浅析税务执法中存在的问题及改进建议

浅析税务执法中存在的问题及改进建议

吕见平

依法治税是税务工作的灵魂，既是依法治国方略的重要组成部分，也是推进税收工作健康发展的必由之路。目前在实际工作中，税收执法仍存在一些问题，影响税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。只有认真分析这些问题产生的原因，对症下药，才能发挥税收执法的作用，从而促进税收事业的科学发展。

一、存在问题

依法治税主要包括两个方面：一是税务机关内部的管理行为，即对税务机关及税务人员的征、管、查等行为的规范和管理；二是对行政相对人的管理行为，即对纳税义务人税务登记、纳税申报、缴纳税款等行为的规范和管理。在实际工作中，对税收执法中存在的问题本人浅谈几点看法：

（一）税收计划管理与推进“依法治税”之间的矛盾。目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度。税收计划指标的确定存在较大的主观性，与客观经济发展和税源变化很难保持协调和一致。税收计划的指令性使各级税务机关把完成收入任务作为至高无上的奋斗目标，出现任务“紧张”时，会导致出现“寅吃卯粮”等现象；任务“宽松”时，造成漏征漏管，这种“任务治税”的思想，已完全偏离了“计划指导税收”的初衷，背离了依法治税的基本原则，成为税收执法中“人治”现象不能得到根治的主要原因。

（二）执法力度不够，税法刚性不能充分体现。一是任务第一，征管存有疏漏。由于税收任务连年增长，致使一些征管单位税收收入形势异常严峻。为完成上级下达的税收任务，单位不得不将工作重心高度集中到组织收入这一中心任务上来，大部分人力、时间和精力都用在了税源大户上，而对一些较小的、对税收任务的完成形不成影响的税源则成了征管的弱点或盲区，从而形成征管不到位、税负不公平、税收秩序较乱的不良局面；二是执法不严。在对纳税人税务违法行为的处理上，在一些棘手的、容易得罪人的事情面前，老好人、怕得罪人的思想不同程度存在，存在遇事绕着走的现象。税法的刚性大打折扣，不仅纵容了税务违法行为，而且也损害了合法纳税人的利益，损害了税法尊严。

（三）业务水平参差不齐，税收法律、法规把握不够准确。目前，由于大多数基层税务机关执法力量均有所不足，在日常工作中，人员少、工作量大。因此，对于基层税务人员来说，提高业务水平的途径多是靠集中学习，而集中学习的重点多是与工作联系紧密的税收知识、财务会计知识，从而忽视了法律知识的学习和掌握，个别税务人员对税收法律、法规一知半解，在税收执法中不能准确应用，导致在执法过程中出现引用法律法规不具体、超越法定权限、引用法律依据错误等问题，造成执法行为不规范，甚至出现运用法律规定混乱的现象。有的税务人员在执法过程中，不会应用法律武器，正确行使依法治税的权力，从而造成执法偏差，如以“以补代罚”等，严重地破坏了法律的权威性。

（四）税收执法行使自由裁量权存在问题。主要是不能合理、公正和公平地运用自由裁量权，扰乱了税收征管秩序、助长了特权思想，损害了税法的权威。这些存在问题具体表现在：一是裁量主体的意识模糊。对税务机关及其工作人员而言，自由裁量权虽然一直在实际工作中行使，但什么是自由裁量权，该怎样正确行使，大多数人还是比较模糊的；二是对情节轻重认定的自由裁量权，幅度把握不准。从幅度方面来说，可供裁量的空间较大，如《税收征管法》第六十条第一项规定：纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的，处2000元以下的罚款；情节严重的，处2000元以上1万元以下的罚款。《税收征管法》又没有规定认定情节轻重的法定条件，税务机关对情节轻重的认定就有自由裁量权，这样对有关于“情节严重”的把握不当，很容易造成显失公平；三是裁量权的监督相当薄弱。对于税务行政自由裁量权的监督，无论是从税务系统内部来看，还是从司法监督、人大监督、社会监督等外部监督来看，目前都比较薄弱，这从税务机关目前实行的税收执法责任追究情况，以及纳税人向税务机关提出的投诉、数量极少中可以得到一定的反映。

（五）思想重视不够，执法监督流于形式。部分干部认为，经过这几年的征管体制改革，岗位培训、业务学习，执法的程序和执法水平与以前比有了很大的提高，现在执法基本规范，工作中即使存在一些问题也不必太计较，由于认识不够，认为执法监督是上级的事，执法监督工作没有与日常工作结合，使得执法监督不能较好地监控税收公正执法，内部监督达不到预期效果，致使监督的效果大打折扣。

二、解决税收执法问题的几点建议

（一）完善考核标准，合理确定计划任务。组织收入是税收的基本职能，是税务机关的中心工作，跨越式发展需要税收收入的快速增长，但在确定税收计划任务时，应充分考虑到各地实际，结合当地的经济发展现状和税源实际，合理确定税收计划指标；进一步完善征管质量考核体系，计划考核标准应考虑“应收尽收”因素，真正实现依率计征，应收尽收、应免尽免，又涵养税源，培植重点和有潜力的税源，实现地税事业跨越式发展。

（二）加强综合培训，提高业务素质。加强对税务执法人员专业化、法制化的培训教育，增强依法行政，依法办事的能力，税务机关要进一步加强税务执法人员的素质培训，提高执法人员的执法水平。特别要坚持不懈地对执法第一线的人员，进行定期的法制教育和业务培训，逐步树立起“有法必依、执法必严、违法必究”的法律意识，重点培训内容应该包括税收实体法、程序法等一些相关的行政法律法规，通过详细讲解学习，使基层税务人员能够融会贯通，提高执法素质，从而达到减少执法不规范的目的。

（三）加强执法监督，努力提高行政水平。首先，要狠抓落实税务信息公开制度。公开制度是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在税收实践工作中，将税收执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开。其次，要加大监督力度。税收执法权监督是对自由裁量控制的有效途径之一。一方面税务机关内部要强化监督。上级机关定期或不定期对下级机关开展行使税收自由裁量情况检查，将检查的结果纳入单位和个人年度考核，通过激励和惩罚手段来规范执法人员的行为；另一方面要强化外部监督，将行使自由裁量的情况、执行结果定期在办税场所公示，或在门户网站公示，或在当地媒体公示，便于社会各界人士的监督。

（四）规范执法行为，细化责任追究。强化对税收执法权的监督与约束，是规范执法行为的根本。执法权的制约离不开有效的执法监督，为减少和避免执法随意性，一是上级对下级进行监督以及各执法环节，岗位之间的相互监督；二是充分发挥执法的检查和执法监察作用，对税收执法工作进行全面监督。认真落实“两权”监督制约的各项措施，运用现代科技手段，加强税务人员绩效管理，全面提升岗位执法效能，根据实事求是、有错必究、责罚相当、教育与惩罚相结合的原则，对执法监督中发现的问题，根据错误事实、情节轻重等不同情况，按照有关规定对相关人员严肃处理，使执法监督起到应有的教育和惩处作用。

作者单位：甘谷县地税局

写作时间：2012.5