中国投资促进机构的组织模式与特征

5.2　中国投资促进机构的组织模式与特征

5.2.1　国际投资促进体系典型组织模式

适当的组织形式是投资促进工作面临的首要问题。投资促进通常具有政府部门职能的一些性质，也经常具有私营部门更有效率的一些特征。有鉴于此，有些国家和地区选择设立纯政府型组织，并试图解决这种形式内在的问题。而有些国家和地区则走向另一个极端，让私营组织来完成此项任务。有的则选择中间道路，成立“准政府”型的投资促进机构。

1.政府型投资促进机构

政府型投资促进机构隶属于政府，工作人员受公务员制度的约束。国际上普遍认为投资促进是一项公共产品，因此政府型投资促进机构是世界投资促进体系的最重要的组织形式。根据中国商务部2008年的问卷调查，国外投资促进机构中，约56.67%为政府部门。根据各国具体组织形式的不同，国家级政府型投资促进机构大致有三种形式:一是作为独立的部门;二是作为相关部委的内部或下设机构;三是作为国家元首或总统办公室的下设机构。政府型投资促进机构的职能主要有:投资促进管理、政策研究与制定、投资推介、对外交流与合作、国内外或地区资源整合与应用等。

政府模式的优点是权威性较强，缺点是运作不够灵活，易受政治因素的影响。2010年，中国商务部对40个国家的投资促进机构(IPA)进行了问卷调查，调查结果表明，73%的国际IPA资金来源以财政拨款为主，27%的为IPA民间投资或自筹资金。受政府公务员体制和预算安排的限制，该类投资促进机构工资水平往往较低，不利于吸引优秀人才和激励员工提高工作效率。

比较典型的政府型投资促进机构是英国贸易投资署。它是由英国贸工部和外交部联合成立的国家级政府投资促进机构，其前身为英国国际贸易总署，相当于副部级单位，其行政长官由英国政府任命。该署具有相对独立性，但支出完全由政府预算安排，主要职能是促进贸易和投资。英国国际贸易总署为外国投资者来英投资所提供的服务主要有:就在哪里和怎样投资设立企业提供建议;为投资者量身定做并提供研发、税务、人力资源、签证等方面的深入信息;将投资者介绍给重要的协会组织;开通英国咨询网络，便利投资者接触一系列专业服务机构;具体协助参访有关地点、寻找商业伙伴、获取财政补贴;在投资设立企业后，协助企业在英国和海外拓展业务。作为政府机构，英国贸易投资署在协调各地区投资促进活动方面具有权威性，也是英国唯一的全国性投资促进机构。

2.准政府型投资促进机构

准政府型投资促进机构是由政府同企业、商会等民间组织共同出资建立且一起参与管理的半官方性质的投资促进机构。准政府型投资促进机构多拥有独立地位，大多数都是自主的公共组织，其他一些则有私人资本的参与。独立的地位使这些机构可以培育公司文化并通过提供有竞争力的薪水吸引员工。准政府型投资促进机构既能发挥公共部门的组织、协调能力，又能发挥民营部门的营销等技能，增强投资促进机构的灵活性和工作效率。在实际操作中，准政府模式可以根据各国具体情况，灵活设计政府和民营部门的参与度。此外，由于它不纳入公务员体系，实行独立预算，运行则相对灵活，能较好处理公平与效率的问题。

捷克投资与商务发展署成立于1992年，是捷克工贸部下的准政府性质的独立实体机构，旨在通过其服务吸引外国投资和发展国内企业。捷克投资与商务发展署主要提供全面的信息帮助和量身定做的访问，处理投资激励，使用欧盟结构基金，寻找潜在供应商和收购者，照管现有投资者等。捷克投资与商务发展署设有一名CEO，向捷克工贸部副部长(同时担任指导委员会主席)负责;指导委员会(Steering Committee)由11位成员组成，负责长期战略的制定和指导，他们具有不同的背景，既有政府官员，也有私营、民间机构人员。由于指导委员会成员多数来自政府各部委，有利于提高其权威性，而民营部门人员的加入，进一步促进了政府和企业之间的沟通，增强了投资促进机构的灵活性。同时，在运作上采用企业式的经营方式，一切以客户为核心，尽量减少政治因素的干扰。

3.非政府型投资促进机构

非政府型投资促进机构一般是由银行、企业和行业协会等共同出资建立的股份制民间机构。这种模式摆脱了政府的刻板体制，可以避免作为政府部门所带来的一些不利影响，能够更加灵活、高效地运作，但也削弱了投资促进机构同公共部门谈判的能力。

最典型的非政府型投资促进机构是哥斯达黎加投资促进局(CINDE)，其是在美国国际援助署的帮助下，于1982年成立的股份制私营、非营利性组织。30年间，哥斯达黎加吸引了超过250家行业领导型公司，如:英特尔、宝洁、Hospira、巴克斯特、圣犹达医疗、西方联盟及其他许多知名企业。CINDE主要为投资公司提供以下无偿服务:在投资公司的选址调查过程中，提供地区优势的详细信息，并定制以顾客为导向的投资议程;满足投资者的需要，安排其同以下人员的会面:服务供应商、政府机构、大学、房地产经纪人、律师、会计师等; CINDE在纽约设立办公室，便利其同来自北美和其他国家潜在投资者的直接接触和联系;公司一旦成立，CINDE就会提供专业支持，协助公司推进新的业务扩张项目或促进产品多样化。

5.2.2　中国投资促进机构的组织模式与特征

1.中国投资促进机构的组织模式

(1)国家层次

中国的投资促进机构在国家层次上，主要有四个投资促进机构。投资促进事务局是2003年3月中国商务部成立的事业单位。它的成立是在国家层次上实现了投资促进机构由政府模式向准政府模式的转变。投资促进事务局与政府有关部门共同制定全国投资促进战略，协调全国投资促进工作，指导全国投资促进联席会议工作。2005年10月，投资促进局增设对外投资合作部，使其业务内容由单向投资促进拓展为包括吸引外资与对外投资在内的双向投资促进，标志着中国投资促进事业进一步走向专业化、国际化。中国商务部成立这个专门机构，实际上是把投资促进的执行职能和战略规划职能分离开来，政府机构职能向宏观规划转型，而投资促进机构则向事业型、专业化的方向发展。具体来讲，中国商务部外国投资管理司内部的投资促进处主要负责研究、拟定和下发全国投资促进战略和年度投资促进工作指导意见等战略规划层面的工作，而中国商务部投资促进事务局则负责投资促进的执行工作。

中国国际投资促进会是由中国商务部主管的、在民政部登记注册的具有独立法人地位的全国性投资促进机构。其下设五个二级分支机构及文化产业联盟，现有会员332家。它的宗旨是:根据中国的经贸战略，充分发挥社团组织的作用，整合全国的投资促进资源和力量，建立全国性的经贸投资促进平台;促进中国参与区域经济一体化战略的实施，实施中国政府制定的投资促进战略;协助各级政府改善投资环境、扩大对外宣传，提高吸收外商投资的质量;推广多元化投资促进产品，为促进外商来中国投资和中国企业到海外投资、参与国际经济技术合作提供有效服务;实现资源共享，协调发展，为繁荣经济、促进社会进步服务。

中国产业海外发展和规划协会成立于2004年12月，是中华人民共和国境内已经或准备在境外投资发展的各类企业或个人，以及相关规划设计和研究机构自愿组成的行业性组织;是经中华人民共和国民政部批准登记注册的，具有社团法人资格的全国性非营利性社会团体。中国产业海外发展和规划协会的业务主管部门为国家发展和改革委员会，并在国家发改委外资司指导下，开展有关中国企业境外投资与发展的服务工作。协会积极贯彻落实“走出去”战略，发挥政府与企业之间的桥梁、纽带作用，为中国企业在境外发展提供全方位的服务。中国产业海外发展和规划协会是专职于对外投资促进的准政府型投资促进机构。

全国投资促进机构联席会议制度成立于2002年，是投资促进机构在全国层次上的主要的沟通平台。全国投资促进机构联席会议制度旨在充分发挥各成员单位的作用，强调成员之间的合作和协作，共同拓展中国的投资促进事业。它每年召开一次，邀请中国商务部领导、国内外经济专家、知名跨国企业负责人以及承办地省市领导出席。会议期间将举行高层论坛及经贸考察活动，各成员单位对如何紧紧围绕党中央、国务院作出经济发展宏观目标的决策，开展双向投资工作进行业务探讨。

中国国家层次上的投资促进机构采用了准政府模式。在中国投资促进的实践中，准政府模式主要表现出了如下一些优势:一是相对独立于政府部门，能够减少政府的过多干预;二是其“依托政府，面向市场，商业化运作”的特点有利于发挥政府和市场两个方面的积极性来促进投资。当然另一方面，准政府模式相对于政府模式而言权威性要差一些。

(2)省级层次

中国省级投资促进机构的组织模式主要是政府机构与事业单位，既有政府型又有准政府型。各省均成立了投资促进机构，但直属机构不尽相同。多数归省级商务部门管理，也有归省级发改委管理，或者直接隶属省级政府。

(3)市县级

就市县基层的投资促进机构设置状况而言，全国地市县区一级大部分都成立了投资促进机构，并且组织模式多样性，有政府型、准政府型还有私营型投资促进机构。在市县级层次上中国多采用政府型模式。由政府出面做投资促进权威性强，能够对外资产生较大的号召力，在经济上有政府的资金支持，没有来自业务创收的压力。但是，这种模式在中国部分地区的实际使用中，也显露出了一些弊端。首先，政府型投资促进机构易于被政府官员用来搞政绩工程，常常导致片面追求数量和规模而不考虑项目可行性的盲目引资;其次，政府型投资促进机构缺乏市场压力，在开展引资工作时往往不计成本地开展活动，严重影响了引资活动的效率并造成了巨大的资源浪费;最后，政府型投资促进机构往往缺乏专业人才，在项目可行性分析、一对一营销等具体活动方面有所欠缺，难以满足投资者需要。^[3]在市县级层次上还出现了以上海市外商投资服务中心、深圳市国际投资促进会、青岛市外商投资服务中心、深圳市贤泽投资为代表的市场化的运作模式，这些机构以经营为主，具有独立的经济运作能力，符合市场的要求，能够很好地同国际接轨。^[4]

2.中国投资促进机构的特点

(1)以政府型、准政府型组织模式为主，私营组织较少

中国的投资促进机构以政府型、准政府型组织模式为主。在中央和所有省级行政区都有专门的机构负责投资促进事宜，大多数市县基层也建立了相应的机构，基本形成了全国范围的投资促进体系。从组织模式类型方面看，国家层次的投资促进机构采用了准政府模式，省级层次以政府模式和准政府模式为主，市县级层次上表现出多样性，政府型、准政府型还有私营型并存。中国真正意义上私营模式的投资促进机构较少。中国准政府型投资促进机构的私营部门参与度不高，中国的事业单位型投资促进机构虽然设置上属于准政府机构，但是完全由政府管理，缺乏私营部门的参与。应鼓励广大民间资本进入投资促进领域，从而形成“政府主导、民资参与、相互支持、合作共赢”的良性发展机制。

(2)上下级投资促进机构没有直接隶属关系

中国投资促进组织体系中，上下级机构间多没有行政或产权的隶属关系，只是做业务上的指导。如前所述，不少地方的投资促进机构是不归中国商务部下属部门直接管辖的，有的归口发展和改革委员会管理，有的直接归地方政府管理。这种组织机构设置方式的主要优点是有利于调动各级政府部门的积极性，但存在重复开展活动、协调途径不健全而导致的效率差等问题。而全国投资促进机构联席会议的成员范围还不够广泛，因此这一机制发挥作用的范围也是有限的。

(3)多数投资促进机构具有公共服务与市场服务的双重属性

中国商务部投资促进事务局以及全国各省区市的投资促进机构都有双重性质:一方面，作为政府下属部门具有一定的官方性，即具有提供政府公共服务的特性;另一方面，又面对市场，根据客户需求提供各种灵活有效的市场服务，具有明显的市场性^[5]。