资金互助社的监管法律制度改革

现有资金合作社有两类。一类是根据《资金互助社管理规定》，经过银监会批准设立的社区互助性银行业金融机构，称为农村资金互助社。农村资金互助社是一个民间自主金融创新的制度安排，也是在中国现有正规金融制度安排之外产生的真正的、正式的合作金融制度安排。^[19]另外一类则是自发设立的，有的在民政部门登记，有的在工商部门登记，有的甚至不登记。以江苏为例，其审批部门是地方农委或农工办，登记部门是地方民政部门，性质不是独立的企业法人，而是民办非企业单位或民办非企业法人组织。为了区别上述第一类的农村资金互助社，这一类一般被称为农民资金互助合作社。资金互助合作社是对现有农村信贷市场的必要补充，是在商业信贷市场之外的一种“微型融资”的途径，是农村自发的金融行为，最能满足农村金融需求。资金互助社之所以可以发挥这个作用，其原因在于具有以下两个制度优势：首先，资金互助社是一人一票、同票同权的治理模式。可以使所有成员通过决策机制、激励机制和监督机制等制度安排使信贷在社员间进行合理分配。从而保障成员能获得融资服务。其次，资金合作社与正规金融机构相比，具有一定的信息优势、担保优势、交易成本优势，并能够充分利用本地知识。这些优势发挥的前提就在于其是建立在熟人社会基础之上。“熟人社会”具有信息充分、互相监督制约的防范违约风险的固有功能。熟人有着重复互动的机会，这种互动建立在人际关系、诚信互惠和期待长期回报的社会伦理基础上。共同的社会伦理规范成为约束人们行为的可靠力量，机会主义行为就极少发生。熟悉给社区中人们带来彼此信任，社会环境的可信任度越高，人们履约义务的可能性就越大。^[20]这两个制度优势发挥作用需要有相应的制度前提。第一个制度优势的发挥，首先要求农村资金互助社规模不能太大。如果规模扩大，社员投票对合作社决策影响力减弱，社员在监督方面倾向于“搭便车”，极易产生内部人控制。在内部人控制的情形下，资金合作社往往会抛弃互助合作的经营目的去追求商业利润。因此需要对农村资金互助社的入股范围进行监管。农民向农村资金互助社入股，其户口所在地或经常居住地应在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内；农村小企业向农村资金互助社入股，其注册地或主要营业场所应在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内。其次必须采取措施保证普通社员决策权和监督权的行使。有研究发现现有的农村资金合作社会出现以下情形：“投入资本较多、具有优势地位的信用大户为获取更多的效益，会采取种种措施规避合作金融原则，不断强化对互助社的控制权；而投入资本较少、处于依附地位的普通农户受制于自身的谈判能力，很难在现有的条件下维护自己的权益，只得听任互助社制度框架的改变。因此，若无外力的约束，以合作制（或股份合作制）为基础的互助社会逐渐演变为以大股东的意志为行事依据的股份制信贷机构，出现受益群体和业务特征上的‘使命漂移（mission drift）’，弱化其对外围社员的金融合作的功能，脱离改革决策者的初衷。”^[21]第二个制度优势的发挥要求农村资金互助合作社经营范围严格限制在其所在乡镇和行政村区域，服务对象严格限制在社员内部，不得向非社员办理业务。

在限定入股范围，规范内部治理机制以及限定经营范围后，监管机构应当充分发挥资金互助社内控制度、治理机制以及信息披露机制等自我规制风险，不宜过度监管。但是，当前银监会对农村资金互助社实施了全面、从严的监管。具体表现为：（1）严格的市场准入监管。根据《资金互助社管理暂行规定》农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务，具有独立企业法人资格的社区互助性银行业金融机构。将农村资金合作社定位为银行业金融机构，需要获得金融许可证。（2）严格的市场运营监管。《暂行规定》规定了审慎经营的指标，强化资本约束和拨备监管（确保资本充足率在任何时点均保持在8%以上、确保拨备充足率始终保持在100%以上），建立非现场监测和监督检查机制（加强日常监管、实施现场检查、加强外部审计、开户银行监督、规范会计核算和报表），督促农村资金互助社充分披露经营管理信息，严肃查处违法违规行为等。“全面、从严监管”同农村资金互助社的独立自主性存在内生的冲突，实践表明，政府对农村资金互助社的“全面、从严监管”事实上阻碍了互助社的发展。^[22]严格的市场准入监管使农民自发成立的农民资金互助合作社无法取得合法地位，游离在金融监管体制之外，恰恰成为农村金融风险的来源。^[23]严格的市场运营监管，则增加了农村资金合作社的资金成本和运营成本。因此对农村资金合作社的监管应由“全面、从严”转为“较为宽松”的监管。首先，放宽准入条件和简化审批程度。要区别设置准入门槛，结合经济发展程度对不同的地区的互助社规定不同的准入标准，赋予更多的资金合作社合法地位。现在实施的严格繁琐的审批程序造成了农村资金合作社组建成本过大，因此也要加以简化。其次，适度放宽审慎经营指标，无需对其适用与商业银行一致的资本充足率和拨备充足率指标。对农村金融监管机构的监管要以非现场检查为主，适当辅之以现场检查。