监管银行能扣划监管资金吗

第九章　金融监管

金融监督和管理是维护金融安全和高效运作的重要保证，通过监管保障金融业的稳健运行越来越成为经济与社会健康发展的关键。金融监管作为大多数国家中央银行的一项重要职责，通过长期的实践，在监管的目标、原则、内容等方面形成了共识，在监管方法与手段、监管模式与效率方面进行了改革，也形成了各具特色的监管体制。

本章要点

1.金融监管的必要性

2.金融监管理论

3.金融监管的目标及原则

4.金融监管体制——机构型监管、功能型监管和目标型监管

5.我国的金融监管体制

6.金融监管的内容——市场准入的监管、市场运作过程的监管和市场退出监管

第一节　金融监管概论

一、金融监管的含义

金融监管是指为了金融系统的安全稳定、有效运行和经济主体的共同利益，金融管理当局及其他监管部门依据相关的金融法律法规准则或职责要求，以一定的法规程序，对金融机构和其他金融活动的参与者实行检查、稽核、组织和协调的机制。

金融监管定义有狭义和广义之分。狭义的监管是指中央银行或者其他金融监管当局依据国家法律法规对整个金融业（所有金融机构及所有金融机构的所有业务）实施监督管理。广义的金融监管除了上述监管外，还包括金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。

二、金融监管的目标及原则

（一）金融监管的目标

金融监管的总体目标就是通过对金融业的监管，维持一个稳定、健全、高效的金融制度。具体来讲，金融监管的目标可以分四个层次：一是保证金融机构的正常经营活动和金融体系的安全；二是保护存款人、投资者和其他社会公众的利益；三是创造公平竞争的环境，促使金融业在竞争的基础上提高效率；四是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致。前两个是最直接、也是最基本的目标，后两者可以说是在前者的基础上衍生出来的。

1.保证金融机构的正常经营活动和金融体系的安全

现代经济社会中金融业处于举足轻重的地位，金融机构业务经营活动的规模、结构和质量以及金融业运行的安全与否，都会对实物经济部门、对整个国民经济产生深远的影响。保证金融体系的稳定，防止系统危机或崩溃的发生是监管当局最为关注的目标。因此，金融监管者必须采取有效措施促进金融机构依法稳健经营，降低和防范风险。

2.保护存款人、投资者和其他社会公众的利益

银行的存款人、证券的持有人是金融市场的出资者，相对于金融机构而言，他们在信息取得等各方面处于弱者地位，但他们又是金融业的支撑者和发展前提。信息不对称可能导致逆向选择和道德风险，金融机构有可能在日常经营中利用其客户的信息劣势而采取机会主义的态度，损害客户的利益；另外，金融机构在其日常经营中不能保证总能做到足够的审慎。正是由于金融机构的高负债经营，其不审慎的经营行为会产生过高的社会成本，因此，对金融机构的日常行为进行监管就十分必要。

对金融机构行为的监管侧重于监督其如何处理与客户的关系；而对金融机构的审慎性监管则侧重于监督金融机构是否能保持充分的清偿能力。这些监管措施实施的目的主要是保护存款人、投资者及社会公众的利益。

3.创造公平竞争的环境，促使金融业在竞争的基础上提高效率

垄断的可能性和信息不对称的广泛存在都可能导致金融业运行的低效率。金融监管当局一方面要依法为金融机构提供公平的竞争环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会，另一方面也要采取一些高效的管理措施完善监管体制。

4.确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致

商业银行创造了货币供应量中的最大组成部分——存款货币。商业银行的经营行为对中央银行的货币政策的实施效果影响重大，因此，对商业银行、或者说广义的存贷款机构进行有效的监管使其与中央银行的货币政策目标保持一致就显得尤为必要。

（二）金融监管的基本原则

1.监管主体的独立性原则

不论采取何种监管模式，都必须根据不同的国情和经济发展状况采取不同的政策，最大限度的尊重被监管者的合法权利。在此基础上，监管主体要根据有关的法律法规独立的进行监管活动。近年来，一些国家不断发生金融危机，这些国家总结经验教训，努力进行金融体制改革，其中加强监管主体的独立性是其中重要的一方面。例如在日本，重新修改后的《日本银行法》加强了中央银行的独立性，以使日本银行更好地行使中央银行职能。

2.依法监管原则

虽然各国金融监管的做法各不相同，但在依法监管上却是相同的。依法监管有两层含义：一是监管当局必须严格按照法律法规进行监管，体现和维护监管的公正性、权威性和合法性；二是监管对象必须公开、公平地进行合法经营，依法接受监管。

3.“自律”和“他律”相结合的原则

在不同的法律制度、不同的文化背景下，各国的监管风格各不相同。美国和日本以外部强制性监管为特征，而英国等许多西欧国家则更强调在诱导劝说基础上的自我约束、自我管理。不同的监管风格各有利弊，可以相互补充。但是，无论以“自律”为主，还是以“他律”为主的国家，都需要“内部”和“外部”监管的有机配合。也就是说，外部监管需要监管对象的密切配合；但如果将希望完全寄托在金融机构“内控”上，个别金融机构的冒险行为同样会危及整个金融系统的安全与稳定。

外部监管包括金融机构的市场准入、日常经营的监管、存款保险的监管等。内部监管的目的是确保金融机构的业务能根据其董事会制定的政策，以谨慎的方式经营。

4.谨慎监管原则

安全稳健与风险的预测和管理是密切相关的。为及时了解和掌握金融机构的风险状况，促使金融机构提高风险防范意识，谨慎管理，稳健经营，以降低乃至杜绝发生破产的可能性，监管当局通过制定一系列法规和指标体系，运用监管手段及时准确地发现风险并采取措施，促使其改善经营，保证金融机构具有良好的竞争状况。在极端情况下，如果该金融机构已不具备继续生存的能力，监管者可参与决定该机构是否要被另一家更健康的机构接管或合并。当所有的办法都失败后，监管者必须有能力关闭或参与关闭一些不健康的金融机构，以维护整个金融体系的安全。

5.母国与东道国共同监管原则

随着经济一体化和金融全球化趋势的增强，跨国银行和银行的跨国业务日益增多，跨国金融监管势在必行。“核心原则”中指出：“母国的银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是外国银行、附属机构和合资机构的各项业务。”东道国监管当局的责任是：“银行监管者必须要求外国银行应按照东道国国内机构所同样遵循的标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发必须有权分享其母国监管当局所需的信息。”

为完成对跨国银行的有效监管，母国与东道国必须建立密切的联系。这种联系表现为：“在东道国的监管当局发照之前要征求其母国监管当局的意见。在一些情况下，有些监管当局之间已达成了‘在哪些范围及哪些条件下可以互享信息’的双边协议。否则，监管当局可以拒绝新的银行开业或开展新的业务。”

三、金融监管的必要性

1.从风险的角度看

20世纪以来，金融活动对经济的影响力越来越显著，金融已经成为现代经济的核心，但金融风险给社会发展带来危害的频率也越来越高。人类社会已经进入一个金融经济的时代。30年代以前，金融风险主要表现为银行挤兑风险，金融危机也主要呈现为银行倒闭给社会经济带来的冲击。20世纪70年代以前的金融分业经营、金融防火墙的设立在一定的程度上降低了金融危机发生时对社会经济的冲击，但同时也降低了金融市场的效率和金融机构的市场竞争能力。20世纪70年代后期，随着各国相继改革金融体制，放松金融监管成为一种趋势，金融市场的效率得到了提高，但同时以金融全球一体化、金融创新、金融混业经营为特征的金融业新的运作方式给金融市场带来了新的风险。

具体来说，金融全球一体化导致金融风险在世界范围内传导的速度加快，危害性增强。以亚洲金融危机为例，1997年的亚洲金融危机始于泰国，随后危机很快传播到东南亚各国，俄罗斯、拉美等国家也受到金融危机的冲击，经济发展出现倒退的形势。同样，金融创新和金融机构混业经营给金融业带来的新的风险也不容忽视。巴林银行的倒闭就是因为业务经理在期货市场上不当操作所致。在金融混业经营的条件下，这种风险能从一个金融个体问题转化为全局性的金融灾难。现代金融业的大动荡反映了世界范围内各国经济在新形势下的调整与巨变，使得金融监管显得更为必要。因此不仅需要金融监管机构一如既往的行使维护金融体系安全运行、保证国民经济健康发展的职责，更要求现代金融监管发展更多和更全面的监管技术手段。

2.从效率的角度看金融监管的必要性

从货币产生的第一天起，作为交换的媒介，其主要的功能就是提高市场交换的效率，克服物物交换的“偶然性”。20世纪70年代以来，麦金农的研究表明：政府对金融体系的干预形式仅仅是表现在贷款补贴和制定规范的银行行为规则，发展中国家常常采取金融压抑的形式。他主张金融自由化理论，放松对金融机构的严格管制，恢复金融业的自由竞争，提高金融效率。在这一理论下，金融的制度性安排是以效率优先为基本原则。

但在现代社会中，金融业效率的实现并不是一件简单的事情。90年代以后，赫尔曼、穆尔多克、斯蒂格里茨等经济学家在对东亚经济的分析中指出：在发展中国家普遍存在信息的不对称、逆向选择和道德风险，金融制度的安排难以使社会资源得到优化。但是金融自由化又在某种程度上影响了金融市场的效率，相对压制了一般企业的投资需求，导致信贷资产质量下降、产生道德风险。因此政府的适当干预是必要的。

现代金融监管理论研究中对金融行业效率的认识更加深刻。金融行业的功效应当从三个方面进行再认识：一是金融市场能否形成良好的社会资源的优化配置；二是金融市场能否平滑金融波动，降低金融危机发生的可能性；三是金融市场能否使得社会公众分享经济增长所带来的收益，或者说能否使得社会公众以一种流畅的渠道进行社会投资。显然，将金融效率和金融功能、特别是金融监管功能结合在一体，在金融市场体系的安排中注重安全和效率原则，能够使金融监管的理念更趋科学。

3.从金融行业特点看

金融本身具有不稳定性。这种不稳定性来源于金融投资和收益的不共时性。根据《新帕尔格雷夫货币金融大词典》的解释，金融不稳定性表现为商业银行和相关贷款者固有的经营周期性危机和破产的倾向。这些金融中介机构经营状况的崩溃随后会传导到经济中各个方面，从而带来经济衰退。

对金融市场的特点可以从四个方面进行认识：

（1）负外部性。负外部性是指金融市场中由于自身在资金流的互动性以及银行货币资金的信贷扩张效应，金融机构的倒闭呈现出一种连锁反应。这样一种过程用博弈理论模型很容易勾画出当经济中出现紧缩预期时，由于理性的投资者为了减少损失争相从金融市场中撤回资金导致金融机构流动性不足而倒闭，这种效应再通过信贷扩大，导致全社会性的金融危机。当然这种负外部性并不一定导致金融危机，一种好的金融危机处理机制就能够减少危机发生的可能性，但不管何种机制都不能够消灭危机，现代经济学理论已经证明市场机制无法解决负外部性问题，只能通过外部力量形成金融市场中的良性均衡。

（2）公共产品性。金融作为一种服务公众、优化资源配置的社会组织构成，对整个社会而言具有公共产品的特性。由博弈理论的研究可以知道，如果缺乏有效的管理机制，公共产品便具有严重的“搭便车”的自然倾向。因此，金融市场需要得到外力的维护，这种维护可以来之于政府或者其他的能够形成约束的机构。

（3）不完全竞争。金融的运作需要积累社会中的闲散资金，因此规模成为金融资金流动性的一个重要的标志。西方金融发展到了19世纪初期出现了金融寡头现象，这是金融经过自然竞争（原始积累的后期）发展到一定的时期形成的。金融垄断的出现，虽然在迅速配置金融资产上可能有一定的优势，但激烈的垄断竞争导致的金融行业的不稳定性的可能性加大，一旦形成经济危机，对社会经济发展的影响也是灾难性的。

（4）信息不完全性、不对称性、不确定性。信息的重要性是与金融在现代社会中的重要性紧密相连的。由于金融投资和收益的不对称以及现代社会经济信息的复杂与多样，金融市场的交易行为出现了不对称和不确定性，客观上会造成市场风险。

即使是最成熟的市场，即使有最完善的法律法规体制，依然存在因为信息的不确定性导致的金融投资失败；依然存在由于信息的不完全性导致经济策略（包括政府经济政策）失效的现象；依然会有利用信息的不对称性操纵市场，从中谋取利益而损害他人利益的不法事件。

正是由于市场中、特别是金融市场中存在着众多的信息产生、收集、传导方面的缺陷，因此金融市场波动，不稳定成为一种常态。这种不稳定性来源于金融活动本身的。因此对金融市场进行金融监管是必要的、必须的。

四、有关金融监管的理论

对于金融监管理论，可以系统地划分为四种理论：公共利益理论、政治理论、权衡理论和法律理论。

（一）公共利益理论

公共利益理论建立在政府拥有充分信息、为社会整体福利服务以及具有完全信用这三个假设基础上，该理论认为由于市场存在信息不对称、交易成本、不完全竞争和搭便车行为等，私人不可能去监管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场失灵所带来的负面影响，改善金融机构的经营水平，从而提高金融运行的效率，维护金融体系的稳定。金融监管公共利益理论的基本思想主要体现在两个方面：一是积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制；二是通过加强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的不足。

（二）金融监管的政治理论

现实中，人们发现政府对金融的监管在大多数情况下都是失败的，因为政府作为一个拥有自己独立利益的特殊市场主体，它并不能使社会的福利最大化。一方面，政府的金融监管政策往往会被少数既得利益集团所左右，因为利益集团为了自己的利益必然会积极地采取各种手段影响政府的金融监管政策；另一方面，政府对金融机构的过多管制行为进一步增加了市场中“寻租”的机会，破坏了市场的正常竞争秩序，这就不利于金融的长期发展。因此，金融监管的政治理论认为，要充分发挥竞争和开放机制在金融监管中的作用，防止既得利益集团对金融发展的抑制。

（三）金融监管的权衡理论

该理论认为金融监管中市场失灵与政府失败同时存在，这要求人们在两者之间进行权衡，实现社会福利的最大化。金融监管的权衡理论试图通过一定的机制设计，一方面避免政府在金融监管中的“掠夺之手”，而保持它“援助之手”；另一方面发挥市场的监督机制，避免政府的过度干预。金融监管权衡理论的观点主要体现在两个方面：一是要增加金融监管机构的独立性，降低金融监管机构被政府利用的可能性；二是要提高社会公众监管的能力和积极性。

（四）金融监管的法律理论

该理论认为，在市场经济中，法律制度是投资者权利的主要来源，而在金融监管中，金融监管的效率关键在于实现对中小投资者权利的有效法律保护。只有在投资者权利能够得到有效法律保护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，金融业才能真正得到良性发展。金融监管的法律理论主要体现在两个方面：一是在法律条文上对投资者权利进行详细的规定和保护；二是通过改善法律的执行质量，提高执法效率，使投资者权利能够得到实际有效的保护。

第二节　金融监管体制

一、金融监管体制的含义

金融监管体制是指金融监管职责和权力分配方式的制度安排。各国由于政治经济体制、法律与民族文化传统等方面的差异，在金融监管体制上存在着一定的差别。但无论采用何种监管体制，都要取决于是否有助于防范金融危机，是否会降低监管成本，是否会提高监管效率，是否会影响货币政策的制定和实施以及各国国情等因素。

二、金融监管体制的类型

由于国情不同，各国金融监管体制在具体形式上呈现多样化的特征。但根据各国金融监管体制的主要差异，大多将金融监管体制分为以下三种类型：基于金融机构观点的机构型监管、基于金融功能观点的功能型监管和基于金融监管目标的目标型监管。

（一）机构型监管

机构型监管（Institutional Regulation and Supervision）又称“部门监管”（Regulation and Supervision by Sector），即指按照金融机构的类型设立监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构，某一类型金融机构的监管者无权监管其他类型金融机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化，其业务的划分只根据金融机构的性质（银行、证券公司、保险公司），而不论其从事何种（混合）业务进行监管。传统上，各国金融监管体制就是基于机构监管的原则而设立的。机构型监管的出发点在于对各类型金融机构性质差别的认识，这在金融分业经营条件下，或者在金融业内各部门之间的分工比较明确、界线比较清楚的条件下，效果非常明显。机构型监管模式由于关注单个机构的状况，因而特别适合审慎监管；由于每家金融机构只由一个监管者负责，这样还可以避免不必要的交叉监管。

但是，随着金融混业经营和各部门之间界线的日益模糊，其不足之处也显而易见：①机构型监管无法解决各类金融机构之间的公平竞争问题。因为如果提供类似金融服务和产品的各金融机构是受不同监管当局监管，那么它们所面临的监管程度及与此相关的服务成本就可能存在很大的差异，进而使某些特定的金融机构享受特殊的竞争优势。②金融集团还可以利用其业务分散化、多样化的特点，进行“监管套利”（Supervisory Arbitrage）活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。③由于每一个机构监管者都要对其监管对象从事众多的业务进行监管，它就必须针对每一类金融业务（银行、证券和保险业务）分别制定并实施监管规则，这样实际上浪费了社会资源。

（二）功能型监管

所谓功能型监管（Functional Regulation and Supervision），指依据金融体系的基本功能而设计的金融监管体制，即一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁来从事。功能型金融监管的概念主要是来自于有关金融体系的“功能观点”学说。该学说是相对于传统的机构观点而言。后者将现有的金融机构和组织看作是既定的，是分析所有金融问题的前提，所有金融体系的调整与改革也只能在这个前提下进行，即无论现有的金融机构还是监管部门，都力图维持原有组织结构的稳定性，这也是传统机构型监管的一个出发点。“功能观点”学说提出两个假设：①金融功能比金融机构更稳定；②金融功能优于组织结构。该学说将金融体系的功能分为以下六种：一是清算和支付结算功能；二是聚集和分配资源的功能；三是在不同时间和不同空间之间转移资源的功能；四是管理风险的功能；五是提供信息的功能；六是解决激励问题的功能。

“功能观点”学说认为，基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。这是因为：①功能观点着重于预测在未来实现中介功能的机构及其组织结构，有了这些预测，政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案，而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性，更能适应不同国家的需要。②交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展，模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限，降低了进入该行业的门槛。③从功能的角度从事监管，还减少了机构进行“监管套利”的可能性，有利于促进金融机构组织必要的变革。

从历史的角度考察，我们可以发现，在分业经营或者金融业内各行业部门之间的界线比较清晰的条件下，由于银行、证券和保险性质差别明显，按机构监管实际上就等同于按业务监管，即功能型监管，但并没有功能型监管的提法。只是在金融混业经营的条件下，随着不同金融机构间的界线日益模糊，不同金融机构功能的一致和业务的交叉对传统机构型监管体系在总体监管能力、公平竞争和交叉重复监管等方面提出了挑战，才出现了功能型金融监管理论。

（三）目标型监管

由于机构型监管安排和功能型监管安排各有利弊，一些经济学家提出了基于金融监管的目标来设计监管体制的思想。他们认为，只有将监管目标明确定义，并且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可能有效地进行，才有可能产生明确的内部控制重点，避免各监管目标之间的冲突。实践中，各监管主体因监管目标不同而监管体制不同。中央银行负责监管将聘请更多的经济学家，而独立于中央银行的监管机构更多地雇佣律师和会计师，二者在监管技术上存在明显的差别。如果由单一的监管机构进行监管，很难说它能处理好这方面的问题。金融监管体制的最终评判标准，应当是这种监管模式在实现监管目标方面体现的效率，所以，应当根据监管目标设立监管体制。基于监管目标的目标型监管模式越来越受到人们的重视，如荷兰于2002年对金融监管体制的改革就体现了目标监管的思想。

三、各国金融监管的改革及混业监管的趋势

随着金融业经营模式的改革，金融风险的管理要求发生了变化，对本国或本地区的监管方法、手段、体制进行着一系列改革，总体上，金融监管创新的趋势在加强。

（一）欧盟

在欧洲中央银行投入运作时，成员国的货币政策权力就移交给了欧洲中央银行，而金融监管的权力仍然被保留下来，形成了货币政策与金融监管的分离。这种分离的背景有两个方面：其一，当时单一的金融市场还没有真正地形成，单一的货币（欧元）还未取代各国货币，金融服务的跨境提供远未形成主流，在很大程度上仍然主要在国内活动。可以说，跨境的金融监管活动在量上比重相对较小，客观上并不需要马上进行欧盟层次上的全面监管，而需要各自成员国互相通过监管实务加深跨国监管。另一方面，当时中央银行货币政策与金融监管分离的呼声很大，在实践上，英国金融监管局的成立及其运行效果为理论界提供了事实方面的诠释，这也是欧盟货币政策与金融监管暂时分离的一个背景。此后，成员国的金融监管机构设置也在不断地发生着变化，丹麦、瑞典、比利时、荷兰、爱尔兰、德国逐步走上全能监管的道路。从欧盟层次上看，各成员国监管机构的合并正在自觉不自觉地为监管权力的更进一步向欧盟层次上集中提供了转化便利。

在各成员国进行国内金融监管的同时，欧盟层次上的监管工作也在稳步推进。从整体上看，欧盟委员会负责准备银行业指令，交由欧盟理事会通过，1994年之后，欧洲议会也开始参与决策。银行咨询委员会（Banking Advisory Committee）协助欧盟委员会进行各项准备工作。欧洲中央银行管理委员会下属的银行监督委员会负责欧元区银行部门的宏观审慎监管、银行业内主要趋势的结构分析和强化银行监管者及中央银行间的合作。根据《欧洲联盟条约》的规定，“欧洲中央银行体系应促进主管当局顺利执行在审慎监督信贷机构和维护金融体系稳定方面奉行的政策”，“理事会可以就委员会的提议和经征询欧洲中央银行的意见……在有关审慎监督信贷机构与除保险企业外的其他金融机构的政策上，赋予欧洲中央银行以特定的任务”。今后欧盟的金融监管权力重心将逐步趋向集中于欧盟整体，最终形成一个基于拉姆法路西框架（Lamfalussy Framework）的监管体系。

这个监管框架着眼于加速欧盟证券市场决策程序的改革，使决策程序简单化。针对欧盟立法体系和决策过程繁杂的弊端，欧盟斯德哥尔摩特别首脑会议通过了拉姆法路西提出的欧盟证券市场监管改革计划，把欧盟的证券市场立法和监管体系分解为四个层次，各层次分工明确，相互配合，互相协调，互相监督。

第一层次是框架原则。以现有的立法程序为基础，由欧盟理事会和欧洲议会作为立法机构决定欧盟证券市场的基本政策和基本原则的框架，集中讨论涉及证券市场的关键问题，不拘泥于技术性的细节问题，以便绕开对每一项立法平均耗时两年的共同决策程序。其程序可以分为三个阶段，第一个阶段是提议之前的咨询阶段，欧盟委员会决定所需立法之后，征询利益各方的意见，利益各方将自己的意见反馈给欧盟委员会；第二个阶段是正式提议阶段，欧盟委员会根据反馈回来的意见，向欧盟理事会和欧洲议会提交正式的议案：第三个阶段是共同决议阶段，由欧盟理事会和欧洲议会以指令或者规定的形式就基本框架原则和第二层次的执行权力给出规定。

第二层次是一个由各成员国证券管理机构、欧盟委员会和新的欧盟证券委员会共同组成的一个活跃职能网络，对第一层次的指令、决定的执行细节进行规定、建议和决定。所谓新的欧盟证券委员会，就是在2001年年底前成立的欧盟证券委员会（（EU Securities Committee）和欧盟证券管理委员会（EU Securities Regulators Committee）。第二层次的议事规则为：欧盟委员会与欧盟证券委员会磋商后，就技术性执行措施向欧盟证券管理委员会进行咨询；欧盟证券管理委员会咨询市场参与者、消费者和最终用户，将意见提交给欧盟委员会；欧盟委员会在其权力执行框架内形成提案，交给欧盟证券委员会；欧盟证券委员会就该提案进行表决；欧洲议会对最终草案进行审查，在一个月内审查其是否超出了第一层次框架内规定的执行权力，如果议会认为不一致，欧盟委员会将进行再审查；欧盟委员会采纳提案。

第三层次是强化成员国内部监管机构监管的合作网络。在这个合作性网络中，成员国监管机构负有基础性的责任。第三监管层次的实质在于极力促进第一层次和第二层次立法的日常变化与实施。其职责是在国家层面上制定前后一致的管理规则，签署联合解释性条款，制定欧盟法规中没有涵盖事项的共同标准，定期举行成员国的管理性规范和规范性做法的评论，将结果向欧盟委员会和欧盟证券委员会汇报。

第四层次是具体执行层次。涉及到强化欧盟规则的执行，各个主体在这个层次上都发挥作用，但主要责任还是在欧盟委员会身上，它担负着欧盟条约守护者的法定责任。这个框架经过长时间的酝酿推出，又经过市场的实践检验，得到了广泛的认可。

（二）英国

一国的金融制度是与其社会经济制度、历史文化传统和发展水平等因素相适应的。英国一直是一个比较保守、自律的国度，正是这种自律的历史文化传统，造就了英国金融业的监管初始主要靠“劝说”和“要求”，依赖自愿和自律来完成，几乎没有法律的约束。但是从20世纪70年代末开始，随着金融机构的数量增加、业务交叉和市场扩大，道义约束变得无足轻重，因而英国开始通过正式的金融法规建立一套分业的金融监管体系。

1.英国早期的金融监管制度

英国的金融监管体制形成于1694～1979年。其标志是1694年作为一家私营股份公司成立的英格兰银行。1844年《皮尔条例》的通过使英格兰银行开始在货币发行方面凌驾于其他银行之上。英格兰银行重点发展银行券业务，随后凭借自身的实力和政府的支持逐渐担负起中央银行的各种职能。《1946年银行法》将英格兰银行国有化，并授权英格兰银行对其他银行进行监管。

在20世纪30年代之前，各国证券、保险和信托等非银行业尚不发达，银行业在整个金融体系中占据着主导地位，各国实行的都是自然混业经营模式，对于银行业从事的业务种类几乎不存在什么明确的限制。然而，1973～1975年，英国发生了大规模的“二级银行危机”（Secondary Banks Crisis）。为了加强对存款货币机构的监管，英国出台了《1979年银行法》，它将英格兰银行的监管职能法制化，即英格兰银行有权对接受存款的金融机构进行监管。因而该法是英国金融史上的一个里程碑，1987年，英国重新修订了银行法，确立了英国金融分业监管的法律框架，这套法律体系由一系列的组织机构和若干自律监管机构组成，立法机构包括英格兰银行、证券与投资局，贸工部、建筑业协会委员会和公共起诉人。该法的主要内容是：废除金融监管双轨制，将原来二级银行牌照合为一级，凡是银行，无论大小均接受严格的监管；明确禁止非授权机构接受存款，对特许金融机构的最低要求是管理人要适合，至少应由两个人管理，即“四眼原则”；要以谨慎方式经营；要有专业从业人员；最低资本不少于100万英镑；赋予英格兰银行索要报表资料的权利、调查的权利、银行人事监督的权利等；英格兰银行具有对贷款集中的监管权利，任何一家银行超过资本10%的贷款必须报告，损失风险可能超过资本的25%的交易则必须事先通知英格兰银行；对单一客户的贷款不应超过银行资本的25%；加强对存款的保护，将存款保险扩大到所有的认可机构、海外银行，存款保险限额从7 500英镑提高到15 000英镑。这是一套分业经营、分头监管的体系。其中还贯穿英国的自律风格，如英格兰银行不随便发号施令，而是按银行法提请商业银行正确认识自己承担的风险和保护存款者利益。

2.英国现行的金融监管制度

伴随着20世纪80年代以来世界各发达国家层出不穷的金融创新，银行、证券、保险等业务界限日益模糊，银行也出现了兼并合并以及提供投资银行、保险、福利、投资基金等多元化金融服务的趋势，金融超市开始出现。由此带来的激烈竞争，使英国70年代确立的分业监管的体系逐渐不能适应。而80年代中期“伦敦金融大爆炸”（Big Bang）的金融改革则旨在放松管制、提高金融业的运作效率。它以立法形式推动金融自由化、国际化，从根本上改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争。金融领域出现了混业经营的趋势，包括四大清算银行在内的英国商业银行纷纷涉足证券、保险和信托业，通过收购或开设证券经纪公司开展投资银行业务。这一时期的金融改革最主要的特点是迎合了全球金融领域的放松监管的浪潮，促进了英国银行业的发展。

90年代爆发的国际商业信贷银行（Bank of Credit and Commerce International，BCCI）和巴林银行的倒闭事件，暴露出传统的英国金融监管体制已经不适应新的形势。1997年5月工党上台执政后，对金融监管体制进行了重大调整，建立了混业监管的监管体系，英格兰银行传统的银行监管职能移交给新成立的“金融服务管理局”（Financial Services Authority，FSA），英格兰银行的职责将定位在制定和实施货币政策和保持金融稳定上。这样英格兰银行将不再受政府的控制，其独立性将大大增强。新的FSA将由原独立的自律组织如证券与期货监管局（（SFA）、投资管理监管组织（（IMRO）、私人投资监管局（PIA）等与原来的证券与投资局（SIB）合并而成。改革后的英国金融监管框架发生了巨大的变化，主要体现在金融监管机构更为集中，由FSA统一负责对全部金融活动的监管；监管费用有所降低，监管机构的监管也更为透明与公平。尤其是新的金融监管体系鼓励金融各业间的交叉创新，加强了监管的协调一致性，增强了抗击风险的能力，正好顺应了当今世界金融领域“宏观上放松管制、微观上加强监管”的改革大潮，它作为一种适合经济生产力发展的金融生产关系正焕发出勃勃生机。

（三）日本

1.日本早期的金融监管制度

日本的金融监管职能完全集中于大藏省。1927年颁布的《银行法》赋予大藏省对包括邮政储蓄等公共金融部门在内的金融业进行全面监管的权利。在这种监管体制下，日本金融体制直到20世纪80年代以前实行的是主银行制度。二战后，日本金融制度是在资金严重不足、证券市场落后、金融机构实力弱小的条件下形成和发展起来的。这一时期大藏省主要依靠实行分业经营原则，严格限制市场准入，在业务范围和经营地域两方面严格限制银行业的竞争，并对问题银行进行护航，来保护银行业的垄断利润并按产业政策要求分配储蓄。针对个别金融机构的经营困难，大藏省一般实施直接干预，通过注资和更换管理层来救助，竭力避免金融机构破产。大藏省对金融业的管制还体现在对证券市场直接融资的限制和对利率、汇率的管制上，经济高速增长时期，企业间接融资占企业外部融资比率的80%，远远高于同期其他发达国家的水平。对利率和外汇实行的管制更为严厉。如利率的制定权集中在金融局而不下放给银行；低存款利率、日本银行补贴贷款利率、补贴金融债利息等；外汇实行配给制，汇率在政府主导下实行固定汇率。因此，开业管制、利率管制、分业管制、有担保原则、内外金融市场分割、金融行政力量大于市场力量是日本这一时期金融监管制度的基本特征。政府对金融业的护航，保护了存款者的利益，也阻止了银行的倒闭。因此，日本直到1971年才建立存款保险公司。在这一时期由于大藏省对竞争的限制，更重要的是由于经济高增长带来了较大的盈利机会，使得银行没有必要进行冒险，客观上抑制了金融业道德风险的发生。但随着日本金融自由化和金融国际化的拓展，大藏省的权力过大，金融机构的道德风险增加等弊端也逐渐显露出来。

伴随着金融自由化的浪潮，这种高度集权的金融监管制度受到了挑战。金融监管制度建设的落后助长了金融投机，使地价、股价迅速被抬高，膨胀了泡沫经济，同时也埋下了危机的种子。

2.日本放松管制时期的金融监管制度

日本金融监管历来把重点放在维持金融体系稳定方面，而对反对金融业的垄断和保护投资者的利益并不重视。战后更是把稳定作为首要目标，并为此在制度上进行了精心设计，形成了所谓的“护送船队”的金融监管制度。这种金融监管制度的核心是限制竞争，而管制的结果使日本金融机构的创新意愿极为低下，当其它行业的效率提高时，金融业的效率不仅没有得到提高，反而随时间的推延而逐渐下降。这种以牺牲效率来换取金融体系稳定的金融监管制度在20世纪80年代就遭到了各方面的批评，要求放弃保护、增强竞争、追求效率呼声日益强烈。此外，金融自由化浪潮，也促使日本政府开始逐渐放松金融管制，通过促进金融业的竞争来提高效率。这表现在：

第一，逐步解除银行与证券公司之间的业务屏障；

第二，放松利率和外汇管制；

第三，放宽发债条件，设立债券期货市场。

然而，行使金融监管职能的大藏省是个负有多重使命的政府机构，它既要促使经济较快发展，保证财政体系顺畅运作，又要维护金融稳定运行，防止金融危机的发生，这使其在处理银行业问题过程常常顾此失彼，形成利益冲突。由于监管乏力，使银行盲目扩大对不动产的融资。对不动产的盲目融资，造成银行自有资本比率严重不足，延缓了处理不良债券的时间。因此，可以看出，最早始于1978年的金融自由化促使日本政府进行金融改革，其重点主要集中在利率市场化以及放松金融管制方面，改革对象以被监管者为主。

3.日本现代金融监管体制的改革与发展

20世纪90年代初以来，金融危机的爆发促使日本逐步认识到金融监管体制问题的根源，并积极采取措施，进行了大刀阔斧的改革。1997年11月银行、金融机构破产案件的发生，使人们开始怀疑大藏省金融监管的有效性。政府迫于压力，着手改革金融体系，仿效欧美独立监管机构的做法，着手设计独立的金融监管机构。1998年6月，日本设立了金融监督厅。把金融监管职能从大藏省内分离出来，迈出了建立独立统一监管体制的关键性一步，这是日本金融监管体制演变过程中极其重要的一项变革。由于金融监督厅无论在检查和监管职能方面，还是人员方面，都是从大藏省分离出来的，尤其在处理金融机构破产问题上需要财政大力支持，所以一些方面仍需依赖大藏省。于是2000年7月1日，日本成立了金融厅，负责对金融业进行全权监管。金融厅直接对首相负责，不受其他省厅干预，不负责金融稳健运行以外的目标。大藏省改为财务省，原大藏省对金融机构的金融监管职能全部移交至金融厅，仅保留对存款保险机构的协同监管职能。但由于金融厅未设分支机构，财务省下属的地方财力局仍然接受金融厅的委托，承担对中小金融机构的监管工作。日本银行作为独立的中央银行，为有效控制金融风险而依据合同对金融机构进行检查并提供相关服务，可以通过现场检查和非现场检查，督促和指导金融机构对其经营中存在的各种风险进行有效管理。新金融监管体制的建立促进了金融业务的自由化发展。其措施包括：在政策方面允许金融业务的相互交叉，解除对设立金融控股公司的禁令；强化资本市场的功能，引进新金融技术，降低交易成本，使场外交易进一步自由化；进一步放松外汇管制；完善破产处理体制，鼓励金融机构竞争。这些改革促进了日本金融机构的兼并重组，同时也为金融机构参与国际金融竞争提供了有力的政策支持。

（四）美国

1863年美国国会通过了《国民银行法》，建立了国民银行制度，标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融监督领域。1913年，国会通过了《联邦储备法》，并规定了联邦储备体系的组织机构和功能，标志着美国金融监管体制的真正确立。但30年代以前美国的金融制度基本上仍是不受管制，实行自由竞争的，银行、保险、证券等可以混业经营，商业银行既可办理信贷业务，又能进行证券投资和保险信托业务。

20世纪30年代大危机后，国会出台了《格拉斯一斯蒂格尔法》，之后一直实行分业经营的金融监管体制，称为双层多头金融监管。所谓“双层”是指联邦和州各设有金融监管机构，所谓“多头”是指联邦设立多种监管机构。如国家信用社管理局负责监管所有参加联邦保险的信用社；储蓄机构监管办负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。此外，司法部、证券交易委员会、国家信用合作管理局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种分业经营的金融监管体制主要的优点在于：一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效率。但分别设立多个监管机构不仅要花费很大成本，而且各个监管主体之间的协调难度也增大。

20世纪70年代后期，金融创新浪潮不断，金融业国际化的趋势己经不可阻挡。顺应这一朝流，美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》，开始了以放松管制为基础的金融改革。而1999年通过的《1999年金融服务法案》标志着美国金融监管体制的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。

美国的金融监管经历了由初级阶段的混业经营混业监督管理—发展阶段的分业经营分业监管—发达阶段的混业经营混业监管的发展过程，这是一种从低级向高级的渐进过程，标志着美国金融业正在向更新更高层次发展和推进。

四、我国的金融监管体制

自1984年1月1日中国人民银行专门行使中央银行职能以来，我国金融监管体制经历了几次重大调整。从1992年开始，监管体制开始向分业监管过渡。1992 年12月，国务院证券委员会和中国证券监督答理委员会成立，与中国人民银行共同管理证券业。1997年11月，原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年11月，中国保险业监督管理委员会成立，负责监管全国商业保险市场。2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构。2003年12月全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改决定以及《银行业监督管理法》，明确规定国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，并且保留了人民银行为履行制定、执行货币政策，维护金融稳定，防范和化解系统性金融风险等职责而对货币市场、金融机构部分业务等的监督管理权力。此外，《银行业监督管理法》还规定，“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定；国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及上述金融机构在境外的业务活动实施监督管理”。至此，我国“三会一银”格局的金融监管体制正式确立。

中国银监会、中国证监会、中国保监会这三个金融监管部门各司其职，分工合作，共同承担金融业的监管责任。这种分业监管的模式有利于集中监管人才，提高监管效率和监管水平，也有利于更好地贯彻分业经营的原则，与我国目前的经济金融运行体制是一致的。在目前的分业监管体制下，中央银行仍然承担着重要的职责，在特殊情况下，经国务院批准，中国人民银行有权直接对问题金融机构进行监督检查和管理。

第三节　金融监管的内容和手段

一、金融监管的内容

按金融监管的内容有金融行政监管和金融业务监管之分。前者是对各类金融机构的设立、撤并、升格、降格、更名、迁址、法人资格审查、证章牌照管理、业务范围界定、资本金年审等的监管；后者是对银行存贷款利率、结算、信贷规模、资产负债比例、现金、信贷资产质量、经营风险、账户开立、银行业务咨询、存款准备金等的管理、监测和检查。按金融监管性质有合规性金融监管与风险性金融监管之分。前者是指金融机构的审批、信贷资金管理、中央银行基础货币监管、结算纪律监管账户管理的监管、外汇外债监管、金融市场监管、社会信用监控、金融创新规范化监管、章证牌照真实性检验等；后者是指监测金融机构的资本充足性、资产流动性、资产风险性、经营效益性等。就金融监管的主要内容或范围看，主要分为市场准入的监管、市场运作过程的监管和市场退出的监管三个方面。

（一）市场准入的监管

这是指对金融机构筹建、设立、经营，即进入金融市场的监管。这是一个关系到金融业能否健康发展、金融业结构和规模是否适度，是否会给社会经济带来影响的重要环节。市场准入监管把不好关，就会给以后的监管带来工作障碍。因此，金融监管当局通过对金融机构的审批审查，把那些有可能对金融消费者、对社会其它成员以及金融体系的健康运行造成危害的金融机构拒之门外。

我国法规明确做出规定，设立金融机构及其分支机构，经营金融业务，必须经监管当局审查批准，同时还规定了如下条件：①有符合《中华人民共和国公司法》和相关法规规定的章程；②具有最低限额的注册资本金或营运资金，如我国现行法规规定，商业银行为10亿元人民币（其中城市合作银行为1亿元人民币，农村合作银行为5 000万人民币）；保险公司为2亿元人民币；全国性金融信托公司为5 000万人民币，企业集团财务公司为5 000万人民币等；③有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员；④有健全的组织机构和管理制度；⑤有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。此外，设立金融机构，还应当符合监管当局规定的其他审慎性条件。

（二）市场运作过程的监管

在金融机构的市场运作过程中，所面临的经济、金融环境时刻都在发生变化。因此，金融机构一旦进入市场，金融风险就不可避免。加强市场运作过程的监管，可以从以下几个方面入手：

1.资本充足率监管

实践证明金融业风险均与金融机构的资本不足有关，资本是否充足已成为制约金融业能否健康发展的根本要素之一。因而，金融机构的资本是否充足越来越引起社会、政府，尤其金融监管当局的重视。

所谓资本充足率，是指一家金融机构资本对其风险资产的比例，用公式表示即：资本充足率＝资本总额／风险加权资产总额。资本充足率的适度性，是保证金融机构正常营运和发展的基本条件，是测定和评价金融机构抵御风险能力的标志之一。《巴塞尔新资本协议》规定：从事国际业务的银行，其资本充足率必须达到8%，其中核心资本必须达到4%。《中华人民共和国商业银行法》第39条也明确规定资本充足率不得低于8%。资本充足率监管的重点是对各类金融机构的资本充足情况进行经常不断的测算、评估，检查其资本金与资本总额、存款总额，对不足者限令其予以及时补充，防止其出现因资本严重不足而导致挤兑风波或破产关闭。

2.最低实收资本金监管

金融监管当局进行监管的重要任务之一，就是要监督、测算金融机构最低实收资本金是否达到规定的标准，确保金融机构开业运营后有相应的资本实力。这里所说的最低实收资本是指核心资本。核心资本是商业银行资本中最基本的经营保证，其在总资本中的比率必须达到50%以上。因为金融机构的资产规模会随经营的发展而不断扩大，客观需要补充资本金。因此，对金融机构资本补充情况的监管就成为重要的内容。

核心资本的计算公式为：

核心资本＝金融机构总资本－金融机构附属资本

核心资本充足率的计算公式为：

核心资本充足率＝核心资本额／风险加权资产总额

就我国国有商业银行来说，其核心资本包括：信贷基金、自有资金、固定资产基金及折旧基金、业务发展基金与未分配利润等；就股份制商业银行来说，核心资本就是指股本金。

3.资产质量监管

资产质量好坏关系到金融机构的生存与发展，整个社会金融资产质量的优劣关系到国家金融业的兴衰。因此，监管工作必须重视对金融机构资产质量的监管。金融机构资产质量监管的重点是监管金融机构业务经营中的资产流动性、安全性和有问题贷款所占比例，重点是贷款投向是否正确、结构是否合理、贷款的风险程度、贷款的担保以及贷款集中度等，以确保金融机构具有足够的清偿能力、承担风险能力和正常的运转能力。2002年以前，我国对有问题贷款的监控测算、分类方法基本上沿袭财政部1988年《金融保险企业财务制度》中的规定，把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆帐，后三类合称有问题贷款或不良资产。这种传统的监管测算和分类方法已经不适应市场经济的条件下的金融监管工作和商业银行管理风险的需要。2002年以后，我国根据《贷款风险分类指导原则》，开始实行符合国际惯例的贷款风险五级分类方法，即把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五类。其目的是准确把握贷款归还的可能性，从制度上增强银行抵御风险的能力，加强对商业银行的资产质量监管。

4.对金融机构业务经营范围、项目或品种的监管

主要包括：

（1）业务活动的合法性。即检查金融机构对国家和中央的各项方针、政策、法律、制度的遵守情况，其中包括：货币政策和利率政策的执行，存款准备金的缴存，代理财政性存款的划交，联行资金的清算，业务活动范围的划分，存、贷款和办理结、售汇的情况，贷款期限的管理，拆入、拆出资金的管理，债券的发行，新增机构的报批等。

（2）负债的清偿能力。主要检查金融机构的可变现资产的数量、质量，以保证存款的支付，金融机构存入中国人民银行的准备金数量及其占存款总额的比例，联行及同业往来可调用的资金数量，近期内难以收回的贷款数量，可以取得中央银行借款和再贴现的数量，可以拆入的资金数量等。

（3）盈利情况。主要稽核金融机构的各项收益率，以及利润的来源和结构是否合理。

（4）经营管理状况。主要稽核金融机构的内部控制制度以及基本制度的执行情况，包括：主要负责人的决策和组织领导能力，高、中级管理人员的工作胜任情况，内部控制制度的构成因素状况，诸如组织结构、岗位责任、业务程序、处理手续、检查标准、人员素质、内部稽核等。

这里的监管内容包括对金融机构的业务经营品种、项目、账户开立、结算等进行的监管，如商业银行创新一个新储种、新电脑工具或开辟一个业务新领域等都要接受金融监管当局的监督管理。

（三）市场退出的监管

市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并、变更等实施监督管理。金融业的负外部性决定了金融机构不能擅自变更、停业、关闭或合（兼）并，而必须经监管部门审查批准。市场退出监管可具体分为三种情况：

1.对金融机构破产倒闭的监管

当金融机构因经营管理不善，严重亏损，资不抵债时，金融监管当局将对其实施关闭处理的监管。我国规定，当金融机构连续3年亏损额占资本金的10%或亏损额已占资本金的15%以上等情况时，监管部门应当令其关闭。为了树立公众对金融业的信心，保证向社会和客户提供金融服务的连续性，金融监管当局对于关闭的金融机构实施经营管理权接管，当接管期两年结束后，则恢复其继续营运，否则，可由法院依法宣告破产，并在监管部门及有关部门的同意、监督下依法进行清算，缴回经营金融业许可证，通知工商局注销，并在指定的报纸上公告。

2.对金融机构变更、合（兼）并的监管

这主要指濒临倒闭的、出现章程规定的解散事由需要解散重新变更的、因其他原因需要合（兼）并的金融机构，在发生上述现象或行为时都必须在监管部门的监督管理之下进行。也就是说，监管当局为了对社会和客户负责，维护金融体系的信誉，必须对出现上述事由的金融机构进行债务清偿和相关过程的监督管理，确保这些金融机构偿还原债务，避免社会经济、金融震荡。

3.对违规者的终止经营监督

金融监管当局对于那些严重违反国家法律、法规和金融政策的金融机构有权做出停业整顿的监管决定。对停业后的金融机构，金融监管当局有权对其资产负债情况、高级管理人员素质及构成、所犯错误、亟待解决的问题及各项业务开展情况等进行审查、核准，并制定处理措施。处理措施包括三种：一是纠正错误，恢复正常经营；二是难以挽救，注销该机构，按破产倒闭机构的程序办理；三是对主要责任人按规定予以处罚。

二、金融监管的手段与方法

中央银行一般综合运用多种手段进行监管，主要有法律手段、经济手段、政策手段和行政手段等。这些手段是相辅相成、相互补充的。法律手段是基础，是实行监管的重要保障；经济手段是核心，是最主要的监管手段。中央银行的金融监管主要依靠法律、法规来进行。在具体监管过程中，主要依靠金融稽核手段。

（一）依法实施金融监管

各国的监管体制和风格虽各有不同，但在依法监管这一点上是共同的，主要体现在以下两点：一是金融机构必须接受国家金融管理当局的监管；二是金融监管必须依法执行。为保证金融监管的有效性，必须保证监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，而要做到这一点，金融法规的完备和依法监管是前提。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国也加快了金融监管的立法工作。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》、《保险法》和《证券法》的先后实施，丰富了我国的金融法律体系。1997年以来，我国又先后制定和颁布了配套的金融规章和规范性文件。其中，在机构管理方面，制定了《外资金融机构中高级管理人员任职资格暂行规定》和《保险代理人管理规定》，还修改了《金融机构管理规定》。在业务发展方面，发布了《关于严禁公款转为储蓄存款的通知》、《关于加强金融机构个人存款业务管理的通知》、《关于进一步加强银行结算管理的通知》、《城市合作银行管理规定》、《中国人民银行货币政策委员会议事制度》、《城市合作信用社管理办法》、《关于严禁擅自批设金融机构非法办理金融业务的紧急通知》、《银团贷款暂行办法》、《票据管理实施办法》、《国有独资商业银行监事会暂行规定》、《人民币单位存款管理办法》、《支付结算办法》等。在风险管理方面，制定了《加强金融机构内部控制的指导原则》、《金融诈骗案件协查管理办法》、《关于清理整顿基金会的通知》、《关于商业银行降低不良贷款比例有关问题的通知》、《关于加强信用卡风险管理的通知》《非法金融机构和非法金融业务的取缔办法》、《违反注册会计师法处罚暂行办法》《中华人民共和国证券法》等。

上述金融法律、法规的制定和实施，为依法管理金融业提供了有力的规范性依据，为加强金融监管、消除金融隐患、防范和化解金融风险提供了有效的制度保证。

（二）运用金融稽核手段实施金融监管

金融稽核，是中央银行或监管当局根据国家规定的稽核职责，对金融业务活动进行的监督与检查。它要求稽核人员以公正的、超脱的态度，运用专门的方法，对被稽核单位及其业务活动的真实性、合法性、正确性和完整性做出客观的评价与建议。金融稽核是做好金融宏观控制的一项重要手段，是经济监督体系中的一个重要组成部分。

金融稽核的主要方式有：

1.现场稽核

现场稽核指稽核人员直接到被稽核单位，按稽核的程序实地进行检查监督的方式。它是监管机构有针对性、有目的、有重点的稽核。现场稽核可以是检查分析金融机构的报表资料，可以是与金融机构业务经营和管理人员谈话，也可以实地对财、物的核准和检查。这种方法是监管部门开展全面稽核、专向稽核时常用的方式。

2.报表稽核

报表稽核指由稽核部门通知被稽核单位，将有关报表、甚至凭证、账簿等其他资料如期送达稽核部门进行稽核的方式。通过对报表资料的检查，分析把握金融机构的经营活动效率、资产质量、风险控制等方面的情况。由于监管部门的人员有限，定期现场稽核没有可能。因此，采用报表稽核方式既可以使稽核检查常规化，又可以使监管机构随时掌握有关情况。既可达到稽核检查的目的，又可避免对金融机构经营的打扰。

3.委托稽核

委托稽核是指由稽核部门发出委托书，委托下级稽核部门或经批准已注册的专职社会稽核监督机构，按照稽核程序和既定的内容及要求实行检查。稽核结束后，向委托单位提送稽核报告，提出稽核结论和处理意见，由委托单位签发稽核结论和处理决定的一种稽核方式。它是稽核检查的一种辅助方式。

4.联合稽核

联合稽核指由两个或两个以上的独立稽核部门联合对一个金融机构进行稽核、检查，或由一个独立的稽核部门与其他经济监督部门联合，对一个单位进行的稽核、检查活动。这种方式多用于一些专项稽核中。

上述稽核方法在实践中可以交叉使用，也不受时间限制，视具体情况而定。

本章小结

金融监管有狭义和广义之分。狭义的监管是指中央银行或者其他的金融监管当局依据国家法律法规对整个金融业实施监督管理。广义的金融监管除了上述监管外，还包括金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。

金融监管理论，可以系统地划分为四种理论：公共利益理论、政治理论、权衡理论和法律理论。

金融监管的目标：一是保证金融机构的正常经营活动和金融体系的安全；二是保护存款人、投资者和其他社会公众的利益；三是创造公平竞争的环境，促使金融业在竞争的基础上提高效率；四是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致。

1997年9月，世界银行和国际货币基金组织在香港年会上通过了巴塞尔委员会提出的“有效银行监管的核心原则”，这些原则的制定涉及到监管体系的各个方面，渗透了监管工作的各个环节，贯穿于监管活动的整个过程。包括监管主体的独立性原则、依法监管原则、“自律”和“他律”相结合的原则、稳谨慎监管原则、母国与东道国共同监管原则。

金融监管体制是指金融监管职责和权力分配方式的制度安排。根据各国金融监管体制的主要差异，大多将金融监管体制分为以下三种类型：基于金融机构观点的机构型监管、基于金融功能观点的功能型监管和基于金融监管目标的目标型监管。我国目前的金融监管体制确定为“三会一银”的格局。

就金融监管的主要内容或范围看，主要分为市场准入的监管、市场运作过程的监管和市场退出的监管三个方面监管。手段主要有法律手段、经济手段、政策手段和行政手段等。这些手段是相辅相成、相互补充的。

关键术语

金融监管　负外部性　机构型监管　功能型监管　标型监管

市场准入　金融稽核

思考练习题

1.什么是金融监管？金融监管的必要性是什么？

2.简述金融监管的理论？

3.金融监管的基本原则有哪些？

4.金融监管体制有哪些类型？

5.谈谈你对混业经营和混业监管的看法？

6.金融监管的主要内容有哪些？

［附录］

西方国家金融监管实践的新趋势

一、监管主体的新趋势

20世纪七八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，墨西哥、奥地利、德国和比利时都有类似改革倾向。值得一提的是，并不是所有西方国家都从分散化监管向集中监管转化。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。

二、监管对象的新趋势

20世纪早期金融监管的对象主要是商业银行，第二次世界大战后，随着发达国家经济的发展，涌现出了大量非金融机构，层出不穷的金融创新使金融衍生品市场迅速膨胀，金融自由化和金融全球化使跨国银行和其他跨国金融机构与日俱增，这些现象的出现都使金融监管对象日益变得多样化和复杂化。以非银行金融机构为例，目前，非银行金融机构在发达国家的金融体系中已居于非常重要的地位，表现在机构类型日趋多样化，发展迅猛，并且其资产和负债规模所占的比重已经接近甚至超过了银行金融机构，其业务领域日益拓宽，在金融创新、资产重组中的作用也日益重要。在美国，非银行金融机构除了证券机构、保险机构和信托机构外，还有各类投资基金公司、投资顾问公司、消费信用机构、储蓄贷款协会、住房银行等，从1960年到1995年35年的时间里，非银行金融机构总资产比重由42.3%上升到62.2%，而银行金融机构的总资产比重由58.7%下降到37.8%。在日本，由于银行、证券、信托以及保险业务、长短期批发零售业务、政策性业务等都是相互分离的，使得非银行金融机构更加多样。因此，从非银行金融机构的经济影响和货币供给两方面考虑，金融监管当局都不得不重视和加强对非银行金融机构的监管。

三、监管方式的新趋势

20世纪上半叶，金融学基本上处于定性分析阶段。20世纪后半叶，金融界发生了两次华尔街革命，工程思维被引入金融学，标志着金融学进入了定量分析阶段。一些人开始利用数学工具研究金融，进行数学建模、理论分析、数值计算等定量分析，以求找到金融活动的内在规律并用以指导实践。但是模型化监管虽然代表一种先进的管理方式，然而这一方式无法避免信息不对称所造成的道德风险问题。具体地说，这种监管方法可能会使银行建立两套模型：一套用于内部风险评价的模型，该模型不遵照监管当局的参数标准，而是采用该领域内的最新技术，用于银行内部的风险管理；另一套模型仅仅用于决定监管资本，这套模型完全遵照监管者的要求而设定。也就是说，采用这种监管方法没有办法使监管者完全能够证实被监管者上报监管当局的风险价值是否与银行内部风险管理所确定的风险相一致。为了克服这种缺陷，许多经济学家在VaR模型的基础上进行创新，提出了对银行资本监管的预先承诺方法（Pre－commitment Approach，即PCA）。该方案的内容是：监管当局设定一个测试期间（例如一个季度），银行在测试期初向当监管当局承诺其资本量水平（即下一个期间内将保持的最大损失值），为该期间内可能发生的损失做准备。在这一损失最大限额内，监管者不会介入，各机构自行管理和控制风险，如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，监管者就会介入其具体活动，对其进行处罚。预先承诺法能够将银行出于内部风险管理目的而计算出的风险价值同监管当局出于监管目的而要求银行确定的资本要求有效地联系起来。在预先承诺法中，每个银行预先承诺的资本数量是根据其特有的市场状况、经营环境以及各自在不同市场上业务水平做出的，因此解决了“一刀切”的问题。基于这两点考虑，1995年10月31日美国清算机构的成员银行在给联邦储备委员会的信中建议联储及其他监管机构考虑实施PCA方案。虽然这一方法尚未被纳入巴塞尔委员会的正式文件，但从中可以看出未来金融监管的基本精神——内外监管相结合，但更注重金融机构自身积极作用的调动和发挥。

资料来源：吴源从，《西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示》，《海南金融》，2006年第9期