关于科学整顿规范农民资金互助合作的建议

农村金融是现代农村经济和社会发展的核心。2014年中央一号文件指出：“在农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，推动社区性农村资金互助组织发展。”然而近几个月来，邯郸、邢台、石家庄等地先后发生了农民专业合作社非法集资后携款潜逃，给农户带来重大损失、造成严重经济和社会影响的事件。^[1]令人担忧的是，实践中尤其是县一级政府部门对如何科学合理、规范引导农民合作社开展社区性金融合作认识不清，举措失当。要么使变了味的合作社仍在迅猛发展，要么被“一概封杀”。对此，应引起我们的高度重视。

一、我省农民专业合作社开展金融业务存在的问题

课题组从2013年3月开始在邯郸、邢台、衡水、石家庄等地与一些县的金融、工商等部门的工作人员举行了不同形式的座谈，并对遍布全省60多个县的广大农户进行了抽样调研，认为目前我省农民专业合作社开展金融业务主要存在如下问题：

1．入股农民缺乏知情权、参与权、监督权。

目前，我省一些地方开展金融业务的合作社名称上花样百出，方式却大同小异：成立合作社，以高额返利为饵，大量吸收农民资金“入股”。由于这些合作社制度不规范、信息不公开，在组织运行中，大股东控制决策，合作社原则得不到落实，“入股”的农户对于合作社资金的去向、管理和运作根本无法了解，缺乏知情权、参与权和监督权。这也为绝大多数合作社披着“农民专业合作社”的合法外衣，而行使着非法集资之实，源源不断地榨取着农民手中的血汗钱提供了方便。一旦人去楼空，农民将血本无归。

2．缺乏业务主管部门的有力监管。

目前合作社开展金融业务的问题除了资金互助合作社本身的问题外，还有政府监管不力和前端政策供应不足的问题（比如法律对于合作社开展金融合作的边界界定问题和实际运作模式问题等尚不成熟）。按规定，谁批准谁管理，但目前批准农合社成立的县（区）级工商管理部门不是金融主管部门，业务上难以实际监管和指导，且合作社的专业种植养殖的身份也并不在银监部门传统意义上的监管范围内，从而导致了合作社在开展金融业务时实际上处于放任自流和“无政府状态”，为一些合作社的不法行为客观上提供了空间。

3．合作社融资后，并没有服务和支持农业、农村和农民发展。

虽然十八届三中全会提出：“鼓励农村发展合作经济，允许合作社开展信用合作。”2014年中央一号文件又重申了这一精神，但按照规定，农民资金专业合作社是指以一定区域范围内农民为主体，以吸收社员股金、互助金等为资金来源，主要用于投放社员生产生活所需资金的“民办、民管、民收益、民担风险”的互助性资金专业服务组织。然而实践中，在缺乏政府监管和农民参与的情况下，开展金融业务的合作社并没有把资金用于服务农业、农村和农民的发展，而是转向了“三农”之外的投资，资金投放追求利润，非农化倾向明显，并且存在投放对象集中问题。甚至更严重的是被主办人任意挥霍掉了。

二、科学整顿，规范引导农民专业合作社开展资金互助合作的重要性和紧迫性

因为农村金融服务成本高、风险大、收益低的特点与商业化运作要求之间的矛盾，农民融资难、融资贵的问题仍然十分普遍。实际上，省内外一些地方还是积极探索发展了村社共同体内部资金互助合作组织（即“内置金融”）。为社区成员提供生产经营中的小额、短期、急需的借款需求，有效发挥了传统社区、熟人社会的信息充分、贴近客户、融资成本低、期限灵活的优势，并利用社区成员在地缘、血缘、亲缘纽带的长期重复博弈中，建立起成员道德行为规范，保证了贷款的可信度和低违约率。除较好地缓解了农民融资难题外，还为当地农民财产权充分实现、基层组织服务和治理能力提升等起到了基础性支撑作用。

同时，从全国其他地方的经验来看，资金互助社成规模地发展起来后，对于当地农村金融市场也会带来积极变化，突出的是促进了地区金融市场的健康发育，主要表现：一是农村资金被几大商业银行抽水机式的吸到城市的现象被终止，资金留在了农村；二是民间高利贷得到遏制；三是促进了本地金融机构的创新步伐，比如启动金穗惠农卡和农户小额贷款业务，将其作为延伸金融服务链条的突破口。

然而鉴于近几个月来一些地方发生的融资坑农事件，一些县开始了对合作社开展金融业务的清理整顿工作，这是十分果断、及时和必要的。但是实践中，课题组发现有些县在整顿中普遍存在着“不知所措”，从而“一刀切”、不加区别的“一概封杀”。一些县近来下文明确指出合作社不是金融机构，开展金融业务属于“非法集资”，甚至更多县在实际工作中对于正常的农民合作社的申请审批工作也都停止了。作者认为，这样的“因噎废食”式的“清理整顿”缺乏科学性、合理性，对于我省农业、农村发展和农民致富是不利的。为此，有必要科学合理地清理整顿，规范引导农民专业合作社开展资金互助合作。

三、我省科学整顿、规范引导合作社开展社区性金融互助的具体对策建议

为进一步夯实农村经济发展的微观基础，规范引导合作社社区金融互助，作者建议：

1．明确标准，尽快出台《河北省关于开展农民资金互助合作组织试点的指导意见》，科学合理地清理整顿。

河北省委八届六次全会明确指出：“允许合作社开展信用合作，加强规范管理和监管。”但是目前尚无具体办法出台，致使专业合作社的信用合作的监管很难开展，随意性较大。子曰：“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴，慢令致期谓之贼。”（《论语》）中央一号文件明确指出：“坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。”因此，农村社区金融合作是指一定村域范围内成员以“资金互助”为核心的自治信用制度及运行模式。建议在多方调研的基础上，尽快出台《河北省关于开展农民资金互助合作组织试点的指导意见》，以此为指导通过科学整顿划清是非，打击非法的，保护合法的。既不放任自流，也不一概封杀。

2．组织专门力量赴省外考察学习先进经验，提升管理和引导水平。

近些年来在一些有资质的专业机构指导下河南省信阳平桥区郝堂村、湖北省襄阳谷城县堰河村、鄂州梁子湖区张远村和荆州监利县王垸村、十堰鲍峡镇和樱桃沟村、南阳淅川陶岔村、珠海市斗门区新环村等地都成功开展了农民资金互助合作的成功试点工作，取得了显著的经济和社会效益。其突出优势在于：通过村民自建、自营、自管服务平台，规避了农村金融服务成本收益不成比例的问题。通过熟人社会建立风险防控机制，规避了银行的信息不对称和风险防控难的问题。实现了土地、林地经营权（承包权）等的内部变现和抵押，促进了村集体经济壮大，提升了村级组织的服务能力和治理能力，确保了农村社会的和谐稳定。建议各级政府抽调政研室、金融办、工商、民政等专门力量赴外省考察学习，为我省科学合理规范引导合作社开展社区金融合作提供借鉴。

3．培育农民主体地位，形成村庄内部有效的监督和运作机制。

没有农民主体地位和有力参与的合作社不是农民的合作社。为此，政府可以整合各种支农资金，作为“种子资金”来撬动农村内部力量，促使村庄内部资源整合互动。比如，增加合作社对乡村社会的养老、提升妇女地位、扶贫等“福利”功能，在自愿的基础上党支部和村委会干部带头以一定的股份入社、再动员在外经商成功或事业有成的乡贤入股。以此把农民资金互助合作纳入乡村治理的范畴中，在调动内部监督和健全运作机制的基础上，以农户经营为基础，以金融合作为纽带，以集体经济新的实现形式为抓手，优化配置公共资源，从而既提高农民收入，又提升乡村治理能力。见下图：

村庄“内置金融”结构-功能示意图

4．创新对符合条件的、规范运作的社区性合作金融的政策扶持方式。

首先，以政府购买服务的方式聘请有资质的社会组织开展试点建设和样板推广工作，同时配套出台对资金互助社的财政直接注资、农村信贷贴息、减免部分税收、购买服务等鼓励政策。其次，在规范建设的基础上，引导成立县级资金互助合作社联合会。资金互助合作社联合会的主要职能是发挥中介、服务平台，以及外部监督、行业自律作用。再次，在大学生村官中增加金融和经管专业的大学生比例，培训专业人员为合作社做监理，培育本地社会化服务力量给合作社制定经营目标和章程，并全程跟踪指导。

5．有针对性的加强农村地区金融生态环境建设。

首先，完善地方农村金融管理体制。明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，建立健全农村合作金融相关的政策和法规，设立或明确专门的县级资金互助合作社联合会和监管机构，通过协会管理和审计制度强化行业监管和行政监管。其次，鼓励地方建立风险补偿基金，通过担保基金或者保险等措施完善信贷风险防范制度，有效防范金融风险。再次，需要进一步加强涉农各类信用信息资源整合和共享，把合作社信用评级纳入到河北省社会信用体系建设规划中。同时，加大对逃废债务人的司法执行力度，切实保护金融债权，共同推进农村地区的金融生态环境建设，促进合作社健康发展。

总之，农民合作社开展金融互助合作并不是“洪水猛兽”，规范引导得好，农民互助金融不仅可以成为农村经济发展的核心，使传统小农成为有组织的现代小农的核心条件，也可以成为市场经济条件下集体经济一种新的实现形式，进而有效提升乡村治理绩效，为促进我省农业、农村和农民发展提供强劲动力。

（此文以河北省委《舆情摘报》形式在2014年5月获得河北省委领导的批示。）

【注释】

[1]中央电视台（3）、《中国产经新闻》等重要媒体都相继进行了报道。