成本收益分析

成本收益分析是指导公共支出决策的一套实用程序。

——哈维·罗森，《财政学》（1985/2008）

福利经济学第一基本定理告诉我们，完全竞争市场可以实现资源配置的帕累托效率。但是，当政府在进行市场之外的公共支出决策时，是否也提高了社会福利水平？如果是，提高的程度如何？如何确定各个公共支出项目的优先顺序？成本收益分析（benefit-cost analysis）为评价公共支出决策提供了一组可供操作的实用方法。

成本收益分析最初用于评价私人部门项目的可行性，之后被广泛地应用于公共工程投资分析，如修建高速公路、水库、防洪工程、城市改造、核电站等。近年来，随着公共支出绩效日益被关注，特别是西方国家预算观由原来“费用观”转为“报酬观”，成本收益分析的范围逐渐由原来的公共工程分析扩大到一般预算支出的评估上。

本章首先回顾私人部门成本收益分析的过程及其评价指标，在此基础上比较公共项目成本收益分析与私人部门成本收益分析的不同之处及其难点所在，进而给出一个公共项目成本收益分析的案例，最后就成本收益分析中可能存在的问题展开一些启发性的讨论。

8.1 私人部门的成本收益分析

在展开公共支出项目成本收益分析之前，我们有必要简单回顾私人部门投资决策的成本收益分析。

成本收益分析的理论基础是投入产出原理，即根据评估对象所产生的成本和收益来分析确定该评估项目实行的可行性。如果一个项目的总收益大于总成本，则这种投资是可行的，有效率的。一般来讲，私人部门投资的成本收益分析，包含以下五个步骤：

（1）列出各种备选方案。比如钢铁厂要扩大生产能力，可以选择不同的投资方案，如选择平炉、转炉或者电炉来熔化铁矿石；或选择连续热轧、冷拉等钢材加工工艺。第一阶段的任务就是将各种可能达到目的的方案一一列举出来。

（2）鉴定各备选方案的投入和产出。企业主要关心投入和产出的大小，因此，企业要确定各备选方案中所需的各种投入以及产出的数量、质量，如：每一个备选方案所需要的劳动力、铁矿石、煤炭、电力等的消耗量，每一个备选方案所生产的钢的质量、产量以及产生的各类废物数量。

（3）用货币衡量各备选方案投入和产出的大小。为将各备选方案的成本收益能用统一标准衡量，并进行比较，必须将它们转化为同一个度量单位——货币单位。就是说，企业必须估算出各备选方案所需的劳动力成本、设备的折旧费用、原材料价值以及管理费用等，并据此确定各备选方案的成本大小，同时根据不同质量钢材的市场价格，确定各项目的收益。

（4）确定备选项目的基准贴现率。

（5）对各备选方案进行评价。根据各备选方案成本收益流的大小评估其可行性，并确定最优方案。

在成本收益分析的五个步骤中，确定不同时期发生的成本收益，并根据各时期的成本收益进行项目评估，是私人部门项目评估中的两个关键问题。

8.1.1 现值

通常情况下，一个项目所需成本和所获收益发生在不同时期，那么，不同时期发生的成本和收益如何进行比较呢？

假设你拿着100元钱存在银行里，银行存款的年利率为5%（假定不存在通货膨胀），一年后你可以拿到100×（1+5%）=105元，如果你将这笔钱在银行里再存一年，两年后你可以拿到100×（1+5%）2=110.25元。同理，三年后你可以拿到100×（1+5%）3元。因此，R元投资T年，利率为r，到第T年末，这笔钱将变成R×（1+r）T元。这个公式表明，现在投资一笔钱的未来价值。

反过来，为了一年后得到105元，或两年后得到110.25元，你现在只需支付100元就够了。这100元就是为一年后得到105元或两年后得到110.25元，而在今天所愿意支付的最大数额，或者说是未来收入的现在价值，简称现值（present value）。

一般来说，当利率为r，承诺t年后支付R元的现值是R/（1+r）t元。因此，即使没有通货膨胀，将来1元的价值也小于现在1元的价值，必须按某一比例折现，该比例取决于利率的高低以及未来收入距离现在的时间长短。

通常r被称为贴现率（discount rate），1/（1+r）t被称为未来第t年末一笔收入或支出的贴现因子。给定其他条件相同，你为得到未来1元钱等待的时间越久，今天你愿意为其支付的货币越少。

考虑一个更具一般性的情况：现在获得R0元，一年后获得R1元，两年后获得R2元，以此类推，直到第T年。这笔交易现在值多少钱？注意，直接将R0，R1，R2，…，RT相加是错误的，因为未来的1元与现在的1元不是等价的。正确的方法是，先把每年的收入或支出转化为现值，然后再把它们加起来。即：

pV=R0+R1—（1+r）+…+RT—（1+r）T （8.1）

贴现率在成本收益分析中扮演非常重要的角色。贴现率越高，未来一笔收入或支出的折现因子就越小。考虑一个20年后产生1000万元收益的项目，如果不贴现，收益将是1000万；如果贴现率为5%，现值为1000/1.0520=376.89万元；如果贴现率为10%，那么现值就只有1000/1.120=148.64万元，不足1000万元的15%。

前面的分析假定经济中不存在通货膨胀。那么，如果考虑到通货膨胀，我们该如何调整上面的公式？首先，我们需要区分名义价值和实际价值。所谓名义价值，是按收入或支出发生的那个年份的价格所计算的价值。而实际价值则是将收入或支出以某年的不变价格为标准进行衡量，也就是扣除了价格变化后的收入或支出价值。

如果以初始年份不变价格计算的实际收入流是R0，R1，R2，…，RT，而每年的通货膨胀率为π，那么，名义收入流就是R0，R1（1+π），R2（1+π）2，…，RT（1+π）T。

与此同时，如果预期价格会上涨，投资人所要求的名义贴现率就不再为无通胀时的贴现率r，而要求贴现率上升以抵消预算通货膨胀率带来的货币贬值，即从r上升为约r+π（严格而言，名义贴现率为［（1+r）（1+π）-1］，也就是说，未来第t年末的一笔名义收入或支出的名义贴现因子为1/（1+r）t（1+π）t。

这样，当预期发生通货膨胀时，未来的收益流和贴现率都增大了，如果用名义价值表示，未来收益流的现值为：

pV=R0+R1（1+π）—（1+r）（1+π）+…+RT（1+π）T—（1+r）T（1+π）T （8.2）

显然，（8.2）各项的分子和分母中包含的（1+π）t可以消去，因此（8.2）式与没有通货膨胀下的（8.1）式完全相同。因此，无论是用名义价值还是实际价值计算，所得到的现值是相同的。这里的关键是，分子和分母的计算必须一致，如果分子采用实际价值Rt，那么分母也必须按实际价值计算，即（1+r）t；如果分子采用名义价值Rt（1+π）t，那么分母也要采用名义价值，即（1+r）t（1+π）t。

8.1.2 成本收益分析的评价标准

成本收益分析中，要解决两个基本问题，一是哪些被选方案或项目是可行的，即可行性判断；另一个是如果可行方案或项目超过两个，应当选择哪个，即优先性判断。对这些问题的回答，一般有三个评价标准，即净现值标准、收益-成本比率标准和内部收益率标准。

（一）净现值

净现值（net present value，NpV）是将项目产生的所有收益以及承担的所有成本，全部折算成现值后的差额（也就等于项目净收益流的现值）。假定某个项目的初始收益和成本分别为b（0）和c（0），第t年的收益和成本为b（t）和c（t），最后一年的收益和成本为b（T）和c（T）（T为项目寿命）。该项目的净收益流（有时可能是负数）可以表示为：

{b（t）-c（t）}Tt=0

该项目净收益流的现值，即项目净现值NpV为：

NpV=T—t=0b（t）-c（t）—（1+r）t=B-C （8.3）

其中r为项目的基准贴现率。我们用B和C分别表示全部收益和全部成本的现值，即：

B=T—t=0b（t）—（1+r）t，—C=T—t=0c（t）—（1+r）t

在对单个或多个备选方案进行项目评价时的净现值标准为：

（1）如果某一项目的净现值小于0，说明项目收益现值小于成本现值，即项目收益不足以补偿其成本，该项目是不可行的。换句话说，单个项目可行的净现值标准是：

NpV≥0

（2）如果净现值大于0的项目超过一项，那么，优先选择的项目应该是净现值最大的那个项目。

在对项目进行评价时，基准贴现率的选择至关重要。一般而言，不同的贴现率将会导致不同的结论。让我们考虑两个备选项目，项目A在当前产生90元的净收益并立即结束，项目B当前支出300元，在两年后期满并产生400元的净收益，但在这期间不产生任何成本和收益，哪个项目可行呢？如果两个项目都可行，哪个项目更优呢？

答案取决于所选择的贴现率。下面在贴现率为0、10%和20%下，分别计算项目A和项目B的净现值并根据计算结果判断项目的可行性和优先次序。

项目A的净现值总是90元，因为项目A的净收益产生在当前。项目B的净现值则随贴现率的变化而变化，贴现率在0、10%和20%下的净现值分别为100元、30.6元和－22.2元。当贴现率为0时，两个项目都可行，项目B优于项目A。当贴现率为10%时，两个项目仍然都可行，但项目A将优于项目B。如果贴现率为20%，项目B将不再可行。

显然，贴现率越高，项目净现值越低。那么，一个项目的基准贴现率应该如何确定呢？一般而言，私人项目的基准贴现率应该尽量接近于私人使用资金的机会成本。

（二）收益—成本比率

收益—成本比率（B/C）是收益现值与成本现值的比率，简称益本比。某项目的益本比可以表示为：

B/C=T—t=0b（t）—（1+r）t—T—t=0c（t）—（1+r）t （8.4）

如果B/C≥1，则表明该项目投资收益大于等于成本，则项目可行；如果B/C<1，则项目不可行的。

但是，如果认为益本比数值越大，项目就越优先，并将其作为比较多个可行项目的标准，就可能导致决策失误。因为收益既可以计入分子，也可以看成“负成本”计入分母；反之，成本也可以看成“负收益”。因此，通过对成本和收益进行有目的的分类，就可以人为改变一个可行项目的益本比。例如，考虑两个备选项目，项目A的收益和成本现值分别为450元和200元，项目B的收益和成本现值分别为760元和400元，项目A和项目B的益本比分别为2.25和1.9，项目A的益本比大于项目B。现在假定，在对项目A的分析中，研究者发现忽略了一项50元的成本。如果把50元成本计入分母，项目A的益本比变为450/（200+50）=1.8，项目B的益本比将大于项目A。但如果把50元成本作为负收益，计入分子，项目A的益本比将变为（450－50）/200=2，这样，项目A的益本比大于项目B。上述分析表明用益本比作为比较多个项目优先次序的标准是不可靠的。

此外，采用益本比标准在进行项目优先次序判断时，所得到的结论与净现值标准常常是不一致的。例如，前例中项目A的收益和成本现值分别为450元和200元（假定没有忽略成本），而项目B的收益和成本现值分别为760元和400元。按照益本比标准，项目A应优先于项目B（2.25>1.9），但从NpV标准来看，项目B的贡献要大于项目A（360>250）。

（三）内部收益率

所谓内部收益率（internal rate of return，IRR），是指项目净现值NpV为0时的贴现率。以ρ表示IRR，我们可以将其定义为：

0=T—t=0b（t）-c（t）—（1+ρ）t （8.5）

如果IRR大于或等于项目基准贴现率，即ρ≥r，则说明项目可行。一般来说，内部收益率越大（前提是内部收益率大于贴现率），则投资方案的回报能力越强。

但是，当对两个不同规模的项目进行优先次序判断时，采用IRR标准往往会导致错误的决策。比如，我们考虑两个项目，项目A现在支出1000元，一年后回收1100元，则该项目的IRR为10%。项目B现在支出2000元，一年后回收2180元，其IRR为9%。从IRR标准看，项目A优先。然而，从NpV标准来看，假定基准贴现率为6%，项目A的NpV为：－1000+1100/1.06＝37.7；项目B的NpV为：－2000+2180/1.06＝56.6，说明项目B要优于项目A，因为后者带来了更大的净收益。

综上，我们的结论是，对于项目的可行性判断，三个指标得出的结论是一致的。然而，对于项目的优先性判断，内部收益率和收益—成本比率这两个标准都可能导致不正确的判断，净现值标准才是最可靠的。

8.2 公共支出项目的成本收益分析

将私人投资成本收益分析方法用于公共支出项目分析时，尽管分析的理论基础相同，但关注的视角，以及具体分析过程中对成本收益大小的衡量、贴现率的选取等方面都与私人部门有着很大的不同。本节对公共支出项目成本收益分析中的这些特殊方面进行分析。

8.2.1 公共项目与私人项目成本收益分析的不同

公共部门的成本收益分析，与私人部门有着显著的不同，主要体现在以下两个方面。

第一，公共支出项目以社会福利最大化为目标，而不像私人部门那样仅以私人净收益（或利润）为目标。出于考虑问题的角度不同，公共部门成本收益分析中的成本和收益与私人部门的成本和收益在范围上有所区别。对私人部门而言，进行成本收益分析的目的主要是为私人部门谋求支出的合理性，寻求的目标是私人净收益的最大化，因此其考虑的成本和收益，主要指私人项目承担者所面临的成本和收益（也称为内部成本和内部收益），一般不会考虑其项目产生的外部成本和外部收益。即：

私人净收益＝私人收益－私人成本＝内部收益－内部成本

而对公共部门而言，它们承担着维护和实现社会各种利益的职责，其目标是社会福利最大化。因此，其成本收益分析应从整个社会角度进行考虑，寻求社会整体净收益的最大化。从而，公共部门的成本收益分析不仅要考虑内部成本和内部收益，也要考虑外部成本和外部收益。在很多情况下，外部成本和外部收益的数量是巨大的。例如，如果要建设水电站，政府不仅仅关心水电站建设所发生的各种直接费用，以及发电带来的收益，还要考虑资源淹没的成本，破坏生态环境的代价以及防洪收益等。再如，一项旨在提高农田产量的水利工程项目，从成本上看，不仅包括该项目所需要的人力、物力和管理费用等内部成本，还包括该项工程对原有资源的破坏等外部成本。从收益来看，不仅需要衡量该项目所带来的农产品产量增加产生的内部收益，也需要衡量该工程对诸如养鱼业发展、洪水控制等方面产生的外部收益。因此，公共部门的成本收益分析公式需要写成：

社会净收益＝社会收益－社会成本

＝（内部收益+外部收益）－（内部成本+外部成本）

第二，公共支出项目的成本收益往往并不能直接用市场价格来衡量。与私人部门支出项目相比，公共支出项目的成本收益经常无法直接采用市场价格进行衡量。因此，对于公共支出项目成本收益的评价，实际上是模拟市场运作的方式，这主要是由两个因素决定的。

（1）在许多情况下，与公共支出项目相联系的市场价格根本不存在，例如清新的空气、濒临绝种生物的保护、免遭破坏的自然资源，得以保护的生态平衡等，都是无法计算出其市场价格的；

（2）在有些情况下，市场价格并不能完全真实反映社会边际成本和收益，这是由于市场失灵的存在。例如，优值商品（merit goods）反映的是被人们低估的价值，而垄断价格则往往高估了边际社会成本。

由于上述问题的存在，决定了公共支出项目的成本收益分析要比私人部门的成本收益分析复杂和困难得多。

8.2.2 公共支出项目成本收益分析的步骤

公共支出项目成本收益分析的过程与私人部门基本相似，分为五个步骤：（1）列出各种备选项目；（2）鉴定各备选项目的真实成本和真实收益；（3）用货币衡量各备选项目的成本和收益；（4）选择社会贴现率；（5）对各备选项目进行评价。

其中，在进行第三和第四步骤时，要特别注意与私人项目成本收益分析的区别，其他三个步骤和私人项目的分析基本相同，这里不再重复。

8.2.3 公共支出项目成本收益的度量

在列举出各备选项目的全部真实成本和收益之后，接下来需要将所列成本和收益折算成货币进行评估。一般来说，公共支出项目产生的收益并不是完全来自市场，在很多场合下公共服务是由政府免费提供的，如果收费，也并非完全按市场价格来进行，因而，如果按私人收益的计算方法，就会低估项目的社会收益。而政府公共支出项目的成本，除投资额外，有时还需要考虑很多其他因素，如项目建设过程中对生态环境的破坏，而这些是无法用市场价格来反映的。因此，有必要对公共项目成本收益的度量问题进行专门研究。

（一）市场价格

对于那些可以在竞争性市场上交易的投入和产出，应该直接采用市场价格对其成本收益进行评估。因为在完全竞争市场下，市场价格不仅可以反映该商品的边际社会收益，也可以反映生产该商品的边际社会成本。

（二）影子价格

对于那些不在完全竞争市场上交易的商品，市场价格不能真实反映其边际社会成本，例如，在存在大量非自愿失业的经济中，市场工资并不等于雇佣工人的边际社会成本，在垄断市场上，市场价格也并不反映生产的边际社会成本（此外，管制、税收（或补贴）等因素也会导致市场价格扭曲。）。但是，我们可以估算一个能反映真正社会成本的价格，这个价格称为影子价格（shadow price）。比如在非自愿失业下的市场工资一般会高于影子价格，而垄断价格也常常高于影子价格，那么，对于扭曲市场上的商品或要素，如何根据其市场价格进行调整以确定其影子价格呢？

影子价格，实质上是使用某种商品或要素的机会成本，因此影子价格的确定，和当时所处的具体环境有关。例如，在存在非自愿失业下额外雇佣的劳动力，可能来自三个方面：先前以市场工资受雇于别处的工人、非自愿失业的工人和自愿失业的工人。影子价格应该是根据这三个来源而确定的一个加权平均数，权数是每一来源所占的比例。对于受雇于别处的工人而言，其机会成本是放弃先前就业的税前工资；对于自愿失业的工人而言，机会成本就是其闲暇的价值，可以用当前就业的税后工资来衡量；对于非自愿失业的劳动力的机会成本是较难确定的，他们赋予闲暇的价值是很低的，但是他们如果不从事该公共项目也有可能在一段时间后找到一份其他工作，因此一般来讲，其机会成本是大于零小于市场工资之间的某一数值（非自愿失业劳动力的机会成本一般应大于零，因为他们对于闲暇时间赋予正值。）。因此，劳动力的整体影子价格就不会是该项目实际支付的数额。而对于失业问题严重且存在劳动力二元市场结构的发展中国家，通常假定在城市部门进行的项目，其劳动力来自农村，而在农村，这些工人的产出十分低下（甚至接近于零），此时劳动力的影子价格可以用其在农村的所得衡量。

（三）消费者剩余和生产者剩余

与私人部门项目不同，公共项目的规模通常比较大，因此公共项目的产出常常会改变市场价格，这时直接以市场价格来衡量项目收益的方法就需要加以修正。经济学家通常以消费者剩余（consumer surplus）和生产者剩余（producer surplus）的变化来衡量市场价格变化带来的社会收益的变化。所谓消费者剩余，是指消费者愿意支付的价格和实际支付的价格之间差额，等于需求曲线之下、市场价格线之上的面积。而生产者剩余则是指生产者供给一定数量商品获取的收入超过其所要求的收入的差额，即供给曲线之上、市场价格线之下的面积。消费者剩余与生产者剩余合在一起称为总剩余。

考虑一个农村水利工程项目，大幅度增加了农产品供给，降低了市场价格。对农产品的市场需求曲线为D，在项目实施前供给曲线为S1，均衡点为c点，决定了市场均衡价格p1和均衡产量x1。这时消费者剩余为三角形abc的面积，生产者剩余为三角形bcd的面积，总剩余等于三角形adc的面积。项目实施后，农业生产率提高，供给曲线移动到S2，新的均衡点移动到f点，新的均衡价格和产量分别为p2和x2。消费者剩余和生产者剩余的总面积扩大为三角形aef的面积。与项目实施前相比，总剩余扩大了相当于四边形cdef的面积，这个差额也就是项目所产生的社会收益。

（四）“无价”商品的价值推断

对于不存在市场价格的商品，诸如生命、情感、时间、环境，应该如何衡量其货币成本或收益呢？经济学家通常采用一些变通方法，根据可以观察到的现象来推断人们对这些商品的支付意愿。下面我们重点介绍时间、生命和清洁空气这三种“无价”商品的价值推断。

（1）时间

“时间就是金钱”，如果一个公共项目的收益表现为节省了人们的时间，那么时间到底值多少钱呢？推算方法之一就是用节省的时间乘以税后工资率来估算。假设甲每小时的税后工资为10元，某公共项目使之节省时间20分钟，该项目给甲带来的收益就是10×20/60=6.67元。当然，这种方法有赖于对时间机会成本的衡量。但时间的机会成本，对某一个人来讲，并非总是与税后工资率相同。例如当一个人有急事要办，他可能愿意为时间支付超过工资率的价格；而当他休闲在家时，可能愿意支付的时间机会成本低于工资率。

另一种估算时间价值的方法是考察人们对不同交通方式的选择。考虑到外地旅游，人们可以选择坐飞机，或者坐火车。飞机省时但价格高，火车比较慢但价格便宜。人们的行为显示了他们对时间的评价。通过观察人们愿意为坐飞机而额外支付多少钱，我们可以推断出人们对时间的评价。

（2）生命

人们常说“生命无价”，可是，如果按照此观点，许多与人的健康或生命相关的公共项目将无从评估。目前通常采用两种生命估算方法。一种是将一个人未来收入的现值作为其生命的价值。换句话说，如果某项目实施的结果是挽救了一个人的生命，该项目的社会收益就是这个人未来可以获得的期望收入的现值。在交通肇事车辆造成的死亡赔偿上，目前多采用这种方法。但这种方法存在着两个严重的问题：一是该方法认为闲暇时间的价值为零；二是该方法认为每个人的生命价值是不同的，预期收入较高者的生命价值高于预期收入较低者的生命价值，特别是那些年老、体弱或严重残疾的人甚至会因为没有任何收入而被认为生命价值为零，但这显然有悖于现代社会“人人平等”、“珍爱生命”的伦理观。因此，在对公共项目的评价中一般不采用这种方法。

对生命价值估算的另一种方法认为，与时间一样，生命的价值也可以通过观察人们的行为进行推断。这是因为，不同的行为可能带来不同的死亡概率。比如，人们在购车时面临在价格较为便宜但安全性能相对较差的车型和价格较为昂贵但安全性能相对较好的车型之间进行选择，显然，如果发生车祸，选择后者的死亡概率要低于前者。又比如，人们在选择职业的时候，面临不同的工种和不同的工资率。在其他条件相同的情况下，危险性越高的工种其工资水平也越高。通过对人们行为的细致观察，经济学家大致可以推算出人们为降低一个单位的死亡概率而愿意支付的价格，进而估算出生命的价值。

专栏8.1

生命的价值

尽管生命是无价的，但是经济学家还是采用各种不同的方法对生命价值进行了估算，不同的研究得出的结论差异较大，价格在100万美元至2000万美元之间。其中大部分研究表明，价格在200万美元至800万美元之间（以1997年美元计算）。

美国政府已经就成本收益分析中，是否在所有机构中统一运用一个简单的生命价值，进行过辩论。迄今为止，不同机构采用的数据并不相同，环保署用的数字通常比交通部大。

反对统一运用一个简单的数字的人认为，分析中还应包括许多其他因素，例如死亡是否由一个自愿从事的行动（例如驾驶）引起，自愿与非自愿下的价值可能是不同的。

评价生命中最困难的问题之一是，儿童生命的评估是否应该不同于成年人或者80岁的人。我们经常会面临这样的困扰：有两个癌症研究项目，一个的研究目标是儿童常患的癌症，另一个的研究目标是老年人常得的癌症，在两个项目之间如何分配资金呢？

问题并没有得到明确的答案。美国交通部坚持使用传统方法评估生命，即对所有生命一视同仁。尽管如此，一种可替代的方法——关注所挽救的生存年数，而不是生命的多少，在新的联邦指南中得到批准。

——本文节选自斯蒂格利茨.公共部门经济学（第三版）.北京：中国人民大学出版社，2005：235－236.

（3）清洁空气

有的公共项目改善了空气的质量，有的项目则刚好相反，造成了空气污染。如何衡量人们对清洁空气的评价？一种自然的方法是通过考察不同住房的价格差异来推断人们对清洁空气的支付愿意。给定其他条件相同，一套住房位于空气污染区，另一套住房则处于清新空气中，两套住房的价格差异实际上就反映了人们为清洁空气愿意支付的价格。

8.2.4 社会贴现率的选择

贴现率是将不同时期的货币价值折算为现值的关键，因而在成本收益分析中起着至关重要的作用。公共项目成本收益分析中使用的贴现率被称为社会贴现率（social rate of discount），那么，社会贴现率应该如何确定呢？对此存在两种不同的看法。第一种观点认为社会贴现率应该反映资金的社会机会成本，第二种观点则认为社会贴现率应该反映社会的时间偏好率。

（一）资金的社会机会成本

这一种观点认为，由于公共支出最终挤占了私人部门对资金的使用，社会贴现率应反映公共支出占用私人资金的社会机会成本，也就是这些资金没有用于私人部门的损失。因此，社会贴现率的确定应该基于私人部门的收益率。一般而言，公共资金的增加或是表现为私人投资的减少，或是表现为私人消费的减少。如果公共资金挤占了私人投资，那么应该使用私人项目的税前收益率作为公共资金的机会成本。假定私人投资最后100元的税前年收益率为10%，现在政府把私人投资中的这笔钱用于公共支出，那么这笔公共支出的代价就是10元（100×10%），因此，社会贴现率为税前收益率10%，它反映了这笔资金用于私人投资能够为社会所创造的价值。

如果公共支出挤占私人消费，应该如何确定社会贴现率呢。对于消费者而言，今年多消费1元，就意味着少投资1元，其机会成本是1元钱投资所带来的税后收益。因此，通过减少私人消费而筹措的公共资金应当按税后收益率来确定社会贴现率。假定私人税前投资收益率为10%，但必须将其收益的40%向政府交税，那么，私人现在多消费100元，实际上放弃了6元（100×10%×60%）的投资收益。因此，社会贴现率应该为税后收益率6%。

如果公共资金同时挤占私人投资和消费，那么社会收益率就应该根据私人税前收益率和税后收益率的加权平均来计算。如果我们知道政府的一笔公共支出中来自私人投资的部分占1/3，来自私人消费的部分占2/3，那么，公共支出的社会贴现率为：

社会贴现率＝1/3×10%+2/3×6%＝7.33%

然而，要确定某一个公共项目筹集的资金到底有多少来自减少私人消费，有多少来源于私人投资的减少，并不是一件容易之事。

（二）社会时间偏好

第二种观点认为，社会贴现率不同于市场收益率所表示的机会成本，它应该是站在整个社会角度对牺牲目前消费的评价，即社会贴现率等于社会时间偏好率。根据这一派观点，公共项目使用的社会贴现率一般将低于私人收益率，其原因主要有两点：

首先，社会贴现率是站在社会整体立场上来评价当前消费和未来消费。如果我们把社会当做一个整体来考察，则公共支出的决策者（政府）不仅要关心当代人的福利，也要关心后代人的福利。然而私人只关心他们自己的福利，不太愿意关心后代人的福利，相应地他们倾向于把太多的钱用于消费，不太愿意用于储蓄，由此造成私人使用的贴现率偏高。

其次，从家长主义的角度看，即使不考虑后代，私人也没有足够的远见对未来收益做出恰当的评价，因此，他们在对未来收益进行贴现时，使用的贴现率往往偏高。针对这种个人的短视行为，政府应当使用一种能够真正反映个人未来收益价值的贴现率。也就是社会贴现率应该低于私人贴现率。

那么，社会贴现率应当如何选择呢？对此并没有一个明确的答案，比较妥当的方法是按照不同的贴现率对同一个项目分别进行计算，然后观察项目净现值是否对所有合理的贴现率都是正数。如果在所有合理的社会贴现率下净现值均为正，说明该项目对贴现率不敏感，决策者对其也就比较有把握了。如果不能保证所有合理贴现率下净现值均为正，适当降低贴现率对于公共项目的选择有时也是必要的，因为低贴现率本质上反映了整个社会给予未来收益以较高的评价。

专栏8.2

实践中的社会贴现率选择

从各国实践来看，美国政府进行公共项目成本收益分析的经验是较为丰富的。根据美国行政管理和预算局（OMB）的规定，联邦政府各部门在评估它们的项目时，要进行两项单独分析：一是用7%的贴现率，二是用3%的贴现率。7%是对私人投资收益率的估计，所以对挤占私人投资的项目而言，它是适当的贴现率。3%是对社会贴现未来消费的比率的估计，对于占用私人消费的项目来说，它是适当的。由于一般难以知道公共项目是从私人投资还是私人消费中挤占了资金，OMB建议同时使用两种贴现率，这可以看出一个项目对于贴现率的差异是否有反应。此外，对于影响未来各代人的政府项目，OMB建议利用1%~3%的贴现率增加敏感性分析。这反映了社会贴现率可能低于私人收益率的观念。

在中国，著名的长江三峡水利枢纽工程使用了10%的社会贴现率，这是一个相当高的贴现率。即使按照这个贴现率，该项目可行性报告显示，项目净现值为131.2亿元，内部收益率高达14.5%。

参考文献

1.哈维·罗森，特德·盖亚.财政学（第八版）.北京：中国人民大学出版社，2009：153.

2.长江三峡水利枢纽可行性报告（摘编）.

8.3 公共项目成本收益分析的案例

下面我们通过一个公路扩建的典型案例，对公共项目的成本收益分析做进一步阐述（本节的案例分析基于：曹立瀛.西方财政理论与政策（第6章）.北京：中国财政经济出版社，1995.）。

8.3.1 项目收益和成本的鉴定

假设在两个城市之间有一条二车道公路，公路决策部门面临如下问题：公路设施是否需要扩建？如果需要扩建，应该扩建到四车道，还是六车道？要回答这些问题，需要对不同公路扩建方案进行成本收益分析。

为了评估公路扩建后的收益，需要估计两地间的交通需求。需求是单程平均成本的函数。单程平均成本包括燃油、折旧、车辆保养以及运程时间。公路扩建后造成两地间旅行速度加快，这将降低现有道路使用者的成本并鼓励新用户使用该道路。因此，公路扩建后的收益应为现行行驶成本的降低以及新增行程的净收益之和。

假定能够获得足够信息，上述收益可以通过两地间的交通需求估算。D为交通需求曲线。在现有道路状况下，两地间单程平均成本为C，每年的行程次数为T。预计对现有道路扩建后单程平均成本降至C′，每年的行程次数增至T′。四边形abcd的面积表示现有行程因平均成本下降而增加的收益；三角形cde面积表示因行程增加而增加的收益（假定需求曲线de段为线性）。道路扩建的总收益可以用梯形abed的面积表示，等于abcd与cde的面积之和。

项目成本包括道路扩建的基建成本以及道路扩建后在使用期内的维护成本。其他外部成本，例如毁坏野外风景或由于道路交通量增加导致的污染物的增加也应作为一种实际成本计入其中，但是对这些外部成本，这里忽略。

8.3.2 项目收益的度量

在公路扩建前的二车道下，首先考虑运输的时间成本，假定该公路的平均行程是30分钟，每小时的时间代价为4元，则一趟运输的时间代价是2元。当然，估计单次运程的时间代价并不是简单的事情。单次运程的时间估计（这里是30分钟）取决于道路类型、交通情况（高峰时段和低谷时段），时间的机会成本（这里是4元）随运输旅客的类型而变，这里用司机的工资率来衡量。因此，估计每趟运程的时间成本是一项复杂的工作。其次，单次运程的其他成本，包括燃油、折旧、车辆保养等，这些费用因公路类型和车辆类型不同而不同。这里假设这些费用平均为每公里0.15元，长度为11.7公里，则每趟运程的其他成本为11.7×0.15＝1.75元。每趟时间成本与其他成本合计即是每趟运程的可变成本为3.75元。

假定每年运输趟数为100万趟，则每年可变成本为375万元。原来的基建投资因为是沉淀成本，这里不再考虑。

公路扩建到四车道之后，增加基建投资400万元，行程时间由原来30分钟缩至18分钟，时间成本降至1.2元，但其他成本增至1.90元（由于高速行驶油耗增加），每趟可变成本净节约0.65元（3.75－1.2－1.9）。公路扩建到四车道后，运程趟数增至150万趟，可变成本合计为465万元。原有趟数成本节约65万元，新增行程50万趟，带来的收益约为16.25万元（0.5×0.65×50），相当于三角形cde的面积（假定需求曲线de段为线性，所以新增运程带来的净收益近似为三角形cde的面积。）。于是，总收益为81.25万元（65＋16.25）。相当于梯形abed的面积。因为收益发生在将来，必须贴现。假设公路的受益期25年，社会贴现率8%，则现值为867.3438万元，这是公路从二车道扩展到四车道后的收益现值。

公路由四车道扩展到六车道后，需要再增加投资200万元，运程时间缩至16分钟，时间成本降至1.07元，其他成本增至1.95元，运输趟数微增至160万趟，按照上述计算方法，得到公路从四车道扩展到六车道后的收益现值为132.37万元。

8.3.3 项目成本的度量

公路扩建的成本主要有基建成本和维修成本，四车道的基建成本为400万元，六车道为200万元（在四车道基础上），这些费用是工程开始就支付的，所以无需贴现。维修成本，与运输数量、运输类型和维修工料等因素有关，假设公路由二车道扩展到四车道后的年维修费增加1万元，从四车道增至六车道后的年维修费用增加0.8万元。维修费用流可按25年受益期和8%的社会贴现率求得现值，扩展成四车道的维修成本现值为10.675万元，扩展成六车道的维修成本现值为8.54万元。因此，二车道扩建成四车道的成本现值为400+10.675＝410.675万元，四车道扩建成六车道的成本现值为200+8.54＝208.54万元。

8.3.4 项目可行性分析

计算出项目总收益现值和总成本现值，就可以进行比较，公路从二车道扩展到四车道，收益超过成本，净现值为456.6688万元，收益－成本比率为2.11，内部收益率为20%；而公路从四车道进一步扩展到六车道的净现值为－76.17万元，益本比只有0.63，内部收益率降至3%。

显然在忽略其他成本的情况下，从两车道扩展到四车道是可行的，而从四车道扩展到六车道则是不合算的。

8.4 成本收益分析的进一步讨论

8.4.1 收入分配问题

上述分析隐含了这样的原则，在一个公共支出项目的分析中，如果这个项目的净收益现值是正数，不管谁受益谁受损，项目都是可行的。这是因为只要净收益现值是正数，受益者除了能补偿受损者之外，还能享受正的净收益。这种观点也被称为希克斯—卡尔多标准（hicks-Kaldor criterion），以是否存在潜在的帕累托改进为依据确定项目，但并不要求实际补偿。

有些人则认为，政府目标是使社会福利最大化，除了效率方面的因素，也需要考虑一个项目对收入分配的影响。人们获得的每一元收入尽管都能增进其福利，但收入的边际效用是递减的。如果假定每个人的货币效用函数相同，则新增1元的收入对穷人要比对富人产生更高的效用。在社会成员收入差距悬殊的情况下，对一个公共项目的社会评价如果考虑到分配因素很可能产生完全不同的结果。为此，可以在成本和收益的衡量中运用社会分配权数修正原有的成本收益分析。具体步骤是：（1）将社会成员分成若干组别，如最低收入组、次低收入组、中间收入组、次高收入组和最高收入组等；（2）确定各组别的社会分配权数，一般来讲，收入水平越低的组别社会分配权数越高；（3）以各组别的权数乘以该组别从公共支出项目中获得的净收益；（4）将各组别的加权净收益加总，得出所分析项目总的加权净收益；（5）依据成本收益分析标准对项目进行评价。

8.4.2 风险的处理

前面对成本收益分析的研究，假定决策者对项目的未来收益和成本具有确定的信息。事实上，项目实施存在很多不确定因素，未来收益和成本也常常是不确定的。因此，有必要进一步研究项目评估中的风险问题。

（一）期望值分析法

如果决策者能够估计各种可能性的概率，可以采用期望值法对于项目的风险进行评估。例如，某项目在某一年度中获得的收益可能是B1、B2、B3、B4，出现上述四种收益的概率分别是p1、p2、p3、p4，那么，该年度的预期收益为：

E（B）=p1×B1+p2×B2+p3×B3+p4×B4

（二）等可能性标准分析法

在对于各种情况出现的概率并不确切的情况下，分析者可以按照最乐观、最悲观和中等水平三种情况分别估算预期收益和预期成本。由于不能确切知道三种情况下的出现概率，通常可以采用等可能性标准，即假定各种情况下出现的概率相同。

根据等可能性标准，相应的收益现值预期值为：

方案A的期望值＝1/3×210+1/3×180+1/3×120＝170

方案B的期望值＝1/3×360+1/3×150+1/3×60＝190

方案C的期望值＝1/3×240+1/3×150+1/3×90＝160

三个方案的比较结果表明，方案B是最优的。

（三）最大最小标准分析法

最大最小标准法，即选择那些在最坏情况下表现最好的项目的评价方法。它假设决策者总是厌恶风险的，因而在决策时假设最坏结果最可能会发生，这就需要把每种方案的最坏结果列举出来，然后选择在最坏情况下净收益现值最大的方案。在上例中，三个方案的最低净收益现值分别是：方案A为120，方案B为60，方案C为90。根据最大最小标准，方案A属于所有最小值中最大的方案，因此，方案A被选中。

8.4.3 政治程序的影响

成本收益分析尽管可以给政府的决策者提供有用的信息，但公共支出项目最终能否被采纳是通过政治程序决定的。官僚们也许更关注官僚机构预算规模的最大化，政治家也许更追求连任，这些都可能造成客观的成本收益分析结果与实际决策结果完全不同。

另外，如果某个项目的受益者是人数较少却联系紧密的人群，即所谓的特殊利益集团，而成本却分摊到极为分散的人群中，那么这个项目即便被成本收益分析否定，它也很可能获得通过。反之，一个被成本收益分析选中的项目也可能被否决。

因此，成本收益分析中的政治因素也是不能忽视的。

本章小结

1.公共支出项目的目标是社会福利最大化，且其成本和收益往往不能直接按市场价格来估计，因此公共支出项目的成本收益分析与私人部门的成本收益分析明显不同。

2.运用成本收益分析进行决策的指标主要有净现值、收益—成本比和内部收益率。当只有一个备选项目时，三个指标得出的结论是一致的。当面临多个备选项目时，内部收益率和收益—成本比这两个标准都可能会导致不正确的判断，净现值是最可靠的。

3.公共项目成本收益的度量是从社会机会成本的角度考虑的，完全竞争市场下的市场价格就是边际社会成本，扭曲市场下的市场价格需要通过调整，以估算一个反映真正社会成本的价格，这一价格称为影子价格。

4.对于时间、生命、清洁空气这样一些不存在市场价格的商品，我们需要往往需要通过观察人们的行为选择来间接推断其价值。

5.一般认为，社会贴现率应该从资金的社会机会成本的角度，也就是基于私人收益率来加以确定。但也有人认为，社会贴现率应该反映社会整体的时间偏好，基于对后代的关心和家长主义的视角，社会贴现率应该低于私人收益率。

6.公共支出项目的成本收益分析有时还需要考虑收入分配、风险以及政治程序等方面的因素。

复习与思考

1.公共支出项目成本收益分析与私人部门成本收益分析有什么不同？

2.在计算人类生命的价值时遇到的困难有哪些？解释为什么说“每条生命都是无价的”这一观点将导致救生计划的投资额超过有效率水平？

3.举例说明在公共支出项目中如何应用影子价格？

4.对某农村灌溉项目的成本收益分析显示，在最初4年里，项目的净收益为每年－200万元。但在接下来的20年里，该项目每年产生75万元的净收益，假定社会贴现率为10%，计算该项目的净现值。

5.考虑某个使穷人受益的项目，当前支出20000元（资金向富人筹集），从下一年开始每年对穷人产生1000元的净收益，直至无穷。假定社会贴现率为10%。

（1）分别计算该项目的净现值、益本比和内部收益率。

（2）该项目可行吗？

（3）如果项目不可行，提出一个使项目得以通过的最低社会分配权数。

进一步阅读文献

1.马斯格雷夫.财政理论与实践（第五版第9章）.北京：中国财政经济出版社，2003.

2.哈维·罗森，特德·盖亚.财政学（第八版第8章）.北京：中国人民大学出版社，2009.

3.布朗，杰克逊.公共部门经济学（第四版第8章）.北京：中国人民大学出版社，2000.

4.斯蒂格利茨.公共部门经济学（第三版第10章）.北京：中国人民大学出版社，2005.

5.曹立瀛.西方财政理论与政策（第5－6章）.北京：中国财政经济出版社，1995.