不如代纳税人申报、代垫税款，人为地做成100%不扣分，也没有必要再进行后续的执法环节造成有可能出现的过错信息。这既避免了自己被经济处罚，又避免了集体荣誉受损。弄虚作假比规范执法更“实惠”。

3.纳入CTAIS监控的情况减少。税务人员都知道，纳税户一旦进入CTAIS，其申报、入库、处罚、滞纳金加收、欠税等情况就纳入了上级部门的监控和考核，为了各项指标达到圆满不被扣分，就把一些无把握、不确定因素多的纳税人（个体工商户）及纳税情况（欠税和稽查查补税款不能入库前）置于CTAIS外运行，既躲避了监控和考核，又有了随机处理的特权和余地。这也就是纳税户逐年减少，欠税和非正常户基本“杜绝”，巡征方式及零散税收逐年增多的主要原因。

4.考核结果的争议和不服增多。从近年来全省目标责任制考核的情况来看，网上考核的结果成了左右总成绩的决定性因素。因受制于时间紧、考核人员尺度不一、人情关系，以及考前各单位的突击弥补纠错程度等等因素，实地考核流于形式。其考核结果最终由网上考核决定，难以服众。

5.混乱了依法治税的秩序。把一些“难缠户”、难以准期申报户等予以注销，或应当办理税务登记的不办登记，按零散户对待，使税法有了弹性；部分税务人员代申报、代垫税款，使得纳税人不按照税收征管法及其实施细则的规定申报、入库税款的情形没有受到处罚；纳税人在申报期、入库期依赖于税务人员的催报催缴，使其职责、义务不清，自觉申报纳税的良好意识再次弱化；只申报能够当期入库的税款，使税企双方协商办税，违背了及时足额申报税款的规定；处罚不力，税务稽查失去威慑力。

6.违背了考核的初衷。征管质量考核是为了不断发现问题，改进完善征管措施，提高纳税人对税法的遵从度，促进征管质量和水平的提高；税收执法责任制考核，是为了对征管过程实施监控，规范执法行为，减少执法差错，提高执法水平。而考核的结果失真，既达不到提高征管质量和执法水平的目的，也起不到鼓励先进鞭策落后的作用，更反映不出实际征管和执法状况，违背了考核的初衷，失去了考核的意义。

二、改进和完善现行考核办法的探索

征管质量考核和税收执法责任制考核的内容不同、侧重点不同，对象也不同，但互相联系，形成一个完整的链条，不能割裂开来。征管质量考核是对征管工作质量与效率，规范税务行政执法，促进执法意识、管理质量和干部素质全面提高的反映。税收执法责任制考核是对征管过程的监控，目的是促进征管水平与效率的提高。执法责任制考核中53项考核指标90个过错行为，如果都严格按规定运行，那么征管质量和水平就会稳中有升，而且实实在在。征管质量“六率”是对税务部门和纳税人在依法征税和依法纳税过程的综合反映，不能将纳税人的责任和对税法的遵从度统统让税务部门承担，并因此受到追究，这显然不合理。而现行的考核方式，没有任何余地和合理空间，必须达到圆满。纳税人的素质和法制意识也是良莠不齐，偷漏税现象依法无法杜绝，绝对的100%是不可能的。

（一）征管质量考核指标应适当调整。1.登记率应当考核税务登记，即纳入税务部门监管的情况，而不应当仅仅考核税务登记证的核发情况。2.在考核申报率的同时，应当通过稽查增加考核申报准确率，以避免为追求申报率和入库率而人为假申报、少申报的情形发生。3.考核处罚率的同时，还应通过复查稽查案件增加考核偷税定性准确率，以杜绝为达到50%处罚率把偷税按照自查补税处理的现象。4.为防止逃避上级部门监控情形的发生，通过税款入库情况等综合因素的分析和实地抽查，增加考核CTAIS覆盖面，减少机外运行，从源头上杜绝随意执法的现象。

（二）考核方法应加以改进。现行的考核方式（登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率）是按照完成程度来计算，只有达到100%才不扣分。而完成程度的好坏除了滞纳金加收率、处罚率是由于税务部门的直接原因形成的外，登记率、申报率、入库率、欠税增减率成因复杂，既有税务部门疏于管理，淡化责任造成的征管质量低下，同时还体现纳税人对税法的认知程度。而纳税人对税法的遵从度在很大程度上受外部环境的影响，包括税法是否合理、执法是否规范、纳税是否简便、处罚是否严厉、用税是否合法，社会大环境，等等。不能不顾实际情况，不留余地追求各项指标圆满，使弄虚作假再创征管质量“辉煌”。

1.对征管质量考核计分方法应作改进。一是确定一个合理的达标比例，在达标比例内不扣分。二是实行弹性幅度标准，评定结果分为优秀、良好、一般和较差四个等级，优秀等级不扣分。三是登记率的考核采取实地抽户和与同级工商部门核对数据相结合的方式进行。2.征管质量考核增加申辩环节，使一些确实不是因为税务人员主观不努力造成的扣分予以减除，如进入破产环节的欠税，不可抗力原因造成的逾期申报和入库，以及网络突然中断数据丢失，或CTAIS自身不完善，等等。3.征管质量低是由于执法有过错造成的，要加大扣分；但对未按规定办理税务登记、及时申报、按期入库的情形，税务部门通过法定程序后进行了处罚或加收滞纳金或采取了税收保全措施和强制执行措施的，不扣分。4.取消重复扣分、重复追究项目。

（三）进一步完善目标责任制考核。1.考核的内容上，一是增加当年特色、亮点、创新的工作内容；二是增加考核落实上级各项工作任务所取得的成效，使其量化后考核；三是增加日常单项工作的调研抽查考核；四是减少可以考前临时补救的年终一次性考核内容。2.在考核方法上，实行网上、日常、年终考核相结合的方式。日常抽查考核可由上级业务或行政主管部门组织进行，突出专业性、公平性；年终考核由上级领导带队，体现权威性、公正性。真正改变目标责任制考核结果最终由网上考核结果一统天下、一锤定音的弊端，以有效缓解业务部门工作量大、考核严格、追究从重的压力，达到促进各项工作全面发展，整体提高的目的。