成本-收益分析

第三节　成本-收益分析

一、成本-收益分析的标准

评价财政支出项目成本收益，理论上提出了三种不同标准:(1)　内部收益率(IRR)。内部收益率是指使投资项目的净现值等于零的收益率。假定B_t是项目在t期的T0收益，C_t是项目在t期的成本，如果存在λ＞0，使得，内部收益率解决了在支出方案的收益与成本相等时，项目的收益率多少的问题。财政支出项目是否可行，常用的标准是:内部收益率λ大于该资金的机会成本。(2)　净现值T0(NPV)。假定γ为折现率，如果财政支出项目满足，则该项目可取。(3)　收益成本比(BCR)。假定γ为折现率，财政支出项目选择的标准是:当，则该项目可取。

对于IRR，假如某一个项目的收益率为4%，而政府将资金投在其他方面的收益率为3%，那么，这个项目就是可行的。相应的比较标准是:如果两个不可兼得的项目都可行，那么，λ值大的项目更可取。但是，根据内部收益率来确定项目，可能出现差错。请看下面例子:如果有两个项目X和Y。X项目，总支出为1 000元，一年后收益1 120元，内部收益率12%。Y项目，总支出为10 000元，一年后收益11 000元，内部收益率10%。再假定政府以6%的利率自由筹措资金，根据内部收益率，很清楚，项目X优于项目Y，但是政府只能从项目X得到60元的利润。而从项目Y可得到400元的利润，与根据内部收益率得出的结论相反，政府应选择项目Y，因为它的利润大。所以说，当两个项目规模不同时，用内部收益率来判断哪个更优是不可靠的。

用BCR标准判断一个项目是否可行，运用这个规则总能得到正确答案。如β＞1，即:B/C＞1＜=＞B-C＞0。但它的弊端是只注重收益与成本比的大小，忽视收益和成本的绝对规模。如要比较两个收益成本比率都大于1的项目时，BCR标准就无能为力了。例如，有两个项目X、Y，前者的收益为2 500万元，成本为1 000万元，后者的收益为2 000万元，成本为1 000万元。显然，X项目的收益成本比率为2.5，而Y项目的收益成本比率为2，通过按比率比较，X项目要优于Y项目，因为X项目的收益成本比率要大于Y项目的收益成本比率。现在假定，在计算X项目时，忽视了400万元的损失未计入，如果把这个因素考虑为收益的减少。那么，X项目的数据需要修正。其收益成本比率就变为2.1(2 100/1 000=2.1)，由此可知，X项目仍优于Y项目。但如果把400万元看作成本增加，X项目的收益成本比率为1.79，这样Y项目就优于X项目了。

为什么评价X项目和Y项目会有两种相反的结论呢?这里的问题究竟出在何处呢?问题出在对X项目400万元损失的处理方式不同。因为400万元的损失既可看作成本增加，也可看成是收益减少。在这里，正是把400万元视为成本增加，才导致X项目的收益成本比率小于Y项目的收益成本比率。由此可以看出，考虑问题的角度不一样，相同的事实却会得出不同的结论。这是收益成本比率分析的一个缺陷。

如果用现值标准就不会发生这种情况，因为它依据的是收益和成本之间的差额，而不是它们之间的比率。由此得出结论:内部收益率和收益成本比率都可以用于成本收益分析，但可能导致错误的结论，而用净现值标准来进行评价是三种方法中最优的。

二、资金的时间价值

多数财政支出项目，特别是那些建设和运行周期长的项目，其成本和收益要横跨多个时期。例如，大型公共水利工程的建设需要持续多年，建成投入使用后每年都需资金进行维护，同时其社会收益也要在未来各年获得。通常，最初的资本支出只在第一年发生，但项目的运行成本和收益却会随着项目生命周期的延续而不断增加。因此，在进行成本-收益分析时必须考虑项目成本-收益中的时间因素。

将一定时期中的收入流全部转化成现期的价值叫做贴现(discounting)，现期的价值叫做现值(the present value)。由于资金存在时间价值，一年之后所收到的100元的价值并不等于现在的100元。这是因为，如果人们牺牲了对所拥有资金的即期使用，并将这种使用推迟到将来的话，他们必须为此得到补偿。在年度结束时，这100元的所有者不仅可以得到100元，还可以获得在这一年中使用这100元所得到的收益流。因此，现在的100元要比年底的100元有更高的价值。如果这中间相隔的时间越长，一定数额的资金的现值就会越低，这是因为中间的收益流会越大。

假定资金的年收益率即利率为r，每年结束后将得的收益与本金继续用于投资，那么现期X元n年后的价值R元就等于X(1+r)ⁿ元，即:

R=X(1+r)ⁿ

经简单的数学变换得:

X=R/(1+r)ⁿ

也就是说，对n年后的收益R元其现值是R/(1+r)ⁿ元。这里r被称为贴现率(discount rate)，(1+r)ⁿ被称为未来n时期资金的贴现因子(discount factor)。可见，未来期限越长，即n越大，贴现因子越大，现值越小。

下面作更一般的分析。假定对某一项目而言，现期可获得收益R₀元，一年后可获得收益R₁元，两年后可获得收益R₂元，…，n年后可获得收益R_n元。根据前文的分析，可得如表2-1所示的各年收益的现值。将各年收益的现值加总即是该n年期项目所带来总收益的现值:

PV=R+R/(1+r)+R/(1+r)²+…+R/(1+r)ⁿ_n012n

表2-1　现值计算

二、财政支出的成本-收益分析

由于公共资源是稀缺的，因此判断一个项目是否值得投资就成为公共计划决策中必须考虑的问题。成本-收益分析提供了一种合理地确定各个项目优先顺序的方法。

对于财政支出来说，成本-收益分析和企业所使用的决策过程非常类似:对项目可以给社会带来的收益和项目所耗费社会成本的大小进行分析和比较。如果收益大于成本，这个项目就是可行的;反之，则不可行。可行的项目之所以能够改善经济条件，是因为其所使用的资源带来的收益要大于别的项目。

成本-收益分析可以促使公共决策对各个备选项目的价值进行集中研究。各个项目的评估及其相关过程，对于做出正确的决策是至关重要的。成本-收益分析方法并不局限于复杂项目，还可以用于较小领域的公共管理决策。这种决策是关于完成既定任务的备选方案的，其目的是以最小的成本来完成某一项任务。

(一)　影子价格的确定

在成本-收益分析中，应当采用相关产品的影子价格去评估项目的成本与收益，因此我们先分析影子价格的确定问题。影子价格是投资项目经济评价的重要参数，它是指社会处于某种最优状态下，能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和最终产品需求状况的价格。影子价格是社会对货物真实价值的度量，只有在完善的市场机制条件下才会出现。但这种完善的市场条件在现实中是不存在的，加之市场失灵的存在，即使产品存在市场价格，由于受到垄断、税收、失业等因素的影响，市场价格也可能没有准确地反映边际社会收益和成本。因此，现成的影子价格是不存在的，只有通过对现行价格的调整，才能求得它的近似值。公共部门在进行成本收益分析时，必须要以真实的社会成本和收益为基础。人们引入了影子价格这一分析工具，在计算财政支出的成本和收益时用以替代市场价格。

1.市场扭曲的调整。当市场扭曲或不完全时，就要寻找影子价格。例如，如果炼油厂在生产汽油的过程中产生了污染，汽油的影子价格还是市场价格吗?这时，如果生产汽油这种商品有外部成本，这种外部成本就应加到企业的边际成本上，以获得其影子价格。

对于企业的非竞争性行为，也要进行调整。如果政府购买的一种商品的市场价格中包含了垄断加价，就需要对其进行评估，并将其从市场价格中剔除，以获得该种商品的影子价格，因为这种垄断加价并不是这种商品边际社会成本的组成部分。

2.工资的影子价格。在运行良好的劳动市场上，工资就是工人做其他事情的时间价值。这时，如果政府占用了运行良好的劳动市场中的劳动力，市场工资就是影子价格。但如果存在失业的情况，在寻找影子工资时就会出现一个问题，即其机会成本为零。但是，在财政支出项目开始时处于失业状态的劳动力，并不一定在项目整个生命周期内总是失业的。假定他在经过一段时期的调整之后总会找到工作，那么，将雇佣他的机会成本假定为零，就会低估其实际的成本。因此，一般来讲，除非社会处于严重的萧条状态，财政支出项目还是应当通过现行的工资率来估算雇佣失业工人的机会成本。

3.产品不存在市场价格时影子价格的确定。以上调整方法都是针对存在市场价格的产品的，对于不存在市场价格的产品(如公共教育的提供和环境质量的改善等)，需要根据实际市场或者能够观察到的经济行为来推断其价值。常见的估计方法有旅行成本法、或有估价法和快乐定价法。旅行成本法是基于旅行成本的承担意愿来估计不存在市场价格产品的支付意愿的一种方法，通常用来估计其入场费为零或可忽略不计的公共娱乐场所的价值;或有估价法是通过样本调查，把调查结果汇总在一起，运用各种统计和计量方法来估计人们的支付意愿;快乐定价法是寻找人们表露其边际支付意愿的间接方法，通常利用具有不同生活环境公共设施的不动产价值差异来估计这些公共设施的价值。

(二)　成本-收益分析的步骤

正式的成本-收益分析一般由以下五个步骤构成:(1)　确定项目目标;(2)　对项目的收益进行评估;(3)　对项目的成本进行评估;(4)　按照一个恰当的贴现率，对项目的成本流和收益流进行贴现;(5)　根据一定的标准做出决策。当然，项目分析的具体内容会根据项目的不同而有所不同。

1.确定项目目标

项目分析中首先应当明确项目的收益，而项目收益的确定又依赖于项目的目标。实际上，目标的确定是比较复杂的，主要体现在以下三个方面。

(1)　财政支出项目目标众多。财政支出项目通常被期望实现很多目标，而且最好是同时实现这些目标。例如，便利的交通系统可以提高出游的速度，降低交通事故的成本，减少私人车辆的运营成本;水利工程可以减少水灾造成的损失，为居民和其他用途提供用水，改善污水净化的质量;新建成的消防站可以降低旧消防设施的运营成本，降低该消防站所服务区域中预期的火灾损失。

(2)　需要在目标之间做出选择。项目目标可能会发生冲突，一个目标的实现可能以牺牲另一个目标为代价。例如，扩大当前的总消费可能会减少未来的总消费;为了调节收入差距而加大对低收入者的补贴，但部分资金对经济增长的贡献可能要低于用于投资项目时的贡献。

(3)　需要考虑目标实现的时间跨度。在项目的许多目标当中，既有现在要实现的短期目标，也有将来要实现的长期目标。目标实现时间的长短必然影响项目的成本和收益，进而影响决策者的评价。

2.项目收益的评估

收益可定义为:“与没有这个项目时的情况相比，有了该项目之后所产生的产品和服务的价值与由此所导致的成本相比较，其中所得的增加。”^[1]这种分析思路适用于任何项目。因此，项目分析人员对项目生命周期中发生的实物变化和价值变化都要进行评估。当然，没有任何一个方法可以适用于所有项目，如用来对人员培训项目的收益进行评估的方法，不会和水利项目中所使用的方法相同。不管何种项目，决策所依据的只能是评估，而不能是事实。现在的决策无法改变过去已经发生的事实，对于将要发生的情况只能进行预测。

首先，要对项目所产生的影响做出评估。有时在将资源全部拨付给整个项目之前，对样本进行对照试验可以得出可能的结果。然而，对照试验很少是可行的。更常见的情况是，根据社会科学、物理原理和工程科学所设计的模型来对这种变化进行评估。例如，对于水利设施来说，水利模型可以对水库、运河和航道对水流和水位的影响进行评估，根据这些信息，可以得出该水利项目对航行、水灾、自来水供应等的影响。根据经济分析和市场变化得出的模型可以推导出对不同公共设施的需求。例如，出行形成模型可以说明运输设施的变化导致交通状况的变化。任何模型都可以使分析人员运用从其他环境中得来的信息对所评估项目的结果进行预测，这样就可以对这些变化进行评价了。可见，分析模型是将政府投入和产出联系在一起的关键因素。哈罗德·霍维指出了模型的重要性:“要分析任何规划……都需要一个模型，这个模型可以将我们对政府活动的投入和预期的产出联系起来。好的模型不仅可以说明二者之间存在什么关系，还会说明这种关系到底是什么样的……需要指出的是，一个明确的规划，对于政府的系统分析来说是个巨大的贡献。只有项目明确，人们才能对它进行研究、批评、评价和改善。但是，在很多情况下，即使没有明确的模型，决策还是做出了。如果模型清楚，规划的运行结果不一定是最好的;但如果模型不清楚，规划的运行结果则一定会变差。”^[2]

其次，要对项目的价值进行评估。这种评估可以将项目成本和规划收益进行比较，以说明这个项目是否提高了该地区的净福利水平。在比较的过程中，还要使用货币价值。这并不是为了突出货币的重要性，而是为了在将项目的价值和项目所耗用的资源进行比较时，提供一个统一的标准。例如，用于高速公路建设的100万吨水泥，可以将5 000辆汽车的使用寿命延长一年;一种资源的消耗可以节省另一种资源。使用了稀缺资源之后，社区的福利水平会不会因此而提高呢?要将二者进行直接的比较是不可能的，因为二者的单位并不相同。解决这个问题的一个有效方法，就是将汽车和水泥的相对价值进行比较。机会成本的概念提供了一种度量标准，即为了购买一种产品，人们愿意放弃的对另外一种产品的一般购买力。当然，这种购买力的测算需要使用影子价格。

当项目的价值可以和私人市场联系在一起时，评估就变得比较简单了。例如，河流航运工程可以减少航运成本，河流运输成本和最低成本之间的差额，就是将航运的运输量提高的价值;对就业培训项目进行评估的最好方法，就是比较接受培训人员在培训前后的收入差异;政府所购买的许多资本性项目可以降低运营成本，在这种情况下，其中节省的成本就是项目的主要收益。

然而，对于有些项目来说，其中的支出是不能与私人市场上所出售的商品和服务联系到一起的。特别是对公共产品来说，其共用性使得无法对这种产品的市场价值进行直接度量。产品的市场价值是根据买卖双方在交易中的独立决策体现出来的。公共产品的共用性意味着，在出售这种产品时不能收取一定的价格，以弥补提供服务中所需资源的成本，而购买方所支付的价格也不能充分反映服务的社会价值。当发生有关公共产品的交易时，其中的价格就不能反映出这种服务的社会价值。因此，当政府的产品或服务就是最终产品，或者由于项目的作用会导致市场商品的价格变化时，可以采用前文所述的方法确定影子价格，但难度较大，通常采用评估消费者剩余的方法来确定收益，即消费者愿意为某种商品支付的最大价格和这种商品的市场需求价格之间的差异。人们对于产品或者服务的需求曲线上的点代表了他们给予这种产品的评价，即人们愿意按照需求曲线上的价格水平来购买这件商品。人们不愿意为这件商品付出更多，因此需求曲线上的价格就代表了人们对产品的估价。

图2-1说明的是人们参观公园的需求。如果第10次参观公园，他愿意为本次参观支付的最大价格为1元。如果实际征收的价格高于1元，他愿意参观公园的次数就会减少;如果收费低于1元，他就得到了消费者剩余。这里的消费者剩余等于人们愿意支付的最大价格和实际支付价格之间的差额。如果政府免费提供公园参观，总的消费者剩余将为:(10×1)+(9×1)+…+(1×1)=55元，也就是公园需求曲线下方的所有面积。

图2-1　参观公园的需求

3.项目成本的评估

公共项目所消耗的资源成本中包括项目的建设成本和项目生命周期内的运营成本。显然，在这些成本评估活动中，需要工程技术人员和会计人员的密切合作，特别是对于公共设施的大型建设项目来说更是如此。然而，分析人员必须认识到，项目对于社会来说的重要成本是项目所用资源的机会成本。“一项决策的机会成本，是指由于这项决策所牺牲掉的别的选择……机会成本需要度量的就是这种牺牲的大小。如果在决策的过程中不考虑牺牲掉的机会成本，那么这项决策几乎就是免费的了。”^[3]决策过程中真正需要考虑的成本就是机会成本，这是决策的真正成本。根据最初购买资源的价格，形成了三种对成本评估进行调整的方法。

第一，考虑公共项目的外部效应。一般的成本评估只包括私人成本和内部成本。然而，许多公共项目会给别人带来负面效果，或者叫负外部性。这样的例子包括，市垃圾焚烧厂所产生的污染物对周围环境的危害，或者由于政府办公楼的建设造成交通堵塞使人们耽误的时间。这些都是给市场交易之外的主体所造成的成本，但这些成本对于社会来说，就像工人的工资和支付给建筑材料的价格一样真实。这些调整需要使用与收益评估一样的间接方法。这些影响在逻辑上是社会的负收益。

第二，项目所使用的资源没有任何其他机会用途时，社会实际机会成本为零。在这种情况下，当项目消费这些资源时，就不会牺牲掉资源的机会成本。因此，项目使用资源的社会实际机会成本为零，而不是项目向资源所有人所支付的资金成本为零。由于这个原因，当存在大量失业时，一种在经济上通常是不可行的项目，却变成比较明智的选择了，因为这样可以使闲置的资源得以利用起来，生产想要的产品，并且不会因此带来经济损失。

第三，考虑公共项目是否使用政府所拥有的财产。如果公共项目使用政府所拥有的财产，则其不再需要支付成本了，但在成本-收益分析中这部分成本应当考虑在内。例如，当使用公共土地修建高速公路时，所需要的财务成本是很低的。但是，在这个地点兴建项目的真正社会成本是该地点按照可能的方式使用时的最大价值。即如果这个地点被用作别的用途时，这个社区所能得到的最大收益。因此，将政府已经拥有的财产的成本估定为零，是不合适的。而且，过去为这项资源所支付的资金(即历史成本)，现在可能已不再具有参考价值了。过去所支付的成本对于现在的决策来说几乎没有什么现实意义，现在的决策要取决于现在选择的成本。

4.贴现率的选择

公共项目通常可以产生持续几年的成本流和收益流。因此，应当将二者折算为现值之后再进行比较。由于公共部门的特殊性，没有一个现成的贴现率可以直接适用于公共项目的成本-收益分析。理论上，对公共项目适用的贴现率的估算方法有多种，这里仅介绍两种基于私人部门收益率的贴现率。

假定经济处于潜在国民收入水平上，私人投资最后1万元的年收益率为15%。如果政府把这1万元从私人部门转移至公共部门用于公共项目，那么私人部门投资就会相应减少1万元，社会损失该私人项目本该获得的1 500元。因此，如果不考虑其他因素，公共项目的机会成本就是私人部门的投资收益率，我们称之为税前收益率。

另一方面，某一公共项目的资金是通过征税筹集的，税收既可以影响投资，也可以影响消费。减少消费的那部分资金的机会成本如何衡量呢?以个人A为例，他今年每消费1元，明年就少消费1元加上这1元可获得的收益。因此，对A而言，现在消费1元的机会成本等于这1元可获得的收益。假定A有一个税前收益为15%的投资机会，但他必须按其收益的20%缴税。那么，A现在多消费1元，放弃的是15%×(1-20%)= 10%的税后收益。税后收益率可用来衡量的是个人消费减少时的损失，因此通过减少消费而筹集的资金的机会成本是税后收益率。

由于公共部门筹资不但会减少私人部门的投资，也会减少私人部门的消费。所以，税前收益率和税后收益率的加权平均值是合适的公共项目的贴现率。假定私人部门税前的投资收益率为r，税率为t，政府筹集的资金中以投资减少为代价所占比例为m，以消费减少为代价所占比例为(1-m)，那么公共项目的贴现率R可表示为:

R=r×m+r×(1-t)×(1-m)

然而，在实践中很难确定某一公共项目的资金有多少来自投资的减少，有多少来自消费的减少。即使知道某一税种对投资和消费的影响，但这些税到底分别用于何种公共项目，也难以确定。因此，这一估计公共项目贴现率的方法的适用性十分有限。

如果不考虑公共项目筹资对投资和消费的不同影响，只考虑其在私人部门内部的来源分布情况，公共项目贴现率可按如下公式估计:

R=k₁r₁+k₂r₂+…+k_nr_n

其中，R为公共项目的机会收益率(即项目的贴现率)，k_n为一个特定私人部门n所分担的项目成本的比例(通常就是向这个部门课征税收总额的比率)，r_n为特定私人部门n的投资收益率。与上一种估计方法面临的问题类似，在实践中很难确定某一公共项目的资金在私人部门内部的来源分布，其指导作用也被削弱。

5.决策标准

项目分析的最后一步就是将决策的标准用于对成本流和收益流进行的贴现，以总结对项目的经济评价。这种总结可以说明某个项目在经济上是否可行，也可以对一个有限预算中的多个项目进行排序。其中经常使用的两个标准是收益成本率(the benefit-cost ratio，BCR，收益现值除以成本现值)和项目净现值(the present value of the project，NPV，项目收益的现值减去项目成本的现值)。如果B=项目收益，C=项目成本，r=相应的贴现率，T=项目时期，则有:

以及:

项目的经济效率标准要求收益成本率大于1，净现值大于0。也就是说，如果满足了这个标准，项目中所使用的资源就可以将经济福利水平提高。这些标准不考虑政治问题、财富再分配问题、地区差距问题等其他重要问题，主要关注的是项目的经济问题。

此外，还有两个度量方法有时也会用到，即投资回收期和内部收益率。回收期法将项目的预期年均净收益用来弥补项目的资本性成本，这样可以得出弥补全部资本性成本所需要的年数。例如一个投资成本为10万元的项目，每年的净收益如果为2万元，其回收期将为5年。回收期越短，说明项目越优。这种方法的缺陷在于，既没有考虑项目收益的时间价值，也没有考虑到回收期结束之后的项目收益情况。例如，对于表2-2中的项目来说，使用回收期法进行排序，项目的优劣顺序(从优到劣)将为A、B、C。如果贴现率为10%，这三个项目的净收益，A为-0.91万，B为2.59万，C为-0.55万。如果选择A的话，明显违背了成本-收益分析的基本原则，因此通常不把回收期法作为项目决策的主要依据。

表2-2　投资项目回收期

内部收益率法试图寻找的是能够使项目的收益现值等于成本现值的利率水平。可以将这个收益率和贴现率进行比较:如果项目的收益率高于贴现率，那么项目在经济上就是可行的。以表2-2中项目C的有关数据为例，内部收益率(R)是使项目在将来的净收益流完全等于项目目前的资本成本的比率:

10=4/(1+R)+4/(1+R)²+4/(1+R)³

这个例子的解为9.7%，低于贴现率10%，该项目在经济上是不可行的。如果项目持续多年，计算就会变得非常繁琐，这就需要借助计算机编程完成这项工作。

比较起来，还是比较现值的方法更为“简单、安全、容易和直接”。因为在项目的投资期中，它们可以使用不同的贴现率，这就避免了计算多次内部收益率的问题，对它们也不需要再进行额外的测试来证实所得收益率的正确性。当然，如果条件正确的话，内部收益率也可以给出与现值计算或者收益成本比率相同的结果。

项目分析可能不仅需要对许多项目的经济可行性进行分析，有时还需要从几个候选项目中选择一个项目。在对多个项目进行排序的过程中，可以使用的排序指数有:净现值和收益成本率。使用不同标准得出的项目排序通常是一样的，但在有些情况下，特别是当项目之间的规模差别比较大时，两者的排序结果可能是不一致的。

表2-3中说明的是两个资本项目成本和收益的贴现值。如果预算的可用金额为500万元，采用项目A还是采用项目B呢?项目B的净现值比较大，而项目A的收益成本率却比较高。每个评估标准都说明了项目中的一些特点。这需要根据具体情况进行选择，项目规模不能变动的情况下，如果为了节省预算资金，提高公共资金的使用效率，可选择项目A，但其产生是收益可能难以满足政策目标;如果为了达到较大收益的政策目标，则可选择项目B。但如果扩大项目A的规模在技术和经济上是可行的，那么扩大规模后的项目A的净现值必然大于项目B。这两个标准选择的结果是一致的，都会选择项目A，较大收益的政策目标可通过扩大项目A的规模达到。

表2-3　不同的评价标准

如果项目分析只是为了确定在经济上可行的项目，而不是为了在既定的预算中进行资源配置，其实任何一个方法都是可以的。只要净现值是正的、收益成本率大于1，就说明这个项目是可行的。只有在对项目进行优劣排序时，评价标准才可能会出现矛盾的情况。但在实际中，这一情况的出现还是比较少的，只要能够知道一个项目是根据哪一个标准选择的就足够了。

(三)　成本-收益分析中的一些特殊问题

1.多重目标

成本-收益分析提供了有关项目所造成经济影响的信息。然而，项目所造成的整体经济影响可能并不是一些项目的唯一的或最重要的目标，特别是与收入再分配相关的项目。如果项目的再分配功能很重要的话，社会中的一些团体获得收益会比另一些团体获得收益更重要，但市场价值不会对这些目标进行度量。因此，收益价值只有在经过明确的调整之后，才能将收入再分配的内容包含进去。

通常的成本-收益分析对所有经济主体都是同等看待的，项目使谁获得了收益、给谁造成了损失都是无关紧要的。其接受了福利经济学的理论补偿标准:只要一项公共决议的收益能够足以弥补它所造成的损失并且还有剩余，那么这项公共决议就可以是正确的^[4]。支持公共决策不应当考虑项目的收益和损失在社会范围内分布的观点有:(1)　对收入分配的影响可以忽略不计;(2)　公共投资作为再分配工具，既不是最合适的，也不是最有效的，其他财政政策可以很轻松地纠正投资对收入分配造成的不良影响;(3)　许多长期项目的收益都是按照时间随机分布的，因而如果将这种总体效果平均开来，就不会对收入再分配产生什么影响了。根据这些理论，可以将公共决策中的收入再分配问题忽略掉。但是，在经济发展到一定水平后，公平原则日渐重要，收入再分配成为公共决策中必需考虑的重要问题。

对收入再分配问题的处理方法通常有两种。一种方法是，根据受益人的社会重要性，来衡量项目收益对收入再分配造成的影响。社会中的弱势群体获得收益，要比别人获取项目的收益更重要，因为弱势群体正是社会真正想给予援助的人群。显然，这里权重的选择是一个重要问题。虽然存在许多不同方法来确定权重，但都遵循一个共同的原则，即分析过程中应当做到公正客观。

另一种方法是，将一般成本和收益总额以及其在人口中的分布情况进行综合考虑^[5]。许多分布情况，如人们的收入、年龄、种族、性别和地理区域等，在分析过程中可能都很重要。因为通过这样的分析，分析人员就不用分析各种群体的社会重要性了。决策者可以按照自己认为的权重来向不同受益群体供应政府服务。这种分布的种类和数量，可能会因政府项目的不同而有所不同。如果分析人员的目标是向决策者和消费者提供信息，而不是为了形成社会收益最大化的最后决策，那么这种对不同分布情况的分析将很有必要。

2.对能够挽救人类生命项目的评价

当公共项目的目的在于减少人员伤亡时，就会产生一些棘手的问题。这些项目包括:交通安全，疾病研究，营养教育和消防等。政府对这些项目的资源分配，可能会决定一些人的生死存亡。真正的问题是，决策者是否清楚，自己赋予价值的是什么内容。任何拒绝向能够减少人员伤亡项目提供资源的决策，都隐含了对生命的一定评价。这些决策表明，项目的价值要小于遭到拒绝活动的成本。那么，这种隐含价值是否合理呢?

人们设计了很多方法，对可以减少人员伤亡的项目价值进行评价，但这些方法中没有一个是完善的。历史上的第一个方法就是利用未到期的寿险的平均面值。其中显然的问题就是，每个人购买寿险的动机都是不同的。其中有些和潜在死亡没什么关系(如强制储蓄)，而人们持有寿险的情况也因家庭的不同特征而千差万别。这些因素的存在，使保险价值一般并不适于这种用途。

第二种方法是人力资本法或者收入损失法。这种方法将人看成是机器设备的某种等价物。因此，获救生命的价值，就是一个人在有生之年的收入减去他在工作生涯中所付出成本的价值差额。这种方法认为，这样计算所得出的就是个人对经济的贡献，也就是受害者所损失的潜在收入，即挽救生命的价值。这种方法中存在的问题包括，使用什么样的收入模式，以及生产的狭隘定义是否能够真实反映出一个人的社会价值。这种方法现在已经很少使用了。多数人都宁愿损失比自己的收入更多的资金，也不愿意自己的生命受到威胁、身体受到伤害。因此，政府使用这种方法在救死扶伤项目上所花费的资金，可能远没有公众希望的多。

第三种方法是，用愿意付款的数额来评估人们愿意为减少生命所面临的风险而支付的金额，然后用这种评估结果来计算生命的统计价值。有些职业(如森林伐木、海上钻探等)要比类似技巧的其他工作，有更大的生命危险。雇佣从事高风险职业的工人所需要的工资津贴，可以用来对劳动力市场上的生命价值进行评估。因此，挽救生命的价值可以直接从人们所做的决策中体现出来。这种方法也存在着一些逻辑问题。例如，评估出的价值可能会非常低，因为有些工作显然会吸引一些人，这些人对待风险的态度会和别人截然不同(有些人实际上就喜欢极端的冒险)。

政府决策确实会对挽救生命进行隐性的评估，但这种评估却是不可避免的。成本-收益分析必须要保证这种评估决策清楚，而且应当前后一致。

3.成本-收益分析和政治决策

成本-收益分析可以向决策者提供很多有关政府活动的有价值的信息。这种分析可以对一个项目是否改善了资源配置的效率进行评价，说明对不同收入阶层、地区、种族和性别等之间的收入分配所造成的影响。公共决策者应当认识到，项目分析依据的前提是什么，根据其他的合理假设，分析过程中会出现什么别的不同。至少，公共决策者应当理解成本-收益分析的结构。公共决策是政治性的，是不能被僵化的电子计算机程序所替代的。然而，尽管成本-收益分析中可能会存在缺陷，也有滥用的现象，但这种方法提供了一个理性的分析框架，因而是一个良好的分析工具。

4.对项目收益与成本的评估

在一个运行良好的竞争经济中，应该用市场价格进行项目评估。问题是:现实的市场有许多缺陷，如不完全竞争、外部效应、信息不对称等等，在这种不完全市场情况下，市场价格会发生某种程度的扭曲，不一定反映实际社会成本和收益的情况。但在市场经济条件下，没有找到比市场价格更好的价值衡量的手段时，只要市场机制较完善，用市场价格来衡量项目的社会成本和收益，依然应当得到肯定。

如果完全竞争市场不存在，在此条件下形成的市场价格，一般不能较好反映财政支出项目的实际社会成本和收益。为此，可以用影子价格来加以衡量。这里所说的影子价格，是指那些并不存在于市场的价格，是潜在的实际社会成本和收益，是真正的社会价格。即:社会成本价格=项目直接成本价格+外溢性成本价格;社会收益价格=项目直接收益价格+外溢性收益价格。计算影子价格的最大困难在于，找出市场失灵状态下政府行为的完全后果。例如，在人口充分流动的情况下，如果大量吸收城镇下岗职工再就业，就可能引起农村劳动力向城镇转移。这样，大量吸收城镇下岗职工就业将影响到农业生产，因而吸收城镇下岗职工就业的影子价格比工资要高，但是，高出多少，不易计量。再如，财政支出的资金来源无外乎税收和融资，取得税收的社会成本应当包括征纳费用和税收的超额负担;融资的社会成本应当包括融资规模、融资过程中发生的成本和债务到期要用税收偿还而通过征税所发生的成本，但要准确核算这些成本也是非常困难的。可见，对于一个财政支出项目，很难准确计算社会成本价格和社会收益价格。社会成本价格和社会收益价格的计算并不存在唯一性，不同的财政支出项目选择社会成本价格和社会收益价格的范围可能很不相同，而范围选择的标准往往又是不确定的，这是财政支出项目中为什么很少用影子价格作为计量价格的根本原因。

还要看到，成本-收益分析适用于那些可用货币计量的收益和成本，对于那些很难用货币额来衡量的收益和成本，如知识的增进或倒退、环境的优化或恶化、健康状况的好坏以及道德水平的提高或下降等等，通常处理这类问题的基本方法是把它们转化为数量指标加以衡量，比如知识的增进可用工资水平来衡量，环境的优化可用增进健康和休闲时间的增加来测度，即健康状况可用减少就医的费用来计算，休闲的价值可用工作时的工资来替代。当然，尽管这些定性指标可以转化为定量指标来计量，但如何确定计量标准就不是一件容易的事，所以，到目前为止，还没有非常好的办法解决这类问题。而且，财政支出中有相当一部分收益和成本是不易通过个别的收益和成本加总来衡量。因此，成本收益分析在具体运用上仍存在着一定的局限性。

5.不确定性与风险问题

以上所讨论的财政支出收益和成本，都是在具有完全确定性的前提下进行的，即假设财政支出项目在未来的投资收益和成本都是可以准确测定的。可是，在现实中，未来的许多变化在进行项目分析的当时都是未知数。因此，用来进行项目成本收益分析的资料与数据都只能是预见性的，有待于项目进展来证实。所以，在考察财政支出项目时，必须考虑该项目所可能遇到的风险以及它所具有的不确定性等问题。在理论上，处理不确定性与风险问题有两种路径:一种路径是将不确定性问题当作确定性问题来处理，该思路是将财政支出S_i，i，j=1，2，²收益或成本表示为确定部分与随机部分之和，即:＋i-1 j=1(x_j-1/j-1)+…，n，其中S_i是随机变量，x_j-1是j-1期收益预期值，并使E(S_i)= 0，Var(S)=σ，即收益或成本序列b是平稳序列;另一种方法，是计算所分析项目_ii产生收益或成本的期望值。如果知道某个随机变量的概率分布函数，就可以求出该随机变量的期望值。比如，一项工程，在i年内可能产生收益，估计是b₁，b₂，…，b_n中的一个，而这些收益出现的概率为p₁，p₂，…，p_n，那么该工程在该年可能获得收益的期望值为:

E(B_i)=p₁b₁+p₂b₂+…+p_nb_n

　　 =∑p_ib_i

其中∑p_i=1;i=1，2，…，n。

同理，该工程在该年可能发生的成本也可以计算其期望值。当然，该工程在i年收益的成本概率分布可能并不唯一，这可通过对服从每种概率分布的期望收益和成本值再进行简单平均或加权平均来确定收益和成本水平。

本章小结

对公平与效率的追求贯穿于整个财政支出活动当中，公平与效率原则既是财政支出所要坚持的基本原则，也是财政支出所追求的目标。财政支出的效率问题具体表现为财政支出效益。财政支出效益分析则是指政府在安排财政支出之前，预先对各项财政支出的效益进行考察和评价，尤其是要运用经济分析的方法来决定支出方案的取舍，并根据分析结果来安排财政支出，以保证有限的公共资金使用效益的最大化。

对不同性质的财政支出项目，应采用不同的效益分析方法。效益的分析方法主要包括成本-收益分析法、最低费用选择法、公共服务收费法。

评价财政支出项目成本收益，理论上提出了三种不同标准:(1)　内部收益率(IRR);(2)　净现值(NPV);(3)　收益成本比(BCR)。

成本-收益分析法根据某项支出的目标，设计若干实现该目标的方案，从全社会角度测算各方案的全部预期成本和全部预期收益，并把它们转换成货币单位，依据决策标准进行比较，最后确定该项目或方案是否可行。正式的成本-收益分析一般由以下五个步骤构成:(1)　确定项目目标;(2)　对项目的收益进行评估;(3)　对项目的成本进行评估;(4)　按照一个恰当的贴现率，对项目的成本流和收益流进行贴现;(5)　根据一定的标准作出决策。

关键概念

1.财政支出效益　2.成本-收益分析法　3.最低费用选择法　4.影子价格　5.内部收益率

复习思考题

1.简述财政支出效益的内涵和特点。

2.简述财政支出效益的评价方法。

3.简述成本-收益分析法的基本步骤。

材料分析题

公共水利工程的成本-收益分析

我国南方河流广布，雨水充沛，水能资源十分丰富。但如果防洪泄洪能力不强，也容易产生洪涝灾害。为了提高抵御洪水的能力，利用水能资源，政府计划在A江流域兴建包括防洪大坝、水利发电站等在内的公共水利工程。

公共水利工程有三个方面的收益:一是防洪作用。由于A江流域的地面高度普遍低于洪水位，历史上洪灾频繁而严重。该公共水利工程地理位置优越，可显著提高防洪库容。二是发电收益。公共水利工程的水电站将会提供廉价、清洁的电力资源，并对缓和地区能源供应的紧张局面和减少环境污染起到重要作用。三是改善航运。A江通过能力偏低，主要原因是航道坡陡流急。公共水利工程修建后，航运条件会明显改善。

公共水利工程成本包括建设成本、水库移民成本、电网的输变电投资、库区农产品减少、库区环境破坏等。公共水利工程的成本和收益如表2-4所示。

表2-4　公共水利工程的成本和收益

现存在两个方案，方案一和方案二。方案一注重发电收益，方案二注重防洪作用，二者具体的成本和收益如表2-5、表2-6所示，成本和收益的金额均为年末值。

表2-5　方案一的成本和收益

表2-6　方案二的成本和收益

结合以上材料分析:

1.假设折现率为10%，分别计算方案一和方案二的净现值，并比较大小。

2.假设折现率为10%，分别计算方案一和方案二的收益成本率，并比较大小。

3.根据以上比较的结果，在方案一和方案二中做出选择，并说明理由。

【注释】

[1]U.S.Senate，Politics，Standars and Procedures in the Formulation，Evaluation and Review of Plans for Use in Development of Water and Related Land Resources，87^thCong.，2^ndsess.，May 1962，S.Doc.97.

[2]Harold A.Hovey，The Planning-Programming-Bugeting Approach to Government Decision-Making(New York: Praeger，1968)，23.

[3]William Warren Haynes，Managerial Economics(Plano，Tex.:Business Publications，1969)，32.

[4]J·G·Head，“The Welfare Foundations of Public Finance Theory，”Rivista di Diritto Finanziaro e Science Della Finanze 24(September 1965):379-428。

[5]Roland MacKean，Efficiency in Government Through Systems Analysis(New York:Wiley，1958)，131-33，208，242.