第一次规范整顿(—)

二、第一次规范整顿(1993—1998)

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出，“在本世纪末初步建立起新的经济体制，是全党和全国各族人民在新时期的伟大历史任务”，并提出了“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育和发展市场体系”、“推进价格改革，建立主要由市场形成价格的机制”、“改革现有商品流通体系，进一步发展商品市场”等具体要求。但《决定》同时要求“严格规范少数商品期货市场试点”。

当时期货市场的突出问题是无法可依和缺乏专门监管机构导致了无序发展的乱象，为此，国家首先通过颁发政策条例，建立行政规章，并确立专门监管机构，规范其健康发展。

第一次规范整顿的起点标志是1993年11月4日国发［1993］77号《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》。《通知》明确期货市场试点工作，要坚持“规范起步，加强立法，一切经过试验和严格控制”的原则，初步确立了期货市场统一的监管机构，决定对期货市场试点工作的指导、规划和协调、监管工作由国务院证券委员会(简称证券委)负责，具体工作由中国证券监督管理委员会(简称证监会)执行。各有关部门要在证券委的统一指导下，与证监会密切配合，共同做好期货市场试点工作。

《通知》扼制了期货市场盲目发展的势头。这一阶段规范整顿的主要内容是交易所、经纪业务和风险事故处理等三个方面。

(一)对交易所数量的调整、治理结构的完善及交易品种的整顿

期货交易所是期货交易的组织者，在期货市场处于核心的地位，规范整顿必须首先规范交易所。针对当时交易所泛滥、治理结构不完善及上市品种过多过滥，且某些品种风险频发等现象，规范整顿首先调整了交易所的数量，然后逐步完善交易所的治理结构，并对上市期货品种进行了限制，对爆发严重风险事故的商品期货品种采取了暂停交易等处理办法。

1993年《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》中明确:未经证券委批准，不得设立期货交易所(中心)。已经成立的各种期货交易机构，按照国务院即将发布的期货交易法规重新履行审核手续，由证监会从严审核后报国务院批准，统一在国家工商行政管理局重新登记注册。

1994年5月16日，《国务院办公厅转发国务院证券委员会〈关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见的请示〉的通知》确定了试点期货交易所的条件。审核试点期货交易所的条件包括期货合约交易额占本所交易比重、实物交割率、日均交易额、会员数量。并要求各级地方政府配合证监会加强对期货市场的监管。

1994年10月，中国证监会以“证监发字［1994］150号”文件，下达了《关于批准试点期货交易所的通知》，明确:“经国务院同意，批准北京商品交易所、上海金属交易所、上海粮油商品交易所、沈阳商品交易所、大连商品交易所、苏州商品交易所、郑州商品交易所、广东联合期货交易所、深圳有色金属期货联合交易所、海南中商期货交易所、重庆商品交易所等11家期货交易所为我国试点期货交易所。天津联合期货交易所、成都联合期货交易所、上海商品期货交易所^[4]和长春联合商品交易所分别由同一城市的几家交易所合并组成，目前，合并工作正在进行，待合并工作完成并经我会验收合格后，另行批复为试点交易所。”之后，至1996年4月23日，长春联合商品交易所并入北京商品交易所，其他三家交易所全部被批准为试点交易所，至此第一阶段真正试点的交易所为14家。

1995年，期货市场的统一监管体制初步建立。1995年7月20日，国务院批转了国务院证券委员会1995年证券期货工作安排意见(国发［1995］22号)。意见中强调:“证券、期货市场是全国性的市场，风险大，变化快，必须实行集中统一管理。”为了理顺期货管理体制，规范期货交易所行为，意见明确:“证券交易所、期货交易所的正副理事长和正副总经理人选，由中国证监会提名，商所在地人民政府后推荐给交易所会员大会或理事会任免;上述人员任职期间如不能按规定行使职权，或者有重大违法违规行为，证监会有权提出罢免意见，商所在地人民政府后由交易所会员大会或理事会罢免。”

1996年，进一步完善期货交易所治理结构，进行会员制改造。虽然1993年的《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》中明确了国务院证券委和中国证监会是期货市场的监管机构，但由于各试点期货交易所最初是由地方政府或行业主管部门成立的，其管理实质上是双重管理，由中国证监会进行业务管理，而人事等权利在地方政府。同时，各交易所基本都是公司制的，有利益最大化的冲动。1994年5月16日，在《国务院办公厅转发国务院证券委员会关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示的通知》中明确:“各级地方人民政府要配合证监会加强对期货市场的监管，指定一个部门协助证监会进行期货市场的日常监管和案件查处等具体工作。已有证券(或期货)管理委员会或办公室的地方，建议可由其负责这方面的工作。”由于期货交易所可以吸引资金流、物流、商流，从而促进通讯、餐饮等第三产业发展，有助于就业，对地方经济有显著的积极作用，所以地方政府有将交易所做大的内在动力，对交易所重保护，轻规范，交易所的经济利益和地方政府发展区域经济的冲动也不谋而合。改革不彻底，部门利益、地方利益影响市场公信力。为了克服这一制度上的不足，有必要理顺管理体制。而会员来自全国各地，代表了不同的利益群体，所以会员制的交易所可以充分发挥会员对交易所的监督作用，规范交易所的运作。1995年9月11日，中国证监会印发了《关于期货交易所进行会员制改造的意见》，要求期货交易所按会员制改造组织形式，理顺管理体制。1996年9月2日，国务院办公厅转发国务院证券委员会《关于1996年全国证券期货工作安排意见》(国办发［1996］37号)。明确要求:“今年要完成各期货交易所会员制改造工作，建立全体会员共担风险、共同监督的约束机制。”期货交易所会员制改造完善了治理结构，有利于期货市场克服部门、地方利益的影响。

对试点期货交易品种的清理整顿:停止金融期货试点，以商品期货交易为主。1993年《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》规定:“未经中国人民银行和国家外汇管理部门批准，一律不得从事金融期货业务和进行外汇期货交易。”1994年4月6日，国办发［1994］52号《国务院办公厅转发国务院证券委员会〈关于停止钢材、食糖、煤炭期货交易请示〉的通知》中明确:“各交易所今后一律不得自行决定上市新的期货品种。新品种上市要经过充分的论证后，报中国证券监督管理委员会审批。”同年5月16日，《国务院办公厅转发国务院证券委员会〈关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见的请示〉的通知》中规定，各期货交易所要以商品期货交易为主，一律不得开展国内股票指数和其他各类指数的期货业务，人民币汇率期货和国债期货由证监会分别商国家外汇管理局、财政部后确定。这样，股指期货、汇率期货都未能上市交易，而国债期货在“三二七国债期货事件”后不久就被停止交易。在第一次规范整顿阶段，又陆续暂停了一些其他品种的商品期货交易。具体见本章后附表之“在规范整顿中受到处理的期货品种”。

(二)期货经纪业务的整顿

针对当时期货市场存在的明显问题，如交易不入场，与客户对赌;混码交易，虚报价格，盈利单子自留，亏损单子给客户等情况，国家对期货经纪公司采取了如下整顿措施:

停止外资期货经纪机构业务。1993年《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》规定，一律暂停审批新的期货交易和经纪机构。已成立的期货经纪机构由证监会重新审核，通过审核的在国家工商管理局重新登记注册，重新审核未批准的，一律停止期货交易，外资、中外合资期货经纪公司原则上不予重新登记;取缔非法期货经纪活动。

取消境外期货经纪业务。1994年《国务院办公厅转发国务院证券委员会〈关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示〉的通知》明确:“各期货经纪公司均不得从事境外期货业务”。

取消了期货经纪公司的期货自营业务。1996年2月23日《国务院批转国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会〈关于进一步加强期货市场监管工作的请示〉的通知》中明确:“期货经纪公司一律不得从事期货自营业务。”

(三)对参与期货交易主体、资金的限制

在期货市场重新起步后，一些国有企、事业单位不能正确认识和利用期货市场的避险功能，以投机为目的参与期货交易，企图通过期货市场获取暴利，反而在期货交易中造成了较大的损失;也有一些投机者利用信贷资金进行期货投机，既给当时尚不成熟的期货市场带来了监管上的困难，也造成了信贷风险，所以，在试点阶段，国家对国有企、事业单位参与期货进行了限制，并禁止信贷资金进入期货市场。这是当时期货市场和投资者不成熟的特殊历史阶段的特殊政策。

1.对期货交易主体的限制。1993年《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》规定，从严控制国有企、事业单位参与期货交易。

2.对期货交易资金的限制，禁止信贷资金进入期货市场。1994年9月29日，《国务院办公厅转发国务院证券委员会〈关于暂停粳米、菜籽油期货交易和进一步加强期货市场管理请示〉的通知》中明确:“严禁用银行贷款或拆借资金参与期货交易。各级金融机构要加强监管，防止信贷资金流向期货市场。任何金融机构均不得出具期货交易保函证明，禁止任何期货交易所接受银行保函作期货交易保证金。”1996年《国务院批转国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会〈关于进一步加强期货市场监管工作的请示〉的通知》中再次明确要求“任何金融机构不得出具期货交易资金保函。严禁用银行贷款或拆入资金进行期货交易。各级金融机构要加强监管，防止信贷资金注入期货市场”。

3.禁止金融机构参与期货业务。1996年《国务院批转国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会〈关于进一步加强期货市场监管工作的请示〉的通知》中明确“各类金融机构一律不得从事商品期货的自营和代理业务”。这一政策使本来就参与不多的证券公司等金融机构退出了期货市场。