生态环境执法存在的问题及对策

黑龙江省人大常委会课题组

习近平总书记2016年在黑龙江代表团参加审议时指出，东北地区振兴发展，优化发展环境很重要。法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展，走出的发展道路更平坦、赢得的发展成果更持续、最终效率会更高。随着我国经济发展进入新常态，黑龙江省面临着三期叠加和能源、资源型产业遇冷双重倒逼带来的经济下行压力。在这一时期，以“投资不过山海关”为代表的舆论直指东北地区发展环境不优，严重制约了招商引资及经济发展的活力。黑龙江省委、省政府对发展环境问题高度重视，连续两年出台了优化全省发展环境的意见，持续开展优化发展环境的专项整治，采取一系列标本兼治的措施，深化行政审批制度改革，推动简政放权、放管结合、优化服务，尤其是在2016年习近平总书记两次对我省发表重要讲话之后，进一步加大了优化发展环境工作力度，全力打造振兴发展法治化好环境。

黑龙江省人大常委会围绕中心，服务大局，紧跟省委决策部署，认真贯彻省委提出的着眼新常态新特点狠抓环境建设，坚持一手抓经济发展，一手抓环境优化的要求，2015年把开展行政许可“一法一条例”执法检查作为贯彻落实省委决策部署的切入点和着力点，精心部署，周密安排，贯穿全年，围绕推动优化发展环境深入开展监督；2016年，把继续组织开展行政许可“一法一条例”执法检查，作为全年深入贯彻落实习总书记重要讲话精神和省委决策部署的重要举措，进一步完善措施，不断加大监督检查工作力度，促进全省发展环境改善。

一、服务大局，精准选题开展监督

优化环境事关龙江振兴发展全局，而发展环境问题主要体现在滥设行政许可、不依法实施行政许可。省人大常委会以组织开展行政许可“一法一条例”执法检查为抓手，实施精准监督、有效监督，着力推动打造龙江振兴发展好环境。

一方面，从立法入手。针对企业和社会各方面以及人民群众集中反映的一些政府部门行政许可办事环节多、办事程序复杂、办事效率低下，甚至衍生潜规则、出现权力设租寻租等方面问题，省人大常委会2014年12月重新制定了《黑龙江省规范行政许可条例》，对本行政区域内行政许可设定、建立健全行政许可公开制度、行政许可实施行为、强化监督和责任追究等方面，根据国家行政许可法作出了进一步细化规定。2015年3月，该条例正式施行。这一地方性法规的出台实施，不仅进一步规范了行政许可，也为我省优化发展环境提供了遵循和保障。

另一方面，找准监督着力点。好的环境是依法行政的具体体现，只有坚持依法行政，在法律和制度的框架内行使职权、规范行为，才能创造公平的竞争环境、公正的法治环境、高效的服务环境。我们从执法检查切入，把监督重点放在“法定职责必须为、法无授权不可为”上，推进落实中央、省委关于深化行政体制改革、简政放权、放管结合、优化服务的要求，重点围绕各级政府建立和完善权力清单、责任清单情况，从群众最关心的具体问题和最不满意的突出方面入手，加大监督力度，增强监督刚性，解决好服务群众“最后一公里”“最后一步路”问题，通过执法检查督促政府依法行政，推动治理体系和治理能力现代化，优化发展环境，促进经济平稳健康发展。

二、整合资源，创新监督方式

发展环境问题涉及全省上下、多层次、多领域，搞好这项监督单靠一方面力量是不够的，必须动员和组织各方面共同参与。我们借鉴外省区市人大工作经验，结合自身实际，在省委领导下，由省人大常委会牵头，采取四级人大上下联动、五级人大代表共同参与的形式，以执法检查为重点，综合运用专题询问、执法检查、听取和审议政府专项工作报告、专题调研、集中视察等多种监督方式，通过上下联动、同级监督、对口监督，做到横向到边、纵向到底，实现全覆盖，形成监督工作合力。

一是坚持在省委领导下开展工作。我们建立了向省委请示报告制度，始终把围绕优化发展环境开展监督置于省委的领导之下，不断推动工作深入开展。常委会党组这两年都将行政许可“一法一条例”执法检查总体情况及时向省委汇报，得到了省委主要领导的重视，省委书记、省人大常委会主任王宪魁同志连续两年都在执法检查情况的报告上作出批示，对省人大常委会执法检查工作给予了充分的肯定，并要求省政府重点研究处理人大执法检查报告中发现的问题和提出的意见建议。

二是注重形成监督合力。优化发展环境事关全局，必须全省一盘棋，攥成拳头一起发力，才能见实效。四级人大上下联动、五级人大代表共同参与，是我们立足人大工作特点和优势所做的有益探索和实践。省人大常委会牵头做好示范，由常委会党组书记主抓执法检查工作，以6个专门委员会为依托组成6个执法检查小组，分别由常委会6位副主任任组长，不仅全面检查省本级情况，而且一竿子插到底，深入市县乡进行摸底，以下看上。同时，省人大常委会先后7次召开各专门委员会和市（地）人大负责同志会议，通过动员、座谈，营造氛围，通报情况，交流做法，总结经验，对上下联动推动优化发展环境不断进行部署落实。市县乡各级人大常委会都把行政许可“一法一条例”执法检查摆上重要位置，精心组织实施，由主要负责同志亲自抓，分管同志具体抓，层层启动，各口参与。充分发挥人大代表紧密联系基层实际，知晓民情、了解民意、汇集民智的特点和优势，邀请全国、省、市、县、乡五级人大代表参与到执法检查活动中，部分人大代表作为各级人大常委会执法检查组的成员，全程参加了执法检查活动；部分人大代表填写了有关调查问卷，参加座谈会，向检查组反映了工作、生活所在地区、所在行业优化发展环境方面存在的问题。每年都有7000多名五级人大代表参与到执法检查中，1000多名各级人大代表填写调查问卷、参加座谈会反映情况。

实践证明，面对全局性的问题，四级人大共同参与、联合行动，汇集了全省各级人大的主要力量，调动和激发了各级人大依法履职的积极性，拓展了监督的广度和深度，增强了监督合力，加大了监督力度；同时，在同级监督的原则下，坚持以上率下、以下看上，既有利于推动地区个性问题在本级范围内得到切实解决，又能充分反映出上级存在的突出问题，推动共性问题在更高层面得到解决。五级人大代表共同参与，一方面，发挥了人大代表的主体作用，拓宽了社情民意的反映渠道，能够更加广泛、更加深入地了解实际情况，发现问题；另一方面，既增强了代表的履职意识，又是对人大代表运用法治思维和法治方式开展工作的一种实践，同时，在现实生活中通过人大代表的示范作用，引领带动广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，让依法办事蔚然成风，营造良好法治环境。

三是综合运用多种监督方式。推动优化发展环境，行政许可“一法一条例”执法检查是重点、是抓手，在此基础上，我们尝试综合运用专题询问、执法检查、听取和审议政府专项工作报告、专题调研、集中视察等多种监督方式，做到有报告、有审议、有专题询问、有整改落实，大大提升了解决问题的层次，增强了监督刚性，提高了监督实效。两年内，省人大常委会围绕优化发展环境开展了1次专题询问、3轮集中检查、1次专题调研、1次集中视察，听取和审议了3次执法检查综合报告，听取和审议了1次省政府关于行政许可“一法一条例”实施及优化我省经济发展环境情况的报告，听取和审议了1次省政府关于省人大常委会行政许可“一法一条例”执法检查发现问题整改情况的报告。我们围绕省政府建立和完善权力清单情况组织开展了专题询问，组织部分常委会组成人员、全国人大代表、省人大代表和旁听会议公民围绕省政府和相关部门在优化发展环境、深化审批制度改革、简政放权、权力清单建设、规范权力运行等方面工作开展了询问，省政府常务副省长和有关部门负责人进行了答询，专题询问过程首次通过网络向社会进行了图文直播，获得了良好的社会反响。省人大常委会以6个专门委员会为依托组成6个执法检查小组，分别侧重于城乡规划编制与实施、产业项目建设、项目建设用地预审、旅游产业发展、交通安全和出入境管理、饮用水卫生监管6个领域，重点就深化行政审批制度改革，推进简政放权、放管结合、优化服务等工作具体组织实施了对口监督。我们结合执法检查中掌握的情况和发现的突出问题，重点围绕行政审批部门服务市场主体等情况开展了专题调研，广泛收集各行业人大代表在行政审批中发现的问题及相关意见建议，调阅案卷，走访市场主体，访谈关键部门负责人、行政相对人、人大代表和基层群众等方式，掌握情况，发现问题，督促整改。我们视察了省政府企业和创业投诉中心，翻阅案卷、查看制度、听取汇报，在肯定工作的基础上，有针对性地提出了建立与人大政协相关部门协作机制、涉法涉诉案件查处联动机制、保护投诉企业和投诉当事人合法权益机制、跟踪问效机制，完善全社会投诉激励机制、查处问责机制、查处办理流程机制和宣传工作机制等意见建议，要求保持头脑清醒，正确分析形势，明确重点，加大工作力度，扎实推动发展环境进一步优化。

三、强化监督落实，增强监督实效

增强监督实效、推动突出问题的解决是人大监督工作的落脚点。行政许可“一法一条例”执法检查的目的是要推动深化行政审批制度改革，简政放权、放管结合、优化服务，解决制约经济社会发展的体制机制障碍，进一步优化发展环境。我们坚持问题导向，增强问题意识，注意抓住要害、抓住关键、抓住根本、抓住社会反响大群众呼声高的问题去监督去检查，层层深入，打破砂锅问到底，推动政府整改，增强监督实效。

一是定期向政府通报，督促整改。省人大常委会会议3次听取和审议了执法检查综合报告，对报告中反映的突出问题和组成人员的意见建议转省政府研究处理。省长陆昊高度重视省人大常委会行政许可“一法一条例”执法检查工作，要求省政府各部门和各市县政府强化人大意识，主动配合工作，自觉接受监督。连续两年召开了政府常务会议，专题听取省人大常委会执法检查情况通报，当即作出整改部署，限期整改落实。其中，2015年通报了检查中发现的7大类34小类问题，2016年通报了9个方面48个具体问题。省政府各部门和各市县政府，不断加大整改力度，主动向同级人大报告整改情况，听取人大对整改落实的意见。

二是坚持跟踪问效。对执法检查中发现的突出问题，执法检查组坚持追根究底、抓住不放。如对企业反映强烈的电力行业存在强制服务、基本电费不合理和工业电价过高等问题、相关职能部门存在一次性告知制度落实不够和变相指定中介服务等问题、招标投标方面存在虚假招标和串通投标等问题，执法检查组随即又进行了深入的调研，向常委会汇报并提出进一步解决问题的意见建议。2016年执法检查中，把督促落实2015年发现问题的整改作为重要内容，持续用力，跟踪问效；把工作重点放在着力解决好权力下放接不好、接不住、落不靠、落不实的问题，着力解决好不作为、不会为、不想为、不敢为的问题等方面，既增强了执法检查工作的针对性，又强化了监督实效。

三是以立法推动发现问题的解决。在执法检查过程中，我们发现过去一些相关立法已不符合新形势需要，如不及时修改或废除，将阻碍优化发展环境，影响我省振兴发展。针对这一问题，省人大常委会立足地方国家权力机关的职能，委托高校院所对现行有效的206部地方性法规和34项具有法规性质的决议、决定进行评估，提出清理意见，及时修改、废止不符合五大发展理念要求、不适应振兴发展需要的法规和制度性文件，以地方立法清除制约改革发展的体制机制障碍。

四是坚持正面引导和反面教育相结合。在执法检查工作中，注意营造好有利于执法检查的良好舆论氛围，对检查中发现的好的经验、好的做法，做好总结交流，大力宣传推介；对发现的负面典型及时曝光，推动整改。省人大常委会2015年、2016年共编发了执法检查工作简报27期，向政府有关部门和各级人大通报了行政许可“一法一条例”执法检查工作情况，对各级人大执法检查中好的做法，各级政府整改有力、效果明显的政策措施进行了宣传，对反映上来的负面问题进行了通报，有力推动了执法检查工作。

在省委的坚强领导下，经过全省上下两年多的共同努力，黑龙江省的经济发展环境持续改善，各级行政机关深化改革，简政放权、放管结合、优化服务，依法行政意识和能力明显增强，办事效率和质量明显提高，社会各界和人民群众满意度大大提升，可以说，有利于干事创业、有利于振兴发展的良好环境已经形成。2017年，省人大常委会继续把行政许可“一法一条例”作为监督工作重点，总结经验，完善措施，锲而不舍，一抓到底。

四、几点体会

围绕优化发展环境这条主线，以行政许可“一法一条例”执法检查为重点，综合运用多种监督方式开展监督是我们在加强和改进人大监督工作上的一次有益探索和尝试，它突出了人大监督工作围绕中心、服务大局的意识，打破了以往监督工作的惯例，整合了四级人大、五级人大代表资源，充分调动和激发了各级人大及人大代表的履职积极性，“横向到边、纵向到底”的工作安排实现了监督的全覆盖，为全面深入解决问题创造了条件，增强了监督实效。通过这项监督实践，我们对搞好监督工作，有以下三点体会：

第一，必须紧紧依靠党的领导，这是做好人大监督工作的根本保证。我们把紧紧依靠省委领导自觉贯穿于监督工作全过程，围绕省委中心工作，主动找准切入点、着力点，确保人大工作始终坚持正确政治方向。坚持向省委请示报告制度，监督工作中的重大问题、重要事项，都及时向省委请示报告。省委高度重视人大工作，及时研究人大请示事项，指方向、提要求、明思路、给支持。省委书记王宪魁同志全年阅批省人大常委会包括行政许可“一法一条例”执法检查在内的有关报告80余件，为做好人大工作提供了根本政治保证。

第二，必须坚持以人民为中心，这是做好人大监督工作的根本出发点。人大监督工作的根基在人民，发挥作用的力量在人民。发展是第一要务，环境是大局，环境是生产力，环境事关人民群众的根本利益，我们始终把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和落脚点，坚持监督为民，通过实施精准监督、有效监督，促进发展环境进一步优化，推动经济平稳健康发展，这些都符合人民群众的利益，回应了人民群众的关切，反映了人民群众的意愿和诉求。

第三，必须坚持问题导向，创新工作方式，这是做好人大监督工作的根本方法。问题是时代的呼声。在围绕优化发展环境开展监督检查过程中，我们坚持问题导向，创新工作方式，坚持以下看上，从基层出发、从群众需求出发，重点看群众集中反映的问题是什么，针对群众普遍关注的热点、难点问题开展工作，看问题是否得到解决，看“权力清单”“责任清单”的建设是否于法有据、是否能够满足群众的需要，看办事流程是否公布并落实完善得到群众的认可，从“放管服”深化改革的变化来看优化发展环境的成效。我们综合运用多种监督方式和工作方法，多措并举，不断加大监督力度，监督工作取得明显成效。实践证明，只有坚持问题导向，从人民群众反映强烈的热点难点焦点问题入手，不断创新工作方式方法，人大工作才能抓住重点，才能有所突破，才能强化监督实效。