第一节 货币和金融政策透明度良好行为准则
一、货币政策透明度的必然性
近年来，在理性预期与货币政策无效、信息不对称与逆向选择、公共选择者的“经济人”身份与官僚主义、货币政策动态不一致性与货币政策目标的恶化等研究领域，随着新自由主义经济思想理论的发展，结合20世纪70年代西方经济“滞胀”的实践实证，在反思凯恩斯主义需求管理政策的基础上，西方发达国家的中央银行逐渐意识到在处理政府、社会公众与中央银行的关系上民主性原则的重要性。于是，在货币政策观上，开始相应调整传统上一贯的“专制与封闭”的货币政策行为模式，货币政策透明度问题随之逐步上升到中央银行货币政策决策的指导思想领域。
在微观主体分散决策、利益实现市场化以及利益格局多元化的现代市场经济社会，预期已经成为影响和决定宏观经济政策效应的重要因素。一项经济政策最终究竟是体现为社会正向合作博弈的执行过程，还是零和、负和的非合作博弈执行过程，以及合作执行过程中合作的深度与广度，都受关于该项经济政策的社会预期集合下的预期的社会合成状况（或者说社会预期合力状况）的影响，这就客观上必然要求通过提高货币政策的透明度，来改善和促进基于该项政策的社会预期的正向合作理性，从而最大限度地保证和提高中央银行货币政策的有效性。因此，改善和提高货币政策透明度，这是实践与理论发展的必然，是市场经济民主进步的必然要求。
二、货币和金融政策透明度良好行为准则
目前关于货币政策透明度的纲领性、权威性指导文件，就是国际货币基金组织负责制定的《货币和金融政策透明度良好行为准则——原则声明》（1999年4月16日）(1)，该文件正式发布了《货币和金融政策透明度良好行为准则》。
《货币和金融政策透明度良好行为准则》（以下简称《准则》）作为一个国际性、指导性、纲要性的文件，对于货币政策理论研究具有重要指导意义。我们必须重视它的思想战略指导意义，深刻领会《准则》客观而忠实的态度立场以及科学而严谨的指导思想。为此，这里就《货币和金融政策透明度良好行为准则——原则声明》导言部分(2)的相关内容作一简明介绍(3)，以便系统认识货币政策透明度。
（一）《准则》制定的基本背景
在加强国际货币政策和金融体系的背景下，国际货币基金组织临时委员会在1998年4月和10月发表的公报中，呼吁国际货币基金组织与适当的机构共同制定货币和金融政策透明度行为准则。国际货币基金组织与国际清算银行合作，并与有关中央银行、金融监管机构、其他相关国际和地区组织(4)以及部分学者进行讨论，制定了《货币和金融政策透明度良好行为准则》。其性质与国际货币基金组织制定并与1998年4月经临时委员会通过的《财政透明度良好行为准则》相同。《货币和金融政策透明度良好行为准则》明确了中央银行在实施货币政策及其与其他金融监管机构在实施金融政策过程中理想的透明度做法。
（二）关于透明度的基本解释
透明度是指一种环境，即在易懂、容易获取并且及时的基础上，让公众了解有关政策目标及其法律、制度和经济框架，政策制定及其原理，与货币和金融政策有关的数据和信息，以及机构的职责范围。
（三）政策透明度做法的原则性要求(5)
（1）明确中央银行和金融监管机构的作用、责任和目标；
（2）公开中央银行制定和报告货币政策决策的过程，以及金融监管机构制定和报告金融政策的过程；
（3）公众对货币和金融政策信息的可获得性；
（4）中央银行和金融监管机构的责任性和诚信保证。
（四）政策透明度的两个主要前提
1.如果公众了解政策的目标和工具，而且当局执行政策的承诺真实可信，那么货币和金融政策的有效性将得到加强。良好的透明度做法可以使人们获得更多的货币和金融政策信息，提高市场潜在效率。
2.良好的治理结构要求中央银行和金融监管机构更有责任感，当货币和金融当局被赋予高度自主权时尤其如此。如果政府部门之间或内部出现争执（例如，当中央银行和金融监管机构既作为一家金融机构的所有者和监管者又负责货币和外汇政策的职责），这些机构运作的职责、原则和程序的透明度有助于解决冲突，强化管理并促进政策的一致性。
（五）政策目标透明的意义(6)
1.通过公布货币政策目标，可以增强公众对政策目标的理解，中央银行并可据此阐述其政策选择，提高货币政策的有效性。在此基础上，通过向私人部门清晰地介绍货币政策决策所考虑的因素。决策过程的透明可使货币政策的传导机制更为有效，其部分原因在于能确保市场更为有效地形成预期。中央银行通过向公众提供有关政策措施的充分信息，并做到言行一致，可以建立并增强政策可靠性的机制。
2.增加金融监管机构的透明度，尤其是明确其目标，也能使金融市场参与者更好地评价金融政策，提高政策效果，进而减少市场参与者决策过程中的不确定性因素。此外，提高透明度可以使市场参与者和公众能够理解和评价金融政策，从而有助于制定良好的政策，增强金融稳定和系统稳定。政策制定过程的透明度可以使公众了解游戏规则，向公众充分披露金融监管机构活动的信息，提供增强其信誉的机制。大多数情况下，金融监管机构就其决策对公众负责，能减少潜在的道德风险。
（六）透明度准则适用的相对性
1.在采用《准则》时，各国应权衡其好处和潜在成本。当提高货币和金融政策透明度威胁到政策的有效性时，或对监管对象及其他实体的合法利益构成潜在危害时，限制透明度的程度是适当的。然而，在某些领域限制透明度的做法，应该在一个总体透明的环境下进行。
2.对货币政策来说，之所以要限制某些方面的披露，是因为它可能对决策过程和政策效果产生负面影响。这样，实行固定汇率制度的国家出于汇率政策的考虑（当然并非唯一考虑），可能具有限制某些信息披露做法的正当理由。例如，要求披露对货币和汇率市场操作的内部政策讨论，可能使市场出现动荡，限制决策者自由讨论问题，并可能阻碍实行应急计划。因此，中央银行披露内部讨论或文件的内容可能是不合适的。有时，中央银行不宜披露其近期货币和汇率政策实施策略，甚至提供外汇操作的具体信息。同样，中央银行和金融监管机构有充分的理由不公布其应急计划，包括可能的紧急贷款。
3.金融政策透明度的某些方面可能会带来其他一些顾虑。当考虑道德风险、市场纪律和金融市场稳定时，可能有理由限制披露一些纠正性行动和紧急贷款决定的内容和时机，以及与市场和特定公司状况相关的信息。为了从市场参与者那里获得敏感信息，还有必要为单个公司的信息保密（通常指“商业秘密”）。同样，金融监管当局通常不宜公布其对单个金融机构、市场和个人的监管信息及要采取的行动。
4.增加透明度的行为规范不仅内容不同，而且形式也有区别。在向公众披露货币和金融监管机构及其政策的相关信息时，披露的形式是一个重要问题。特别是在货币政策方面，是否应在中央银行法中为透明度做法提供法律依据，或依据其他立法或法规？或通过其他方式实现？《准则》对这个问题采取了实用方法，并考虑到各种不同的安排都可以形成良好的透明度做法。关于中央银行和主要金融监管机构的作用、责任和目标，《准则》建议在授权立法（如中央银行法）中就主要方面做出规定。在立法中具体规定有关做法可以突出其重要性，避免对中央银行和有关金融监管机构运作的重要方面进行特定而频繁的修改。至于其他透明度方面的信息，如如何制定和实施政策，以及如何提供信息，可采用更为灵活的形式。但是，重要的是，这种信息必须随时能够得到，以便使公众不必花费太多的精力就能获得和吸收。
5.在良好的治理结构和责任感以及促进市场效率的框架下，《准则》所指的公众应包括所有相关的个人和机构。在某些情况下，尤其就金融政策而言，出于管理或实施某些规定和政策的目的，可以暂将公众的概念缩小为那些直接受法规和政策影响的个人和机构。
6.货币政策和金融政策相互联系，相互促进，金融体系健全与否影响到货币政策的传导，反之亦然。但是，这两类政策在作用、责任、目标、制定和实施过程等方面的制度安排相差很大。考虑到这一点，《准则》分为两个部分：中央银行货币政策透明度的良好做法，以及金融监管机构金融政策透明度的良好做法。但两种政策透明度的基本因素是相似的。应当看到，并非所有的透明度做法都同样适用于所有的金融监管机构，不同金融部门之间透明度目标也不尽相同。对某些金融监管机构，透明度所强调的是市场效率，而另一些部门则关注市场与体系的稳定性，其他部门则主要考虑对客户资产的保护。
7.《准则》覆盖范围较广，适用于各种货币和金融体制框架，因而可广泛应用于国际货币基金组织成员国。《准则》取材于某些国家所采用的透明度良好做法和专业著作中关于透明度的论述，因此，它是对已经使用或有实践经验的概念和做法的提炼。但是，应用和实现透明度的方式不一定相同，这反映了成员国在货币和金融政策不同的制度安排和法律传统。因此，《准则》中有关透明度的良好行为规范，应根据各国具体情况灵活实施，并考虑到各国的特殊情况。有些成员国目前尚不具备实施《准则》中所有透明度良好做法的资源与制度能力，这些行为规范之所以包括在《准则》中，是希望成员国最终会努力采用这些良好行为规范。
（七）透明度是市场环境秩序的一种系统性要求
1.《准则》的焦点是透明度。虽然在制定货币和金融政策透明度时采用良好做法有助于当局实行稳健的政策，但制定《准则》的目的，不是为各国应采纳的特定货币或金融政策的适当性与合理性提供判断标准。透明度本身不是目的，透明度也不能代替稳健的政策，最好是把透明度与稳健政策看作是相辅相成的。在金融政策领域，除《准则》外，还有其他一些补充性规则，不仅限于透明度的内容，而且还包括促进良好的政策，包括巴塞尔银行监管委员会的《巴塞尔有效银行监管核心原则》、国际证券委员会制定的《证券监管的目标与原则》以及支付与清算体系委员会、国际保险监管者协会和国际会计标准委员会建立的有关标准。如果与其他金融部门团体建立和调整与金融机构透明度相关的原则和标准（如对金融机构的数据公布要求）相违背，这个《准则》也要进行相应调整。
2.《准则》是关于中央银行与金融机构的透明度要求，而不是针对公司和单个机构有关透明度程序。但是，通过适当的政策提高市场整体、被监管机构和自律监管组织的透明度，可以增加货币与金融政策透明度的好处。
3.一国的支付系统影响到货币政策的实施和金融系统的运行，而且支付体系的设计也影响到系统性稳定。但是，与货币政策和其他金融政策相比，支付系统的结构往往复杂得多，而且各国间差别较大。多数情况下，公共部门和私人部门，包括自律性组织分别有各自的支付系统。尽管如此，《准则》针对金融监管机构列出的大多数透明度做法，也适用于负责监管国家支付体系的中央银行和其他相关公共部门。《准则》有关金融政策透明度做法的范围，包括那些对国家支付系统具有系统重要性部分运行情况的透明度做法，同时也适当地考虑到不同支付系统的特性。
三、源于《准则》的基本启示
通过《货币和金融政策透明度良好行为准则——原则声明》导言部分相关内容的简要介绍和梳理，在关于货币政策透明度问题的认识上，至少可以得出以下几点基本的结论性启示：
（1）《准则》是关于“政策透明度良好行为准则”的一种基本的方法论指导；
（2）透明度需要坚持经济民主原则；
（3）透明度是相对性与绝对性的统一；
（4）透明度是特殊性与一般性的统一；
（5）透明度是一种系统的市场环境品质；
（6）透明度是一种社会责任；
（7）透明度是一种社会信任机制；
（8）透明度是一个制度范畴。
查阅近年来国内在货币政策透明度领域的很多文章，加以比较就会发现带有很大程度的相互照搬和教条化倾向，理论与实证两个层面上的现实意义与创新意义不大，在关于中国人民银行货币政策透明度的做法建议方面，缺乏结合中国实际的理论求实与理论创新态度，一味地把国外中央银行的某些具体做法先验地盲目加以介绍和推崇，缺乏客观的判断评价，忽视中国发展的阶段性目标与体制实际。因此，根据《货币和金融政策透明度良好行为准则》的指导精神，关于货币政策透明度的理论研究，需要从上述这些启示的基本立场和指导思想出发，理论与实证相结合，运用多种分析方法，多角度、全方位地系统研究。
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