3.2 成本—收益分析方法
成本—收益分析是一种经济决策方法，它通过比较各个备选支出项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目，作为预算编制的依据。在政府预算管理过程中，成本—收益分析方法发挥着越来越重要的作用。
进行成本—收益分析的基本步骤是：
（1）确定一系列可供选择的方案；
（2）对每种方案的成本项目和收益项目进行数量上的估计；
（3）对各个成本和收益项目进行估价；
（4）加总每个方案的所有成本和收益，运用适当的指标估计项目的可接受性，决定可采纳的方案。
在这一进程中，几个较为关键的环节是区分成本和收益的类型、对成本和收益进行衡量、确定决策的指标等。如同我们多次提及的，政府决策的一个基本准则是追求社会福利的增进而不是本部门的盈利，在政府项目成本—收益分析的各个环节，这一准则也应贯穿其中。
一、成本和收益的类型
对公共支出项目进行评估所要考虑的成本和收益是多方面的，但是首先必须是真实的成本与收益。真实收益是指公共项目的最终消费者获得的收益，反映着社会福利的增进；真实成本则是公共项目所利用资源的机会成本。
项目的真实收益和成本具体应包括直接的与间接的成本和收益、有形的和无形的成本和收益、中间的与最终的成本和收益、内部的与外部的成本和收益等内容。
1.直接的成本和收益是与项目主要目标密切相关的成本和收益，而间接的成本和收益则是指项目的副产品。例如，某地风景区开发的直接收益是旅游业的发展，而由游客增多而引起该地区的开放和经济的发展，则为其间接的收益。
2.有形的收益和成本是能够直接以货币价值计量的成本和收益。无形的成本和收益是不能用市场价格直接估价的成本和收益。例如，由于灌溉工程引起的某一区域环境的美化属于无形受益，而农业产出的增长属于有形受益。
3.中间的收益是通过加入其他产品的生产间接提供的收益，而最终产品提供的收益属于最终的收益。比如天气预报服务对于那些计划郊游的人们来说，是消费产品，提供最终收益；而对于民航服务来说，只能是中间产品，提供中间收益。
4.内部的成本和收益主要是指项目所在辖区或项目范围内发生的成本和收益。而外部的成本和收益是指项目范围外发生的成本和收益。例如一个新建的水坝不仅使所在省份得益，而且水坝拦截河流所经其他省份也会有所获益。
以上各种类型的成本和收益尽管与项目主要目标相联系的程度不同，进行评估的难易不同，却是在进行成本—收益分析时均应尽量加以考虑的，这也正是区分成本和收益的不同类型的意义所在。
二、对成本和收益的衡量
对公共项目的成本和收益进行衡量是成本—收益分析的核心步骤和难点所在，这里我们面临的主要问题是应用消费者剩余的概念对不在市场上进行交易的政府项目的收益进行衡量，应用影子价格的工具对由市场失灵等因素造成的扭曲的价格进行调整，以及应用适当的贴现率对公共项目的未来收益和成本进行贴现等等。
（一）社会收益价值的评估
原则上，任一产品最终消费者的受益均应由消费者剩余来衡量，消费者剩余指消费者由某产品的消费获得的效用超过其所支付的价格的部分，因为政府项目通常是免费提供的，所以消费者剩余就是这一产品需求曲线以下的部分。如图3.4所示，DD线为某消费者对一座桥梁的需求曲线，坐标系中横轴代表桥的通过次数，纵轴代表对于每一特定的通过量消费者愿意支付的价格，相当于他最后一次通过这座桥所获得的效用。当这座桥由人们免费使用时，DD线以下的部分就是这个消费者所获得的消费者剩余。桥的总收益是所有消费者的消费者剩余之和。
图3.4 消费者剩余
在许多场合，消费者剩余难以直接观察到，这时就需要采用一些间接的方法，根据可以观察到的数据来推导人们从某一公共项目中获得的收益。
比如，政府修建的交通设施由于促使出行时间的节省而给人们带来了收益，这种收益可通过估计使用这一交通设施的人们的工资率推算出来。在经典的经济模型中，人们在工作和闲暇之间进行选择，一个人放弃一个小时闲暇进行工作，那么他将获得相当于他一小时工资价值的收入。在均衡状态下，人们对于一小时闲暇和一小时工作的评价是一样的，这样，工资率就可以用来进行时间价值的货币衡量。假如地铁使某个人的通勤时间减少了20分钟，他的工资率是9元/小时，则这个人节省的时间的价值是3元，将每个使用地铁的人节省的时间的价值计算出来并加总，就可以得到地铁这个项目带来的时间节约的总收益。
在公共设施具有中间产品性质的场合，收益估值比较容易。例如修筑用于货物运输的道路的收益，可以用所运货物成本的降低来估计。这是因为，道路对于所运输的产品（供销售的私人产品）的生产来说，是一种中间投入，而后者是在市场上交易的产品，成本的信息容易获得，以其成本的下降估计道路的收益，不仅简便，结果也比较可靠。
有时消费者从公共项目中获得的收益要在进行补充投入时才能实现。存在补充投入时，为正确度量收益，应从总收益中减去补充投入的成本，当公共项目降低补充投入时，节约的成本则应作为收益计列。例如，公路等运输设施，只有当人们购买运输工具和燃料，并且愿意花费必要的旅行时间时，才能产生收益。如果建造一条新公路，距离较短，补充投入可节约，则将带来总收益的增加。
（二）影子价格
在计算公共项目的成本、收益时，经常会遇到这样的问题，即许多成本和收益没有市场价格，是无形的或非市场化的。另外，由于存在市场失灵，虽然政府提供的某些商品如水、电等有着非常确定的市场价格，这些价格却不能完全反映出它们的边际社会成本或收益。而公共部门进行成本—收益分析应以真实的社会成本及收益为基础，为此，须利用“影子价格”（Shadow Price）作为替代价格。理想的“影子价格”应为不存在市场失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。
比如，产品市场或要素市场上的垄断因素，会使市场价格与帕累托最优均衡价格发生偏离，在估计公共项目的成本时，对垄断价格必须调整。若政府购买某一产品，按垄断市场价格计算其价值为100万元，但在竞争市场上，该产品本来只应卖得90万元，这时，即使政府愿意支付较高的价格，机会成本也只能是90万元，其余10万元是垄断利润，即垄断者的超额收入，而不是真正的社会成本。
又如，含税商品的市场价格不反映其社会成本，因为税收仅仅是收入从购买者到政府的转移。如果政府为了某一公共工程购买投入品，该投入品的价格中包含的税收在计算该项目的成本时必须加以扣除。
（三）社会贴现率
许多投资项目的建设周期或使用周期都不会限于这项支出的预算年度，而要持续若干年甚至几十年。因此，在项目的分析与评价中，必须把预计的分期收益与成本折算为现值，而选择怎样的贴现率，对于成本—收益分析的结果起着举足轻重的作用。不同的贴现率，将产生各项评估指标的不同结果，甚至造成项目选择上的不同的优先顺序。
对于公共部门成本—收益分析来说，贴现率的选择不仅关系到一个项目被采用与否的问题，而且还关系到社会资源在公共部门和私人部门之间配置的问题。过高的贴现率使资源过少地运用于公共部门，而过低的贴现率使资源过多地运用于公共部门，都不利于资源的有效配置。
原则上，公共支出项目正确的贴现率应是社会贴现率，即整个社会愿意为了未来而放弃现在的消费或投资的那种贴现率。鉴于经济学家对于社会贴现率应为社会时间偏好率还是私人投资的资本边际生产率争执不下，一种折衷的做法是采用资金报酬率的加权平均值。因为，公共投资的资金往往是由各方面筹集来的，包括本来可能用于私人消费和私人投资的资金。如果能够确定来自各个来源的资金比重、各种投资的税前报酬率以及社会时间偏好率，进而求得加权平均的资金报酬率，就可以此作为公共投资项目的适当社会贴现率。例如，若公共投资的资金来源有三：私人消费50%，私人投资甲25%，私人投资乙5%，以储蓄利率5%推估消费者的边际时间偏好率，私人投资甲和私人投资乙的税前报酬率分别为15%、20%，那么社会贴现率为
rs＝5%×50%＋15%×25%＋20%×25%＝11.25%
三、决策的指标
对项目的成本和收益进行适当的估计，并选定社会贴现率后，就要应用适当的指标对项目进行最后的评价。
（一）单项目决策的指标
当只对一个项目进行决策时，可利用净现值、收益成本比率或内在报酬率指标来判断该项目是否可取。
净现值（Net Present Value，简记为NPV）是项目收益现值总额与成本现值总额之差，即
NPV＝收益现值总额－成本现值总额
净现值＝0，说明收益现值总额恰好等于成本现值总额，该项投资盈亏互抵；净现值＞0，说明收益数额大于投资成本，净现值的金额越大，说明此项投资的获利水平越高；净现值＜0，说明回收数额不足抵偿投资所需成本。一般来说，须当项目的净现值为正时，投资项目才能采用。
收益成本比率（Benefit Cost Ratio，简记为BCR）是项目收益现值总额与成本现值总额的比率，即
BCR＝收益现值总额÷成本现值总额
当只对一个项目进行评估时，这一指标与NPV实质是相同的，仅仅表达式不同而已。BCR大于1时，投资项目可取，BCR越高，投资越有利。
内在报酬率（Internal Reward Rate，简记为IRR）是使收益现值与成本现值相等（NPV＝0，BCR＝1）的贴现率。内在报酬率越高，表示投资经济效益越高。若内在报酬率超过了所选定的社会贴现率，投资项目就可取。
（二）多个项目的比较与投资标准的确定
一般地，当只对一个项目的可行性进行评价时，用NPV、IRR、BCR三种指标可得出相同的结论，而当对两个以上的项目进行比较时，采用不同的指标得出的结论可能会有差异，这时就存在着选择何种指标更为适合的问题。
NPV与IRR标准有时会出现矛盾，如图3.5，图中横轴代表贴现率，纵轴代表净现值，现有项目A和B，可以其净现值作为贴现率的函数，描绘成A、B线，显然，对于任何项目来说，贴现率越高，其净现值越低。
图3.5 NPV与IRR标准的矛盾
假设r是计算净现值时采用的贴现率，则依据净现值标准，项目A优于项目B。两个项目的IRR，在图中表现为A、B两线与横轴的交点决定的贴现率iA和iB，显然iB＞iA，即依IRR标准，项目B优于项目A。
NPV和IRR标准之所以得出了相反的结论，是由于计算净现值时选择了较低的贴现率。如图，当贴现率为r′时，A、B两线相交，即两项目的净现值相等，如果计算NPV时选择的贴现率高于r′，则A、B两项目的优先次序不会因标准的不同而不同。
这个例子也印证了前文所述的进行成本—收益分析时不同的贴现率能够得出相反的结论，从而选择适当的贴现率是十分重要的。
BCR在不同规模项目的比较上也可能与NPV产生不同的结论。例如，假设现有两个项目X和Y，只能选择一个实施，其寿命都是一年，贴现率定为5%，比较的数值如表3.2所示。其中B1、C1代表项目第一年的收益、成本；B2、C2代表项目第二年的收益、成本。
表3.2 BCR和NPV标准的比较
可见，按BCR标准X优于Y，而按NPV标准Y优于X。在这种情况下，如果有预算约束，则选择BCR指标较好，可将各个方案按BCR比率的大小进行排列，依次选择，直到预算用完或BCR等于1为止，如果没有预算约束，则应采用NPV指标。
但是，BCR标准有一个较显著的缺陷，有时某一项目的收益的减少本质上可视为成本的增加，比如在环境治理项目中，污染物的增加作为收益的减少和成本的增加都是合理的，但在计算收益成本比率时相同的数值作为分子的减项和作为分母的加项会使计算结果产生显著的不同，而NPV标准就没有这个问题，从这个角度看，NPV标准更好些。
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